dimecres, 26 d’agost de 2009

Conceptes "específics" al Projecte de llei d'educació

Avui analitzarem l'ús d'un adjectiu molt freqüent al text de la Llei, "específic", el qual apareix prop de 70 vegades. Amb aquesta paraula es restringeix l'àmbit d'aplicació de molts conceptes jurídics que, a més de la seva accepció "general" o "ordinària", en tenen una altra de més concreta i limitada a un camp semàntic molt restringit, que en alguns casos s'identifica amb "especial", però la Llei diferencia, en alguns casos, un mateix concepte amb els qualificatius específic i especial per a referir-se a realitats jurídiques diferents.

No sempre és fàcil delimitar el contingut del concepte "específic" en contraposició al concepte "general", atesa la gran complexitat i varietat de situacions en què s'utilitza. En general, la Llei intenta precisar amb aquest adjectiu tot un conjunt d'entitats jurídiques que es distingeixen, en algun aspecte, de l'ús ordinari.

Ara bé, a vegades la Llei usa indistintament "específic" i "especial" per a referir-se a un mateix concepte: per exemple, la ciutat de Barcelona gaudeix d'un "règim especial" que li permet gestionar les competències que li atorga la Carta municipal de Barcelona (article 160), però la Vall d'Aran té un "règim específic", en el marc de les "competències que determini la llei reguladora del 'règim especial' de l'Aran" (article 161), on es veu clarament la identificació de "especial" i "específic" referit a una mateixa entitat, en aquest cas, el règim competencial de dues administracions.

Pot semblar, d'entrada, que el comentari d'avui és més filològic que jurídic, i que he abandonat temporalment l'ofici d'operador jurídic, per recuperar la meva professió inicial de filòleg, però val més que avisi de bell antuvi que no és possible enfrontar-se a un text legal únicament amb les eines de l'intèrpret filòleg, ja que la interpretació d'un text legal no es pot separar de la seva aplicació, dels seus efectes jurídics. Per tant, encara que no ho sembli, em mantindré en la mateixa línia d'interpretar els textos legals amb l'objectiu final de trobar una aplicació correcta dels continguts jurídics, que no sempre serà l'única possible.

És evident que "específic" i "especial" tenen un mateix origen etimològic (del llatí species) i es refereixen a les qualitats d'una cosa que la caracteritzen o distingeixen de tota altra, i la fan "singular" o "particular", a diferència del que és "comú" o "general", que significa que és compartit per dues o més persones alhora o pertanyent a la majoria o a tothom.

