dimecres, 30 de gener de 2013

La memòria econòmica de la LOMCE


D’entrada, sobta molt que en el context de crisi econòmica actual el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte s’hagi atrevit a elaborar una memòria econòmica de la LOMCE que preveu un increment de la despesa educativa, durant els tres primers anys d’implantació de la reforma educativa, de 409,9 milions d’euros.

Tanmateix els responsables ministerials són plenament conscients d’aquestes dificultats, i per això la reforma ha evitat l’increment de la inversió en educació, buscant sobre tot l’eficàcia i l’eficiència dels recursos disponibles actualment:

“El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ha sido plenamente consciente del actual contexto de contención del gasto en el diseño de la reforma educativa y, por ello, el eje sobre el que pivota no es incremento de la inversión en educación, sino la mejora de la eficacia y eficiencia de los recursos disponibles, modificando la estructura del sistema educativo en la enseñanza secundaria”.

Malgrat això, la memòria inclou un important increment de la despesa educativa, la qual cosa pot provocar diferents problemes en la implantació de la reforma. En primer lloc, aquest increment de la despesa pressupostària que assumeix l’Estat, pot incomplir el principi de sostenibilitat financera, regulat als articles 4 i 6.3 de la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera.

En segon lloc, i amb major motiu, aquest increment xoca bruscament amb la reducció de la despesa prevista de -1.735 milions d’euros al “Programa d’estabilitat del regne d’Espanya 2012-2015”, fet públic el 27 d’abril de 2012, mitjançant les mesures de control en l’àmbit educatiu (augment de les hores lectives del professorat, augment de les ràtios alumnes/grup i reducció de les substitucions, entre altres), aprovades pel Reial Decret-llei 14/2012, de 20 d’abril, de mesures urgents de racionalització de la despesa pública en l’àmbit educatiu. 

És evident que el redactor de la memòria econòmica ha vist la contradicció entre l’increment pressupostari derivat de la reforma educativa i el compromís del Regne d’Espanya amb la Comunitat Europea de reduir l’actual despesa educativa durant el període 2012-2015, quan insinua l’ajornament de la incidència sobre els pressupostos fins a l’any 2016, l’any següent de la finalització del Programa d’estabilitat:

“La implantación de la reforma garantiza el respeto del programa de consolidación fiscal del Gobierno de España para los ejercicios 2013-2014, el inicio de la incidencia sobre los presupuestos del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte no se producirá hasta el ejercicio 2016”.

Malgrat que no ho preveu encara la disposició final quinta de la LOMCE, sobre el calendari d’implantació de la Lei, l’inici de la reforma educativa s’haurà d’ajornar al curs 2015-2016, per a evitar que coincideixin en el temps les mesures de reducció de la despesa pública acordades per Espanya en el Programa d’estabilitat 2012-2015 i les mesures d’increment de la despesa per la reforma educativa, provocades directament per la LOMCE.

Ara bé, l’estimació de l’increment pressupostari necessari per a la implantació de la reforma és molt superior als 409,9 milions d’euros, ja que la xifra total del creixement pressupostari s’eleva als 578,2 milions d’euros al llarg dels tres primers anys, però l’estudi econòmic elaborat pel Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ha previst una important reducció dels costos actuals del Batxillerat per “la compactació de l’ensenyament” previst a la LOMCE que redueix la seva flexibilitat (aquesta reducció s’ha quantificat en -168,2 milions d’euros en els tres primers anys).

En qualsevol cas, es pot intuir la poca fiabilitat d’aquestes previsions econòmiques, quan la conclusió de l’estudi de costos és la següent:

“El coste estimado de implantación de la ley es muy limitado para una reforma estructural de esta envergadura y en el medio plazo esta prevista la reducción de estos costes. Además, la financiación de estos gastos estará supeditada a las disponibilidades presupuestarias que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas autorice y serán compensadas, en su caso, con bajas en otros programas del departamento”.

