dimarts, 26 de gener de 2010

El contingut del Servei d'Educació de Catalunya (2)

[article 42 de la Llei 12/2009, del 12 de juliol, d'educació]

Continuo avui amb l'anàlisi del contingut del Servei d'Educació de Catalunya, intentant esbrinar si la LEC ha recollit tots els elements essencials del servei públic educatiu, tal com va quedar definit en el Pacte Nacional per a l'Educació. Precisament un dels principals arguments que van esgrimir alguns detractors del projecte de LEC, durant el debat que va precedir la seva aprovació, va ser que el text legal no recollia "literalment" el contingut del PNE ni de l'Estatut d'autonomia en aquest àmbit del servei públic educatiu.

Des de la perspectiva que dóna el pas del temps, i sense ànim de reobrir el debat, que considero tancat una vegada aprovada la LEC, compararé al llarg de diverses notes (m'és impossible despatxar el tema en un únic post) els elements que defineixen el Servei d'Educació de Catalunya tal com ha quedat dibuixat en la LEC i tal com el van dissenyar els signants del PNE, amb l'objectiu de comprovar si la llei ha recollit amb precisió el contingut del servei públic educatiu del PNE.


1) La prestació del servei amb "les obligacions i els drets" que resulten de la normativa

D'acord amb les previsions de la LEC, la prestació del Servei d'Educació de Catalunya comporta les obligacions i els drets regulats a la legislació bàsica i a la mateixa Llei d'educació:

"En subscriure el concert, el centre de titularitat privada s'incorpora a la prestació del Servei d'Educació de Catalunya, amb les obligacions i els drets que resulten de la regulació bàsica de la matèria i del que estableix aquesta llei" (article 205.6 LEC).

Aquesta mateixa idea ja havia estat recollida al PNE, pàg. 22:

"[…] han de permetre construir un servei educatiu d'utilitat pública, integrat per tots els centres que, compartint un mateix compromís social i educatiu, són finançats amb fons públics […]. Uns centres -tant públics com privats- ben dotats i de qualitat, tots ells sotmesos als mateixos drets i deures en la prestació pública del servei".

L'única diferència que mereix ser assenyalada és que a la LEC ha caigut la paraula "mateixos" referida als drets i deures dels centres que presten el servei educatiu, substituïda per una referència a "la regulació bàsica de la matèria i del que estableix aquesta llei", ja que és evident que els centres públics i concertats no tenen els mateixos drets i deures, en no coincidir el règim jurídic d'uns i altres.


2) Tots els centres públics i concertats estan "vinculats" al Servei d'Educació de Catalunya

Amb la paraula "vinculació" la LEC recull la relació jurídica de tots els centres públics i concertats amb el Servei d'Educació de Catalunya. Així, encara que només en una ocasió, la vinculació dels centres es refereix a "la prestació" del Servei d'Educació de Catalunya:

"En el marc de la programació educativa, d'acord amb l'article 21.3 de l'Estatut, els centres privats que ofereixen ensenyaments obligatoris i satisfan necessitats d'escolarització es poden vincular, si escau, a la prestació del Servei d'Educació de Catalunya per mitjà de l'accés al concert educatiu, amb les condicions i els requisits establerts legalment" (article 45.2 LEC).

En general, però, la vinculació dels centres està referida directament al Servei d'Educació de Catalunya:

"[…] una cooperació entre tots els centres vinculats al Servei d'Educació de Catalunya" [article 158.3.c) LEC; vegeu també els articles 91.1, 104.4 i 158.2.k)].

Trobo aquesta "vinculació" més adequada que l'expressió habitual de la llei per a referir-se als centres públics i concertats: "(els centres) que presten el Servei d'Educació de Catalunya" (articles 34, 42.4, 46.1 i 5, 48.5 i 6, 50.2 i 4, 84.1, 86.1, 92.1, 97.1, 3, 4, 98.1, 98.2, 110.3 i 5, 158.2.a), 159.1, 159.2.a), 176.2, 199, 201.1 i 205.1 LEC), que conté un error gramatical clar, en fer dependre del verb "prestar" un concepte jurídic amb majúscules.

La LEC, per una altra banda, sembla evitar les expressions com ara "(els centres que) estan integrats" o "(que) formen part del servei públic educatiu" utilitzades sovint al PNE en aquests mateixos contextos:

"[…] han de permetre construir un servei educatiu d'utilitat pública, integrat per tots els centres que, compartint un mateix compromís social i educatiu, són finançats amb fons públics i participen d'una voluntat comuna de servei a la societat" (PNE, pàg. 22).