Al llarg del text legal es troba la paraula "específic/a" atribuïda, entre altres, als següents camps semàntics:
- Normativa "específica" (article 1.2), regulació "específica" (article 66.3), llei "específica" (article 69.1) i ordenament "específic" (article 174.2), en tots els casos contraposades a la normativa "general" (articles 111.2 i 127.2);
- Principis "específics" (articles 2.2, 196, 197) i principis "generals" (articles 2.1 i 196); - Drets i deures "específics" dels mestres i professors en l'exercici de llurs funcions docents (article 29, punts 1 i 2);
- Criteris "específics" en l'admissió d'alumnes (article 47.3) diferents dels criteris "generals" de prioritat (article 47, punts 1, 2 i 6);
- La impartició "específica" dels ensenyaments en la modalitat de l'educació no presencial s'ha d'organitzar per mitjà d'un centre "singular" (article 55.4) a diferència dels ensenyaments dels centres públics "ordinaris" (article 55.4);
- Programes "específics" de qualificació professional inicial (article 60.5), de formació i flexibilitat en la durada de cada etapa educativa (article 83.1), per a millorar les condicions de treball i perfeccionar els nivells de prevenció i protecció (article 134), programes i accions "específics" d'inserció laboral (article 63.5) i plans i programes socioeducatius "específics" (disposició final 1.3);
- Requisits "específics" per a ocupar els llocs de treball (articles 65.7 i 114.2.b), a més dels requisits "generals" (article 121.4);
- L'educació d'adults es pot impartir en centres "específics", "ordinaris" i en unitats educatives dels establiments penitenciaris (article 70.1); - Els sistemes de provisió poden ser "ordinaris", "específics" i "de provisió especial" (articles 114.2.c, 117.2.g i 123, punts 1, 2 i 6);
- Els mèrits docents poden ser "específics", com ara el mèrit de ser catedràtic (article 112.2), o l'adquisició de la categoria superior de sènior (article 132) o l'avaluació positiva del desenvolupament de les funcions dels docents (article 133.1);
- L'escola rural té un caràcter "específic" (article 114.7), que la distingeix de l'escola "ordinària";
- Els llocs de treball docents "específics" i els llocs de treball d'especial responsabilitat (article 115), als quals s'atorga un perfil "específic" són diferents dels llocs "ordinaris";
- El personal directiu docent té un règim jurídic "específic" (article 116.1), diferent del règim jurídic "general" dels funcionaris docents;
- L'especialitat docent exigeix, evidentment com indica el seu nom, coneixements i tècniques "específics" (articles 119.2 i 121.3), diferents en cada especialitat;
- Els ensenyaments poden ser de règim "general" (articles 55-63) i de règim "especial" (articles 64-71);
- Els objectius del sistema educatiu poden ser "generals" (article 98.2) i de caràcter "específic" (article 197.2);
- La programació de l'ensenyament pot ser "general" (article 4.2) i pot contenir també una oferta "específica" (disposició addicional 26) amb una programació "específica" (article 200.2).

De tots aquests exemples destaquem la sèrie que relaciona els "concursos de provisió específics" per adjudicar "llocs de treball específics", denominats així pel fet de tenir "requisits específics", en la mesura que la seva valoració és individualitzada, candidat a candidat, mitjançant l'elaboració de memòries o la realització d'entrevistes. És a dir, són els requisits específics els que justifiquen la denominació dels llocs de treball i del sistema de provisió amb la paraula "específics". En canvi, els llocs ordinaris tenen requisits d'ocupació generals i es poden adjudicar de manera massiva, sense necessitat de valorar individualment les capacitats, habilitats i competències dels aspirants.

Però tot això no és nou, ja estava regulat en la normativa general de funció pública amb anterioritat a l'aprovació de la Llei d'educació; la innovació legal, com ja hem comentat en una altra nota (la núm. 6), és el fet de diferenciar un tercer tipus de procediment de provisió de llocs, diferents de l'ordinari o general i també de l'específic, és a dir, el procediment "de provisió especial" (regulat a l'article 124) per a proveir els llocs d'especial responsabilitat que donen suport als òrgans de govern del centre per al desenvolupament del projecte educatiu (article 115.2).

dimecres, 5 d’agost de 2009

Educació "no presencial" o "telemàtica"

[article 55 del Projecte de llei d'educació]

Entre les competències exclusives que la Reforma de l'Estatut de Catalunya atribueix a la Generalitat en matèria d'educació, es crea un nou concepte educatiu, el d'"ensenyaments no presencials", com a modalitat dintre dels ensenyaments postobligatoris:

"Els aspectes organitzatius dels ensenyaments en règim no presencial adreçats a l'alumnat d'edat superior a la d'escolarització obligatòria" [EAC, article 131.2.h)].

El Projecte de llei d'educació regula, a l'article 55 i amb tot detall, aquesta modalitat d'ensenyaments "postobligatoris", tal com els denomina el mateix Estatut d'autonomia a l'apartat 1 d'aquest mateix article 131, en comptes de la llarga perífrasi de l'apartat h).

Amb caràcter general, el Projecte de llei reserva aquesta modalitat d'educació no presencial als ensenyaments postobligatoris:

- El batxillerat (article 61.2 i 4);
- La formació professional inicial (article 62.8);
- Els ensenyaments d'idiomes (article 64.2);
- L'educació d'adults (article 70.1);
- Els ensenyaments que no condueixen a titulacions o certificacions amb validesa a tot l'Estat (article 55.2);
- Els cursos de formació preparatòria per a les proves d'accés al sistema educatiu (article 55.2);
- La formació en les competències bàsiques, la formació per a l'ocupació i la formació permanent (article 55.2).