És a dir, ens trobem davant d’una reforma estructural profunda del sistema educatiu però, per a la seva implantació, només s’ha previst un cost estimat molt limitat, i a més a més, està prevista la reducció d’aquests costos a mig termini. No hi ha, doncs, cap garantia sobre la financiació d’aquestes despeses, ja que resta supeditada a les disponibilitats pressupostàries que autoritzi el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. I encara pitjor, el finançament del MEC desapareixerà tan bon punt entri en vigor la revisió quinquennal del sistema de financiació de les Comunitats Autònomes: 

“La financiación del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte desaparecerá tan pronto como entre en vigor la revisión quinquenal del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas”.

De fet, una vegada situada la dificultat pressupostària a què s’enfrontarà la implantació de la reforma educativa (cada vegada estic més convençut que els entrebancs pressupostaris impediran l’aplicació de la LOMCE, encara que la Llei s’hagi aprovat), avui no tinc la intenció de marejar-vos amb els càlculs complexos en què es basa la memòria econòmica. Em limitaré a utilitzar aquest estudi econòmic com a instrument interpretatiu del propi avantprojecte de llei, ja que s’hi poden trobar claus que faciliten la comprensió del canvi estructural del sistema educatiu que provocarà la reforma educativa proposada per la LOMCE. 


1.- Incidència sobre les plantilles docents del nou disseny curricular de l’ESO

A diferència de la versió anterior de la memòria econòmica, que no havia previst cap increment de la despesa educativa pel nou disseny curricular de l’ESO, en aquesta última el MEC preveu un increment de la plantilla docent dels centres públics i concertats en 3.954,9 i 2.679,6 professors, respectivament, per a atendre l’increment d’hores lectives setmanals que es deriven de dos criteris nous:

a) l’oferta de dos tipus diferents de Matemàtiques A i B de tercer curs, en tots els centres;
b) l’oferta de dues vies en quart curs en tots els centres, la d’ensenyaments aplicats i la d’ensenyaments acadèmics.

Aquesta nova oferta educativa incrementa, segons l’estudi ministerial, el nombre d’hores de professor de tots els centres, en funció del nombre de línies d’aquesta etapa:

-          centres d’1 línia: 22 hores;
-          centres de 2 línies: 24 hores;
-          centres de 3 línies: 22 hores;
-          centres de 4 línies: 18 hores;
-          centres de 6 línies: 16 hores.


2,- Increment de la plantilla docent per la implantació de la formació professional bàsica

En aquest nou estudi econòmic s’han incrementat els costos d’aquesta nova titulació de formació professional bàsica, en la mesura en què s’incrementa la durada dels actuals Programes de Qualificació Professional Inicial (PQPI) d’un a dos cursos, que permeten l’oferta de perfils professionals més amplis. Per tant, les plantilles docents dels centres requeriran dotacions addicionals, especialment en el segon curs que habitualment es dedica a la impartició dels mòduls voluntaris.


3.- Compactació de l’optativitat i de les matèries de modalitat del Batxillerat

La memòria econòmica preveu, com ja he comentat abans, que “la proposta del Batxillerat que apareix a la LOMCE suposa una compactació de l’optativitat i de les matèries de modalitat, ja que les Administracions educatives i els centres poden tancar l’oferta d’assignatures de cadascuna de les modalitats, no sent obligatori ofertar-les totes”. D’aquesta hipòtesi l’estudi econòmic dedueix, gràcies a aquesta compactació de l’oferta d’assignatures optatives, que “el menor nombre d’hores-professor necessàries per a atendre l’oferta d’aquest ensenyament permetria destinar aqueixos recursos a cobrir part de les noves necessitats generades per altres mesures”.

L’estalvi de la compactació de l’oferta de matèries optatives, atenent la grandària del centre seria de la següent disminució d’hores de professor:

-          centres petits (d’1 línia): disminució de 8 hores-professor per grup;
-          centres mitjans (de 2 línies): disminució de 4 hores-professor per grup;
-          centres grans (de 3 línies): disminució de 2 hores-professor per grup.

D’aquesta hipotètica disminució d’hores-professor la memòria econòmica calcula “una reducció de càrrega horària equivalent a 2.534,4 professors, en els recursos necessaris per a impartir el Batxillerat”. Ara bé, la conclusió de tots aquests càlculs és que aquesta reducció de l’oferta educativa no comportarà una reducció de la plantilla de professorat adscrit a aquest nivell educatiu, sinó una reestructuració interna en els centres per a cobrir les noves necessitats que deriven de l’aplicació de la Llei, que ja hem vist que són superiors a aquestes xifres:

“Estas cifras no suponen una reducción del profesorado, sino una reestructuración de su distribución dentro de las enseñanzas impartidas en el centro para cubrir las nuevas necesidades que derivan de la aplicación de la Ley”. 