"Aquest servei estarà integrat pels centres públics i pels centres privats concertats amb la finalitat de satisfer el dret a l'educació" (PNE, pàg. 23).

"(L'Administració) tindrà en compte l'existència i les possibilitats d'oferta de tots els centres, independentment de la seva titularitat, que estan integrats en la prestació del servei públic educatiu (PNE, pàg. 27).

"Equiparació de recursos, serveis educatius, planificació, control i avaluació entre els centres que formin part del servei públic educatiu" (PNE, pàg. 25).

Només en una ocasió el legislador ha mantingut la "integració plena" en la prestació del Servei d'Educació de Catalunya (article 93.4 LEC).


3) Principis de qualitat, equitat, excel·lència i d'igualtat en l'accés de les persones a l'educació

El Servei d'Educació de Catalunya dissenyat a la LEC es basa en els principis de qualitat, equitat, excel·lència i d'igualtat en l'accés de tothom a l'educació, els mateixos que els definits al PNE:

"(El Servei d'Educació de Catalunya) garanteix a totes les persones l'accés a una educació de qualitat i en condicions d'igualtat en els ensenyaments obligatoris i en els declarats gratuïts" [articles 42.2, 43.1.c) i 98.2 LEC].

"El Govern ha de garantir que la prestació del Servei d'Educació de Catalunya esdevingui un referent de qualitat en el procés d'assoliment de l'equitat i l'excel·lència" (articles 43.2 i 90.3 LEC).

"Una planificació de les necessitats educatives territorialment equilibrada que emmarqui tots els centres sostinguts amb fons públics en el servei educatiu d'interès públic, de manera que aquest servei es presti en un marc que garanteixi la integració de tot l'alumnat, la igualtat d'oportunitats i la llibertat d'ensenyament […] (PNE, pàg. 9).

"L'equitat educativa, l'eficàcia i l'excel·lència del servei educatiu i l'eficiència són objectius de la gestió dels recursos públics" (PNE, pàg. 51).

De fet, tots aquests principis són els mateixos que els recollits a la LOE:

"[…] es regeix pels principis de normalització i inclusió i assegura la seva no-discriminació i la igualtat efectiva en l'accés i la permanència en el sistema educatiu" [article 74.1 LOE].

"L'equitat, que garanteixi la igualtat d'oportunitats, la inclusió educativa i la no-discriminació" [article 1.b) LOE].

"[…] amb la finalitat de millorar la qualitat del sistema educatiu i garantir l'equitat" [article 7 LOE; també a l'article 140.1.a)]

En definitiva, la LEC està basant el Servei d'Educació de Catalunya en els principis esmentats per l'Estatut d'autonomia de Catalunya en l'àmbit del dret a l'educació, quan preveu que la Generalitat ha d'establir "un model educatiu d'interès públic":

"Totes les persones tenen dret a una educació de qualitat i a accedir-hi en condicions d'igualtat. La Generalitat ha d'establir un model educatiu d'interès públic que garanteixi aquests drets (article 21.1 EAC).

Les properes setmanes continuaré amb aquesta anàlisi comparativa dels continguts Servei d'Educació de Catalunya, tal com els va establir el PNE i la LEC.

dimarts, 19 de gener de 2010

El Servei d'Educació de Catalunya

[article 42 de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d'educació]

"El desplegament de la nova llei catalana d'educació haurà de basar-se, entre altres aspectes cabdals per a l'assoliment dels seus objectius", segons deia el Pacte Nacional per a l'Educació (PNE, pàg. 8-9), "en una planificació de les necessitats educatives territorialment equilibrada i que emmarqui en el servei educatiu d'interès públic la totalitat de centres sostinguts amb fons públics, de manera que aquest es presti en un marc que garanteixi la integració de tot l'alumnat, la igualtat d'oportunitats i la llibertat d'ensenyament […], i adquirir així les connotacions pròpies d'un servei d'utilitat pública".

Al llarg del debat produït a Catalunya entre la signatura del PNE (el 20 de març de 2006) i l'aprovació de la LEC pel Parlament de Catalunya (l'1 de juliol de 2009), un dels aspectes més controvertits de la llei va ser, precisament, la denominació i el contingut (i, per tant, la regulació legal) del "servei públic educatiu de Catalunya".