Però també s'hi poden impartir, excepcionalment, "els ensenyaments obligatoris i els altres ensenyaments" (amb una expressió molt imprecisa) que, en determinades circumstàncies, estableixi el Departament (article 55.2). Fins i tot, s'obre la possibilitat de la modalitat d'educació no presencial en ensenyaments d'educació bàsica (article 55.7).

El Projecte de llei, seguint la lletra de l'Estatut d'autonomia, i "per a facilitar el dret universal a l'educació" (article 55.1), ha batejat aquesta modalitat d'educació amb una expressió negativa ("no presencial") que substitueix la tradicional "educació a distància" (mencionada, per exemple, a la LOE, articles 3.9, 34.5, 60.3, 67.2 i 69.3), denominació que no apareix ni una sola vegada al Projecte de llei d'educació.

No és aquesta l'única expressió negativa precedida d'un "no" que utilitza el legislador. Són abundants al llarg del text aquests compostos de dues paraules per a referir-se a tot un col·lectiu absolutament diferent d'un altre: "no obligatori", "no universitari", "no concertat", "no docent", "no-discriminació", "no exclusiu", "no escolar", "no lucratiu", "(matèries) no lingüístiques", "no oficial", "no reglat", "no reservat", " no sostingut (amb fons públics)", etc.

M'hauria agradat més que la Llei hagués diferenciat entre educació "presencial" i "telemàtica", paraula composta amb un terme grec ("télos" = 'lluny') al qual s'ha afegit el final de "informàtica", de la mateixa manera que la Llei, en un altre capítol, i en relació amb el suport i assessorament que proporcionen els serveis educatius del Departament, diu que "aquest suport i assessorament pot ser presencial i telemàtic" (article 86.1), considerant "telemàtic" com a oposat a "presencial" i, per tant, equivalent a "no presencial".

En definitiva, els instruments principals que utilitza actualment aquesta modalitat d'educació "no presencial" són els serveis digitals i telemàtics (que han de facilitar-se a tots els centres educatius, d'acord amb allò previst en l'article 89) i, per aquest motiu, el professorat que imparteix ensenyaments en aquesta modalitat "ha de tenir la titulació requerida per a cada etapa educativa i ha d'acreditar la capacitació per a exercir la docència emprant mitjans telemàtics i els altres recursos propis de l'educació no presencial" (article 55.5).

Desmitificar el currículum

[articles 52 i 53 del Projecte de llei d'educació]


La caiguda d'Ícar, de Jacob Peter GowyDes de la primera llei orgànica que va desplegar l'article 27 de la CE, em refereixo a la Llei orgànica de l'estatut de centres docents, de 19 de juny de 1980, aprovada en una data molt propera en el temps a la promulgació de la Constitució, el legislador estatal va introduir en la regulació del dret fonamental a l'educació el concepte de "ensenyaments mínims" com a competència estatal exclusiva que no apareix recollida al text constitucional.

La finalitat d'aquesta competència, "no discutida" per les comunitats autònomes davant el Tribunal Constitucional (segons la STC 88/1983, de 27 d'octubre) era "aconseguir una formació comuna en un determinat nivell de tots els escolars d'educació general bàsica, sigui quina sigui la Comunitat Autònoma a la qual pertanyin". No és estrany, doncs, que el Tribunal Constitucional fonamenti aquests ensenyaments mínims en l'homologació del sistema educatiu (article 27.8 CE) i en la regulació estatal de les condicions d'obtenció, expedició i homologació de títols acadèmics i professionals i normes bàsiques per al desplegament de l'article 27 CE.