La memòria també preveu una “optimització del nombre de grups de batxillerat a mitjà termini” (que concreta en 1.267 grups menys d’aquest ensenyament), a conseqüència de la “proposta d’especialització curricular contemplada a la Llei, molt necessària en l’oferta del Batxillerat en municipis amb varis centres”, donant la possibilitat de mantenir l’oferta existent, ajustant la ràtio al màxim de 35 alumnes per aula:

“Esto implica que se podrían tener centros de bachillerato especializados en las modalidades de ciencias o de humanidades o de ciencias sociales”.

D’aquesta especialització en municipis grans, l’estudi dedueix una reducció de 2.281 professors actualment assignats a aquest nivell (amb una reducció del cost de 82.590.448 euros).

Aquesta darrera xifra de possible reducció de la despesa no s’ha inclòs en el resum final del 49,9 milions d’euros, perquè pot servir per finançar els increments d’escolarització dels propers anys:

“Esta liberación de recursos disminuiría las nuevas necesidades que se producirían ligadas a los incrementos de escolarización necesarios para poder cumplir los objetivos de reducir el fracaso y el abandono escolar”.



4.- Efectes sobre el professorat de les mesures adoptades per la LOMCE

La memòria inclou també un capítol dedicat a l’impacte de la Llei sobre el professorat dels centres públics. D’entrada, s’admet obertament que “les novetats en matèria d’ordenació acadèmica que introdueix l’avantprojecte de llei en l’ESO tenen una incidència directa sobre les necessitats dels especialistes”. Aquesta incidència es diferent depenent que els centres imparteixin o no, juntament amb l’ESO, els ensenyaments de Batxillerat i de Formació Professional. En aquest darrer cas, l’eventual incidència sobre les necessitats de professorat d’especialitats docents es podrà resoldre en l’àmbit del propi centre “mitjançant els ajustos en l’assignació dels horaris del professorat propi”.

En canvi, en els centres que no imparteixen Batxillerat o Formació professional, “les necessitats d’especialistes s’hauran d’atendre amb personal extern al centre”. En aquest sentit, l’estudi conclou amb les diferents mesures jurídiques actuals que permeten reduir els costos derivats de les plantilles docents:

“En este sentido, debe indicarse que la legislación vigente proporciona a las Administraciones educativas diversos instrumentos jurídicos para reducir estos costes, adecuando la composición de sus plantillas a las necesidades docentes:
  • La gestión de las listas de interinos de acuerdo con las nuevas necesidades de la estructura curricular, y las jubilaciones de funcionarios pueden mitigar el exceso de recursos de alguna especialidad determinada al existir menor carga horaria para esas asignaturas.
  • Debe contemplarse la posibilidad establecida en la LOE por la  que “el  Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, podrá establecer las condiciones y los requisitos para que los funcionarios pertenecientes a alguno de los cuerpos docentes recogidos en el apartado anterior puedan excepcionalmente desempeñar funciones en una etapa o, en su caso, enseñanza distintas de las asignadas a su cuerpo con carácter general. Para tal desempeño se determinará la titulación, formación o experiencia que se consideren necesarias”.
            Esta medida permitirá a las administraciones educativas reordenar sus efectivos y       tener plantillas más versátiles en los centros.
  • Los modelos de jornada laboral (itinerante, compartida, a tiempo parcial, etc.) permiten flexibilidad a las Administraciones para gestionar sus recursos. En este sentido, las contrataciones a tiempo parcial pueden suponer un elemento de equilibrio entre la oferta educativa y las necesidades de profesorado, ya que el número total de horas no se ve incrementado en el nuevo diseño curricular de 4º de ESO.

Además, la nueva Ley otorga a las administraciones educativas una amplia capacidad en el diseño de las propuestas curriculares, que permitirán adaptar la oferta docente en cada momento a los recursos humanos disponibles”.