El concepte "servei educatiu" no està recollit, explícitament i amb aquesta denominació, a l'article 27 de la Constitució (que sí que menciona, a l'article 106.2, "els serveis públics fonamentals", entre els quals hem d'incloure, necessàriament, el "servei públic educatiu"), però l'apartat 7 d'aquest mateix article 27 CE es refereix al contingut del "servei educatiu" amb l'expressió "tots els centres sostinguts per l'Administració amb fons públics", en establir la garantia constitucional de la intervenció dels professors, dels pares i, si escau, dels alumnes "en el control i en la gestió de tots els centres sostinguts per l'Administració amb fons públics, en la forma que la llei estableixi".

En regular el dret a l'educació, la Constitució perfecciona aquest concepte, al preveure que "els poders públics ajudaran aquells centres docents que reuneixin els requisits que la llei estableixi" (article 27.9 CE). Hi ha, per tant, dues condicions constitucionals per a definir aquest conjunt de centres educatius, en el control i la gestió dels quals ha d'intervenir la comunitat escolar: primer, que siguin centres "sostinguts per l'Administració amb fons públics" (article 27.7 CE), i segon, que "reuneixin els requisits que la llei estableixi" (article 27.9 CE).

1) El "servei públic educatiu" a la legislació orgànica estatal

La LODE (1985), en regular per primera vegada el règim de concerts, va introduir un nou concepte jurídic, la "prestació del servei públic de l'educació" per part dels centres privats que "imparteixin l'educació bàsica i reuneixin els requisits previstos en aquella mateixa llei orgànica" (article 47.1). Al text articulat de la LODE, aquesta prestació del servei només apareix una altra vegada, a l'article 62.2.a), quan es regulen les causes d'incompliment greu del concert per part del titular del centre, "amb pertorbació manifesta en la prestació del servei de l'ensenyament o de forma reiterada o reincident", en què no s'ha explicitat la paraula "públic" referida al servei educatiu, però és evident que aquest article es refereix al mateix concepte jurídic que el de l'article 47.1.

El preàmbul de la LODE és molt explícit en relació amb el sentit d'aquest servei públic educatiu, en afirmar que "el dret a l'educació s'ha anat configurant progressivament com un dret bàsic i que els estats han assumit la seva provisió com un servei públic prioritari". Aquest preàmbul legal també remet a la Llei general d'educació de 1970, que va "establir l'obligatorietat i gratuïtat d'una educació bàsica unificada, concebuda com a servei públic, del qual responsabilitzava prioritàriament l'Estat de la seva provisió", on apareixen dues notes essencials del servei públic educatiu, l'obligatorietat i la gratuïtat de la prestació de l'educació bàsica.

La LOGSE (1990), en canvi, només recull "la provisió de l'educació com a servei públic" en el preàmbul de la llei, no a l'articulat, si bé amb una accepció molt àmplia "que integra tant l'ensenyament públic com l'ensenyament privat i l'ensenyament privat concertat", és a dir, tots els centres educatius, públics i privats, estiguin aquests o no concertats o no.

Anys després, la LOCE (2002) va substituir "la prestació del servei públic de l'educació" de la LODE per "la prestació del servei d'interès públic de l'educació" (article 75.1), intercalant "d'interès" entre "servei" i "públic", sense que aquesta modificació comportés conseqüències en la regulació dels concerts tal com va ser recollida per aquesta llei.

Finalment, la vigent LOE (del 3 de maig de 2006) ha recuperat el concepte de la LODE: "la prestació del servei públic de l'educació es fa a través dels centres públics i privats concertats" (article 108.4), amb una detallada explicació històrica del concepte al preàmbul de la llei orgànica.


2) El "model educatiu d'interès públic" a l'Estatut d'autonomia de Catalunya (del 20 de juliol de 2006)

L'article 21.1 de l'Estatut regula els drets i deures en l'àmbit de l'educació i hi introdueix el concepte nou "d'un model educatiu d'interès públic que garanteixi aquests drets" a una educació de qualitat i a accedir-hi en condicions d'igualtat.

Els apartats 3 i 4 d'aquest mateix article 21 recullen, com a garantia del dret d'accés en condicions d'igualtat i del dret a la qualitat de l'ensenyament, que "els centres docents privats poden ésser sostinguts amb fons públics d'acord amb el que determinin les lleis" i que "l'ensenyament és gratuït en totes les etapes obligatòries i en els altres nivells que s'estableixin per llei".