La LODE (1985), en regular directament el dret a l'educació, va fer un pas endavant en l'ampliació de les competències estatals en l'ordenació dels ensenyaments, i a més de recollir, com ja havia fet la LOECE (1980), "la fixació dels 'ensenyaments mínims' i la resta de condicions per a l'obtenció, expedició i homologació dels títols acadèmics i professionals" va afegir, "per la seva pròpia naturalesa", tres competències estatals no recollides al text constitucional:

- "l'ordenació general del sistema educatiu",

- "la programació general de l'ensenyament" i

- "l'alta inspecció"

(LODE, disposició addicional primera, apartat 1, encara vigent).

Cinc anys després, l'Estat va regular l'ordenació general del sistema educatiu mitjançant la LOGSE (1990), desenvolupant una de les competències reconegudes per la LODE, la de fixar el sistema educatiu amb caràcter orgànic i bàsic. Entre les múltiples innovacions d'aquest text legal, destaquem ara la introducció d'un nou concepte jurídic en aquell moment, el del "currículum" com a instrument clau en l'organització de tots els ensenyaments, obligatoris i no obligatoris, concepte que ha estat recollit i ampliat en les dues lleis orgàniques que han incidit després en el sistema educatiu: la LOCE (2002) i la LOE (2006).

L'Estat ha considerat el "currículum" com una peça clau que suporta tota l'organització bàsica dels ensenyaments no universitaris, sobretot perquè ha assignat al "currículum bàsic" els ensenyaments mínims que constitueixen el nucli bàsic estatal que "assegura una formació comuna i garanteix l'homologació dels títols", mitjançant la fixació, pel Govern de l'Estat, "dels objectius, competències bàsiques, continguts i criteris d'avaluació dels aspectes bàsics del currículum, que constitueixen els ensenyaments mínims" (LOE, preàmbul).

El mateix article 6.2 de la LOE remet a la LODE quan identifica "els aspectes bàsics del currículum" amb els "ensenyaments mínims a què es refereix la disposició addicional primera, apartat 2, lletra c), de la Llei orgànica 8/1985, de 3 de juliol, reguladora del dret a l'educació", amb un precedent poc freqüent en què una llei orgànica esmenta explícitament una altra llei del mateix tipus, en lloc de remetre a la Constitució, que és el que hauria d'haver fet. Però ja he dit que no és possible trobar cap precepte constitucional que mencioni explícitament els ensenyaments mínims, com a competència exclusiva de l'Estat en matèria educativa.

En qualsevol cas, resulta difícil justificar el caràcter bàsic del currículum, si no fos perquè inclou aquests ensenyaments mínims estatals que han de formar part del currículum establert per les Administracions educatives (LOE, article 6.4). És evident que el currículum no és més que un instrument organitzatiu dels ensenyaments, i que pel seu caràcter tècnic, tal com ha reconegut el Tribunal Suprem, "no pot pensar-se que aquest conjunt (d'objectius, continguts, mètodes pedagògics i criteris d'avaluació) formi part intrínseca del nucli bàsic de cap dret fonamental pertanyent a l'educació" (STS 5278/1994, de 24 de juny).

L'alt tribunal arriba a afirmar que "els mètodes pedagògics o els continguts de les diferents etapes són aspectes puntuals i tècnics més propis de la regulació reglamentària que de la regulació legal"; dit amb altres paraules, el Tribunal Suprem considera el contingut del currículum com "aspectes perifèrics" del dret a l'educació, i, en conseqüència, considero que no haurien de tenir caràcter bàsic, en la mesura que no formen part del nucli del dret a l'educació.

Per tant, ens trobem davant d'una "mitificació" del 'currículum' per part de l'Estat, que li ha atorgat "una importància molt gran" en atribuir-li caràcter bàsic i elevar-lo així a la categoria d'aspecte nuclear dels ensenyaments, assignant-li com a contingut bàsic els "ensenyaments mínims". D'aquesta manera, el currículum bàsic tal com apareix definit a les lleis orgàniques, des de la LOGSE fins a la LOE, participa d'algunes de les traces rellevants de la categoria del "mite grec", pel fet que té continguts tradicionals, intencionadament lligats a la Constitució, i per tant al passat llunyà, amb connotacions quasi extraordinàries, en la mesura que s'ha de respectar i només es pot modificar per part de l'Estat, atès el seu valor exemplar per a totes les comunitats autònomes.