3) El "servei educatiu d'interès públic" o "servei públic d'educació" al Pacte Nacional per a l'Educació (20 de març de 2006)

El PNE, signat amb anterioritat a l'aprovació de la LOE i de l'Estatut, utilitza l'expressió "servei educatiu d'interès públic" (que no deixa de ser un híbrid del "servei públic d'educació" de la LOE i del "model educatiu d'interès públic" de l'Estatut), però de la lectura global del PNE es pot constatar que en el Pacte s'utilitzen indiferenciadament "servei públic educatiu" i "servei educatiu d'interès públic", amb un mateix significat, ja que totes dues frases es poden trobar en uns mateixos contextos (introduïdes, per exemple, per les paraules "prestació / prestar", "oferta", "planificació", "construir", "consolidar" o "integrar").

El PNE va considerar equivalents el "servei públic educatiu" i el "model educatiu d'interès públic" de l'Estatut: "El concepte de servei públic educatiu que s'estableix per a aquest Pacte s'entén equivalent al model educatiu d'interès públic que es determina en el projecte d'Estatut d'autonomia" (PNE, pàg. 22).

En la mateixa línia de la LODE i de la LOE, el text del PNE inclou una definició rotunda del "servei públic educatiu": "Per servei públic educatiu entenem el servei de l'educació escolar considerat com un servei essencial de la comunitat, destinat a fer que l'educació escolar sigui accessible a tothom, sense distinció de cap classe, en condicions d'igualtat d'oportunitats, amb la garantia de regularitat i continuïtat, i amb l'adaptació progressiva als canvis socials. El servei públic educatiu pot ser prestat pels poders públics i per la iniciativa social, com a garantia dels drets fonamentals dels ciutadans i de la llibertat d'ensenyament" (PNE, pàg. 22).


4) El "Servei d'Educació de Catalunya" de la LEC (2009)

Durant l'elaboració de la LEC, abans i després que el Govern aprovés el projecte de llei, un dels debats més intensos va ser el contingut i la mateixa denominació del "servei públic d'educació" (LOE), que l'EAC havia denominat com a "model educatiu d'interès públic", i el PNE de diferents maneres, com acabem de veure a l'apartat anterior.

El primer document de Bases de la LEC, seguint de prop el text del PNE, va mantenir diferents expressions per a referir-se al servei d'educació de Catalunya: "servei escolar públic", "servei educatiu d'interès públic", "servei d'utilitat pública", "servei públic d'educació", "servei educatiu", "servei educatiu de qualitat" o "model educatiu propi".

En canvi, el text articulat de l'Avantprojecte de la LEC va unificar tot aquest policrom ram d'expressions, tant del Document de bases com del PNE, en una forma única: "el servei públic d'educació", que "presten / integren / conformen / s'incorporen a la prestació del servei, tots els centres educatius públics i privats concertats", i és constituït en definitiva "pels serveis i les prestacions que configuren el servei públic d'educació".

Aquesta unificació de la denominació del servei educatiu, no coincident literalment amb el "model educatiu d'interès públic" de l'Estatut, va provocar en el debat del Consell Escolar de Catalunya que es plantegés el dubte, no resolt en aquell moment, de si eren o no equivalents les dues denominacions (la de l'Avantprojecte, "servei públic d'educació", i la de l'EAC, "model educatiu d'interès públic").

La semblança excessiva entre "servei públic educatiu" i "servei educatiu públic" va provocar al llarg del debat de l'Avantprojecte en el Consell Escolar de Catalunya les suspicàcies d'alguns sectors, ja que es podia interpretar que la LEC podia provocar que els centres concertats perdessin les senyes de la seva identitat "privada". Tot plegat, aquest concepte es va modificar amb la desaparició de la paraula "públic" en el text aprovat pel Govern com a Projecte de Llei, i va passar a denominar-se "Servei d'Educació de Catalunya", que és l'expressió que s'ha mantingut al text definitiu de la LEC.

dilluns, 11 de gener de 2010

Crònica de la Llei d'educació de Catalunya

En la nota d'avui, en comptes de comentar un nou concepte de la LEC, com faig darrerament, faré una primera anàlisi del llarg procés de gestació de la Llei, aprofitant els records que m'ha provocat la lectura del llibre de Ramon Farré Roure Crònica de la Llei d'Educació de Catalunya, publicat recentment. [1]

He trobat molt encertada la idea de recollir en un llibre "la crònica de la tramitació de la Llei d'educació de Catalunya (LEC), des dels seus orígens en el Pacte del Tinell fins a la seva publicació, passant pel Document de Bases, l'Avantprojecte i el Projecte de Llei" (Crònica, pàg. 9), ja que l'autor ha recollit i resumit els documents més essencials com a conseqüència d'un ampli debat de la comunitat educativa de Catalunya al llarg del període 2000-2009, que ha finalitzat amb la publicació de la primera llei general catalana del sistema educatiu. En aquesta ocasió, Ramon Farré ha fet d'historiador, amb la intenció, encara que ell no ho digui, "d'evitar que, amb el temps, els fets humans restin en el no-res", com ja va dir Heròdot en el proemi del llibre I de la seva Història.

He coincidit amb Ramon Farré en molts espais de discussió i debat educatius durant el període que ell recull en la Crònica de la LEC: en la preparació dels documents elaborats a la Conferència Nacional d'Educació (2000-2002), a l'elaboració del Pacte Nacional per a l'Educació (2004-2006) com a membres dels grups d'experts -ell en el Grup de Coresponsabilitat dels ajuntaments amb l'educació i jo en el Grup de Professorat- i en diferents comissions del Consell Escolar de Catalunya, les que van elaborar recentment dictàmens al voltant del sistema educatiu de Catalunya: l'Estatut d'Autonomia de Catalunya de 2006, la Llei orgànica d'educació, el Pacte Nacional d'Educació i, finalment, hem coincidit també a la comissió més intensa, la que va elaborar el dictamen sobre la LEC. També ens hem trobat en el si del Seminari sobre el Professorat i el sistema educatiu català que va organitzar la Fundació Bofill (Crònica, pàg. 44). Tot plegat, el període analitzat al seu llibre ha produït el debat educatiu més productiu des de la plena implantació a Catalunya de la reforma de la LOGSE.

A nivell normatiu, aquest període, que ha finalitzat amb l'aprovació pel Parlament de Catalunya de la LEC, ha estat precedit per un intens moment de creació legislativa: només en un any (entre el maig de 2006 i l'abril de 2007) s'han aprovat tres lleis estatals que han condicionat i conformat el sistema educatiu dissenyat per la LEC: la LOE, del 3 de maig de 2006, l'Estatut d'autonomia de Catalunya, del 19 de juliol de 2006, i l'EBEP, del 12 d'abril de 2007. I en aquelles dates el Departament ja estava preparant els textos que permetrien iniciar l'elaboració de la LEC, amb la presentació de les Bases per a la Llei d'educació de Catalunya. Una llei de país, document que no està datat, però que es va fer públic el 27 de novembre de 2007, segons la data que consta al meu ordinador.

Tal com reconeix l'autor, "és manifestament impossible traslladar en un llibre que ha de ser necessàriament breu tot el que ha suposat l'elaboració de la Llei, els seus antecedents i les primeres reaccions suscitades" (Crònica, pàg. 13) i, per tant, està lluny de la meva intenció completar la narració de Ramon Farré. Això no obstant, no he sabut resistir la temptació de dir-hi la meva en relació amb alguns dels aspectes recollits a la Crònica de la LEC, ja que he tingut la sort de poder viure en directe la preparació dels esborranys inicials i finals de l'Avantprojecte de llei, entre els mesos de gener i juliol de 2008, i per això puc aportar una visió de primera mà d'alguns dels passatges que ressegueix la Crònica de la LEC. Tornant a citar una altra vegada als historiadors grecs, puc "narrar fets en els quals jo mateix he estat present" (Tucídides, Història I, 22.2).

1) Estic d'acord amb Ramon Farré en afirmar que ens hem de remuntar a l'any 2000 per a entendre "el llarg procés de debat de la realitat educativa del país" (Crònica, pàg. 20) que ha portat a l'aprovació de la LEC el 10 de juliol de 2009. La Llei ha recollit els fruits d'aquest ampli i, a vegades, feixuc debat educatiu durant més de vuit anys, un període molt més llarg que el de l'elaboració de la Llei: es van necessitar poc més de set mesos per redactar l'Avantprojecte de llei (entre el 27 de novembre de 2007, en què es va fer públic el Document de bases de la LEC, el 30 d'abril de 2008, en què es va donar a conèixer el text articulat de l'avantprojecte de llei, i l'aprovació pel Govern del Projecte de Llei d'educació, el 28 de juliol de 2008). La tramitació parlamentària també va ser ràpida, ja que pràcticament va durar menys d'un any, entre el setembre de 2008 i el juliol de 2009, coincidint amb el curs 2008-2009.