Aquest respecte que han de tenir les comunitats autònomes pel currículum bàsic i la seva naturalesa excepcional em recorda, no ho puc evitar, la magnífica definició del mite grec que ens va fer Carlos García Gual als alumnes de doctorat de la Universitat de Barcelona ja fa molts anys, i que ha recollit després en algun dels seus llibres:

"Entendemos por 'mito' un relato tradicional que cuenta la actuación memorable de unos personajes extraordinarios en un tiempo prestigioso y lejano" (Mitos, viajes, héroes, Madrid, ed. Taurus, 1981, pàg. 9).

En canvi, el Projecte de llei d'educació regula el currículum en diferents preceptes (entre altres, el articles 52, 53, 91.4, 104.2, 112.4, 142.5, 158.2, 193.3), sense esmentar ni una sola vegada els "ensenyaments mínims" (com tampoc esmenta aquest concepte la reforma de l'Estatut d'autonomia de Catalunya de 2006) i apropant el currículum des del "món mític de les idees", en què l'ha col·locat la legislació orgànica, a la realitat quotidiana de l'activitat educativa dels centres i del professorat, "que té la responsabilitat última a l'hora de concretar-ne l'aplicació" (article 52.1).

dilluns, 3 d’agost de 2009

La llibertat de càtedra del professorat

[article 2.1.d) del Projecte de llei d'educació]

En la tramitació parlamentària del Projecte de llei d'educació, el legislador ha introduït un concepte que no havia estat recollit en el text aprovat pel Govern de la Generalitat. Em refereixo a la "llibertat de càtedra" del professorat, afegida a la llista de principis generals del sistema educatiu relacionats en l'apartat 1 de l'article 2, que inicialment només recollia "la llibertat d'ensenyament":

"2.1.d) El respecte de la llibertat d'ensenyament, la llibertat de creació de centres, la llibertat d'elecció entre centres públics o altres que els creats pels poders públics, la llibertat de càtedra del professorat i la llibertat de consciència dels alumnes."

Aquesta llibertat està recollida a la CE com a garantia constitucional, entre altres drets fonamentals, a l'article 20.1, i, per tant, no forma part del dret a l'educació, regulat a l'article 27 CE:

"CE, 20.1. Es reconeixen i es protegeixen els drets:
a) A expressar i difondre lliurement els pensaments, les idees i les opinions mitjançant la paraula, l'escriptura o qualsevol altre mitjà de reproducció.
b) A la producció i a la creació literària, artística, científica i tècnica.
c) A la llibertat de càtedra.
[...]"

Però la seva relació amb el dret a l'educació és evident, i no ens ha d'estranyar que fos regulat a l'article 3 de la LODE (1985), que encara està en vigor:

"Els professors, en el marc de la Constitució, tenen garantida la llibertat de càtedra. El seu exercici s'orientarà a la realització de les finalitats educatives, de conformitat amb els principis establerts en aquesta Llei."

Aquesta és l'única referència a la llibertat de càtedra de tota la legislació orgànica que ha desenvolupat l'article 27 de la CE. Cap altra llei orgànica posterior no ha incorporat ni una sola menció a la garantia constitucional de la llibertat del docent en la transmissió de la seva disciplina. Sense esmentar-la explícitament, l'article 115.1 de la LOE, en regular el "caràcter propi dels centres privats" fa una referència general al respecte dels "drets garantits a professors".

Des de la Sentència del Tribunal Constitucional 5/1981, de 13 de febrer, de la qual va ser ponent Francisco Tomás y Valiente, la doctrina constitucional ha reconegut que aquesta llibertat de càtedra està atribuïda a tots els docents, de tots els nivells educatius, tant si estan destinats als centres públics com als privats. Es tracta, doncs, d'una llibertat "enfront dels poders públics, el contingut de la qual està necessàriament modulat per les característiques pròpies del lloc de treball docent o 'càtedra', l'ocupació de la qual atorga el títol per a l'exercici d'aquesta llibertat" (FJ 9).