Per entendre alguns dels punts de la LEC, per tant, hem de revisar les propostes i l'anàlisi de la realitat educativa generada pel debat de la comunitat educativa des de l'any 2000, quan va finalitzar el llarguíssim període d'implantació de la LOGSE, i quan es "van encetar els primers treballs que havien de conduir, l'any 2002, a l'aprovació de la LOCE" (Crònica, pàg. 19), una llei orgànica que mai no va ser aplicada, ja que fou derogada per la LOE abans que el seu calendari entrés en vigor. El rebuig que va generar la LOCE (entre altres àmbits, al Consell Escolar de Catalunya, que va dictaminar amb duresa el projecte de llei, i els dos recursos d'inconstitucionalitat presentats pel Govern de la Generalitat i pel Parlament de Catalunya contra la llei orgànica davant el Tribunal Constitucional) esdevingué l'inici "de la cerca d'alternatives educatives per a la societat catalana, des d'un enfocament radicalment diferent del que la LOCE suposava" (Crònica, pàg. 20) i, hi afegeixo jo mateix, també va ser l'inici de la gestació de la LEC.

2) També coincideixo amb Ramon Farré en les dificultats evidents d'interpretació del Pacte Nacional d'Educació: "[…] del contingut del Pacte se'n van fer tantes lectures com signants hi havia, relativament fonamentades en el text poc precís i subjecte a interpretacions diferents. […] El Pacte va ser signat, però mai no va tenir una lectura unitària dels signants que acabés constituint un marc pacífic pel qual transités una tramitació pausada i sense ensurts de la LEC, si més no en aquells passatges especialment conflictius" (Crònica, pàg. 29 i 35). Aquestes afirmacions les puc completar amb la constatació, per experiència pròpia, de les dificultats tècniques dels primers redactors de l'Avantprojecte per convertir algun contingut del Pacte en un text jurídic articulat.

3) Al llarg de vuit capítols de la Crònica de la LEC es recullen, amb tots els ets i uts, els comunicats fets públics per les diferents organitzacions sindicals i el seu posicionament frontal contra el contingut de parts importants de la Llei. Però he trobat a faltar al llibre, si més no en el capítol "Negociacions prèvies a l'aprovació pel Govern" (Crònica, pàgs. 82-83), una referència explícita al tràmit de negociació sindical a la Mesa sectorial del personal docent, que va tenir lloc els dies 12 de març, 4, 12, 18 i 25 de juny, i 4 de juliol de 2008, amb caràcter previ a l'aprovació del Projecte de llei pel Govern, tal com estableix l'article 37.1.k de l'EBEP.

Aquesta absència podria induir algú a pensar que el text articulat de l'Avantprojecte no va ser negociat formalment amb els representants dels treballadors, que fou un dels arguments al·legats pels representants sindicals contra la Llei i en el qual es van basar, entre altres, per a convocar les vagues dels dies 14 de febrer i 13 de novembre de 2008. En l'acte de conciliació prèvia a la vaga del 13 de novembre, davant la impossibilitat de negar l'evidència de les sis reunions de negociació durant els mesos de març, juny i juliol, els representants sindicals van manifestar que "no havia estat una veritable negociació".

El llibre, per tant, ha recollit amb detall tots els arguments manifestats en públic pels sindicats docents per a enfrontar-se a la Llei, però no ha mencionat el que considero el motiu real del rebuig sindical a la LEC, el fet que per primera vegada en tot l'Estat el Govern elaborava una proposta legal que regulava, amb novetats evidents, algunes de les condicions laborals fonamentals del professorat (la carrera professional docent lligada a l'avaluació de l'acompliment, el sistema retributiu docent, el procediment de selecció del professorat, un marge d'actuació discrecional en matèria de personal docent per part de les direccions dels centres, els diferents sistemes de provisió de llocs de treball, un major grau d'autonomia dels centres educatius públics…), en desplegament de la normativa bàsica aprovada per l'Estat a l'Estatut bàsic de l'empleat públic (EBEP, 2007).

4) Finalment (per avui, ja he arribat al límit d'aquesta nota), he trobat massa pessimista l'opinió de l'autor en un dels darrers capítols del llibre, "13. La reacció en els centres docents", on inclou, entre altres, el comentari següent, al meu entendre massa negatiu: "La possibilitat que la Llei suposi cap canvi efectiu en la pràctica educativa dels centres es veu remota, encara que desitjable. No es percep que cap de les preocupacions habituals dels centres docents puguin quedar definitivament resoltes gràcies a la Llei, malgrat els camins que es puguin obrir. La proliferació de normes acaba actuant com a vacuna. La LEC no serà tampoc llegida al detall i encara menys plenament assumida pel professorat, com altres lleis tampoc no ho han estat, llevat d'excepcions" (Crònica, pàg. 192).

Les lleis, i entre elles les educatives, no sempre han estat aplicades en la seva totalitat, però el seu èxit no es pot valorar a partir dels paràmetres que es recullen en aquest apartat (la capacitat de lectura normativa dels seus destinataris, la seva capacitat per assumir una norma, la proliferació de normes, la resolució de les preocupacions dels centres…).

-----------------------------------
[1] Editat per la Fundació Jaume Bofill al novembre de 2009; també hi ha una versió electrònica del llibre, així com tota la documentació, al web de la Fundació

dilluns, 4 de gener de 2010

El complement pel reconeixement de la funció directiva

[article 136.1.d) de la Llei 12/2009, d'educació]

1) La LEC ha introduït una novetat important en el sistema retributiu dels directors, si el comparem amb la situació actual, regulada fins ara pels apartats 3 i 4 de l'article 139 de la LOE:

"139.3. Els directors són avaluats al final del seu mandat. Els que obtinguin avaluació positiva, obtindran un reconeixement personal i professional en els termes que estableixin les administracions educatives.
4. Els directors dels centres públics que hagin exercit el seu càrrec amb valoració positiva durant el període de temps que cada Administració educativa determini, mantenen, mentre continuïn en situació d'actiu, la percepció d'una part del complement retributiu corresponent en la proporció, les condicions i els requisits que determinin les administracions educatives."

Aquests dos apartats s'han interpretat (i aplicat), fins ara, com el reconeixement "personal i professional" (i, evidentment, també retributiu) de la funció directiva, una vegada finalitzat el seu mandat, i per tant no s'han generat drets econòmics fins al cessament en el càrrec de director: "els qui obtinguin avaluació positiva (...) mantenen, mentre continuïn en situació d'actiu, la percepció d'una part del complement retributiu corresponent en la proporció, les condicions i els requisits que determinin les administracions educatives". A Catalunya, aquesta consolidació d'una part del complement retributiu del director s'ha determinat amb un percentatge d'aquest complement en funció del nombre de mandats que hagi exercit amb avaluació positiva: un 15% al final del primer mandat, un 35% al final del segon, un 55% al final del tercer i un 70% al final del quart.

Aquesta manera de retribuir "el reconeixement personal i professional" dels directors té un component que no motiva la permanència en la funció directiva: l'Administració només retribueix el reconeixement professional quan el director ha cessat ja en la seva responsabilitat directiva, i per tant no incentiva la continuïtat en el càrrec. No té, doncs, cap incidència en la promoció retributiva del director al llarg de la seva carrera professional com a director, ja que el complement de millora només es consolida a partir del cessament. Aquesta situació ens allunya de la situació actual de molts països europeus, en què el director del centre veu incrementades les seves retribucions al llarg de la carrera com a director, més que el professorat que no té responsabilitats directives.

2) Segons un estudi molt recent de l'OCDE, a Àustria, Finlàndia, França, Itàlia i Suècia els sous dels directors poden incrementar-se en un 75%, o més, durant la seva carrera. A Espanya la diferència no arriba al 20 %, segons el mateix estudi.

Les retribucions dels directors a Catalunya, aquest any 2009, confirmen les dades conegudes en relació amb Europa i Espanya:

- la carrera dels funcionaris dintre del cos de mestres, al llarg de 30 anys de serveis prestats, suposa un increment del 44,8% en relació amb el salari inicial;

- a secundària aquest percentatge es redueix al 42,8% (en el cos de catedràtics, un 39,8%).