En reiterades sentències posteriors el Tribunal Constitucional ha delimitat el contingut d'aquest dret "com una llibertat individual del docent, que és en primer lloc i fonamentalment una projecció de la llibertat ideològica i del dret a difondre lliurement pensaments, idees i opinions dels docents en l'exercici de la seva funció. Consisteix, per tant, en la possibilitat d'expressar idees i conviccions que cada professor assumeix com a pròpies en relació amb la matèria objecte del seu ensenyament, presentant d'aquesta manera un contingut, no exclusivament, però sí predominantment negatiu" (SSTC 179/1996, 212/1993 i 217/1992).

Però la llibertat de càtedra "no pot identificar-se amb el dret del seu titular a autoregular per si mateix la funció docent en tots els seus aspectes, al marge i amb total independència dels criteris organitzatius del centre" (STC 179/1996). L'autonomia del centre garanteix un espai de llibertat per a organitzar l'ensenyament, mentre que la llibertat de càtedra confereix a cada docent "un espai intel·lectual propi i resistent a pressions ideològiques i que el faculta per a explicar, segons el seu criteri científic i personal, els continguts de la seva matèria" (STC 106/1990).

Tornant al text del Projecte de llei d'educació, la llibertat de càtedra de l'article 2.1.d) l'hem de posar en relació amb el principi més ampli de "llibertat acadèmica" esmentat a l'article 104, que regula les funcions del professorat, ja que hem d'interpretar que la llibertat acadèmica inclou la de càtedra:

"104.5. La funció docent s'ha d'exercir en el marc dels principis de llibertat acadèmica, de coherència amb el projecte educatiu del centre i de respecte al caràcter propi del centre i ha d'incorporar els valors de la col·laboració, de la coordinació entre els docents i els professionals d'atenció educativa i del treball en equip."

L'autonomia organitzativa dels centres ha de respectar la "llibertat acadèmica" (d'ensenyament, estudi i investigació) en front de qualsevol ingerència externa, per tal de garantir individualment i col·lectivament la llibertat de ciència, ja que en definitiva la llibertat acadèmica ha de garantir i completar la seva dimensió personal, constituïda per la llibertat de càtedra (STC 26/1987 i 75/1997).

Malgrat tot això, des de fa temps s'ha estès, en alguns ambients, l'opinió que aquesta garantia ha perdut tota justificació en la societat actual, entre altres motius perquè s'ha confós la llibertat de càtedra amb una "llibertat" (absoluta, sense límits) de l'autonomia docent del professorat, que no pot estar sotmesa a cap control dins el nucli de la seva actuació educativa (especialment, quan actua a l'aula amb els seus alumnes).

Res més lluny de la realitat jurídica, ja que la mateixa CE a l'apartat 4 del mateix article 20 preveu que "aquestes llibertats tenen el límit en el respecte als drets reconeguts en aquest Títol, en els preceptes de les lleis que el desenvolupin i, especialment, en el dret a l'honor, a la intimitat, a la imatge pròpia i a la protecció de la joventut i de la infància".

Entre els límits a la llibertat de càtedra el principal és, precisament, el dret a l'educació que garanteix que "els poders públics inspeccionaran i homologaran el sistema educatiu per tal de garantir el compliment de les lleis" (article 27.8 CE), i garantiran el dret de tothom a l'educació "mitjançant una programació general de l'ensenyament, amb la participació col·lectiva de tots els sectors afectats i la creació de centres docents" (article 27.5 CE).

L'autonomia docent que garanteix la llibertat de càtedra està limitada, per tant, per l'ordenació dels ensenyament regulats per la mateixa Llei d'educació i la normativa que la desplegui, així com per l'organització interna del centre en aplicació de la seva autonomia "en els àmbits pedagògic, organitzatiu i de gestió de recursos humans i materials" (article 90.1).