En canvi, les diferències dels salaris bruts anuals, màxims i mínims, al llarg de la carrera de 30 anys, dels directors dels centres són menors:

- a primària, un 34,7% (en el cas d'un director d'un centre amb una plantilla de 20-23 mestres);

- a secundària, un 33,6% (en el cas dels directors de centres amb 12-21 grups o amb una plantilla de 30-49 professors).

Si comparem els sous anuals dels directors amb els de la resta de professorat, la mitjana de l'OCDE està en un 70% més, tant a primària com a secundària. A Espanya el diferencial es redueix al 46% a primària i al 43% a secundària, en les categories més elevades.

A Catalunya, les diferències entre els professors i els directors del mateix nivell educatiu són menors en centres de categoria estàndard:

- un director de primària, amb una plantilla entre 20 i 23 mestres, percep un sou inicial superior en un 28,9% al mestre (si bé aquesta diferència baixa al 22,7% als 18 anys de serveis i al 20% als 30 anys de carrera);

- les franges de diferència a secundària són una mica inferiors: un 36,1% en els salaris inicials del director (d'un centre de 12-21 grups d'alumnes) i del professor, que s'apropen al 28,7% als 18 anys de serveis i al 25,3% als 30 anys de carrera.


3) Però també és possible interpretar que el "reconeixement" de l'exercici de la funció directiva de la LOE vagi lligat a l'avaluació de cada mandat, independentment que el director continuï o no en el càrrec, i això és el que ha fet la LEC:

a) Per una banda, a l'article 117.1.d) de la LEC es reprodueix, quasi literalment, l'apartat 139.4 de la LOE:

"117.1.d) (...) establir, per als docents que han estat directors de centres públics, la proporció, les condicions i els requisits per a mantenir, mentre restin en servei actiu, part del complement retributiu corresponent al càrrec, sempre que hagi estat exercit amb avaluació positiva".

b) Per una altra, a l'article 136.1.d) de la LEC s'estableix un "complement pel reconeixement de la funció directiva", que no va lligat en absolut al requisit d'haver cessat en el càrrec directiu. El text definitivament aprovat va modificar substancialment el text de l'avantprojecte de llei inicial: en lloc de "complement específic per l'exercici previ de la direcció", que era el text aprovat inicialment pel Govern, en la tramitació parlamentària aquest complement es va convertir, com ja hem vist, en un "complement pel reconeixement de la funció directiva", en què "l'exercici previ de la direcció" ha estat substituït pel "reconeixement de la funció directiva", és a dir, el complement no està justificat en el fet d'haver estat director, sinó en el reconeixement professional que es dedueix de l'avaluació de l'exercici de la direcció.

D'alguna manera aquest complement es pot deduir de l'apartat 139.3 de la LOE, en què es defineix "un reconeixement personal i professional en els termes que estableixin les administracions educatives", reconeixement no necessàriament motivat pel cessament del càrrec.

c) La LEC, per tant, ha avançat els efectes econòmics de l'avaluació positiva de l'exercici de la direcció al mateix moment del reconeixement d'aquesta avaluació, que no requereix per provocar efectes econòmics que vagi lligada al cessament en el càrrec. El director, en un futur immediat, percebrà a més del complement corresponent a la seva funció (apartat c. de l'article 136.1 LEC) un percentatge en relació amb el nombre de mandats que hagi superat amb avaluació positiva (per aplicació de l'apartat d. del mateix article 136.1), la qual cosa li suposarà incrementar les seves retribucions al llarg de la carrera com a director. Una vegada cessat en el càrrec, només manté el complement de reconeixement de la funció directiva, mentre es mantingui en actiu, i deixa de rebre el complement corresponent a la funció de director, que va lligat a l'exercici efectiu de la funció.

d) Aquesta novetat en les retribucions dels directors suposarà que un nombre molt important de directors actualment en exercici i que ja han consolidat algun mandat amb avaluació positiva (aquest curs 2009-2010 hi ha 1.576 directors que han consolidat el primer mandat; d'aquests, 707 han consolidat també un segon mandat i 317 el tercer), començaran a cobrar un complement corresponent al reconeixement de la seva funció directiva. Aquest col·lectiu és més nombrós que el dels que ja estan cobrant algun mandat de director per haver cessat ja en el càrrec: 1.188 van cessar amb un primer mandat consolidat, i d'aquests, 323 van consolidar un segon mandat i només 50 el tercer període.

Serà, en definitiva, un primer pas en l'inici de la carrera professional dins l'exercici de la funció directiva dels centres educatius públics dependents de la Generalitat de Catalunya.