En una paraula, en la memòria d’impacte trobem les mesures d’ordenació dels efectius docents, com a conseqüència de l’aplicació de la LOMCE, mesures no regulades al text de l’avantprojecte.

divendres, 25 de gener de 2013

L’autonomia organitzativa dels centres educatius a la LOMCE


Entre els objectius de la LOMCE, la “Memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu” que acompanya l’avantprojecte de llei, inclou el de “promoure l’autonomia dels centres docents, com a factor clau que millora els resultats acadèmics dels alumnes” i, per això, entre les mesures de la reforma educativa hi trobem “l’augment de l’autonomia els centres, foment de la seva especialització i exigència del rendiment de comptes”.

L’augment d’autonomia dels centres es lliga a l’especialització dels centres en funció dels itineraris que ofereixin:

“Este esquema supone un importante incremento en la autonomía de las Administraciones educativas y de los centros, que pueden decidir las opciones y vías en las que se especializan los centros y fija la oferta de asignaturas de los Bloques de asignaturas específicas y de especialidad, en el marco de la programación de la oferta educativa. El sistema es más flexible porque permite ajustar la oferta formativa a la demanda y a la proximidad de facultades o escuelas universitarias. Se favorece la especialización de los centros en función de los itinerarios ofrecidos”.

Una vegada més, aquest objectiu general de la llei es justifica en els estudis PISA:

Promover la autonomía de los centros educativos como factor clave que mejora los resultados académicos de los alumnos. Según los estudios comparativos de PISA, esta es una de las mayores deficiencias del sistema educativo en España”.

També hi ha una crítica oberta a la regulació de l’autonomia en la LOE que no ha aconseguit els resultats esperats en aquest camp:

“El aumento de la autonomía de los centros es una recomendación reiterada de la OCDE para mejorar sus resultados, necesariamente unida a la exigencia de una mayor transparencia en la rendición de cuentas. Pese a la reiteración formal de la Ley orgánica de Educación (LOE) sobre la importancia de autonomía, las encuestas internacionales siguen marcando esta circunstancia como un déficit de nuestro sistema” (LOMCE, Exposició de motius, VII).

Però una vegada constatat aquest objectiu en la justificació de la llei, sorprèn molt comprovar com s’han concretat en el text legal les mesures encaminades a millorar l’autonomia del centres. Em limito avui a repassar tres innovacions en la regulació actual de l’autonomia organitzativa dels centres educatius:


1) El paper del Consell Escolar del Centre en la vida dels centres

Un primer pas per a reduir la capacitat d’intervenció de la comunitat educativa en el funcionament i el govern dels centres públics i privats concertats, és recuperar a l’article 119.1 LOE la redacció exacta de la Constitució sobre el dret “dels professors, els pares i, en el seu cas, els alumnes per a intervenir en el control i en la gestió de tots els centres sostinguts per l’Administració amb fons públics, en la forma que la llei estableixi” (art. 27.7 CE):

“Las Administraciones educativas garantizarán la intervención de la comunidad educativa en el control y gestión de los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos a través del Consejo Escolar” (art. 119.1 LOE, reformat per la LOMCE).

Amb aquesta tècnica de reproduir literalment la Constitució, el legislador aconsegueix el seu objectiu de suprimir la concreció en què s’ha concretat fins ara la forma de participació de la comunitat en la vida dels centres, és a dir, en l’organització, el govern, el funcionament i l’avaluació dels centres:

“Les administracions educatives han de garantir la participació de la comunitat educativa en l’organització, el govern, el funcionament i l’avaluació dels centres” (art. 119.1 LOE vigent)..

Desapareix, per tant d’aquest precepte, tota referència a l’organització, funcionament i govern dels centres, així com a la seva avaluació.

El legislador va molt més lluny en aquesta transformació de l’actual participació de la comunitat educativa en suprimir també l’apartat 2 sencer d’aquest precepte:

“La comunitat educativa ha de participar en el govern dels centres a través del consell escolar” (art. 119.2 LOE vigent).

Amb aquesta supressió queda clara la voluntat de la nova llei: el consell escolar deixa de ser l’instrument principal de participació de la comunitat educativa en el govern dels centres, i per això mateix, la nova redacció de l’apartat 6 suprimeix l’expressió “de govern” en la denominació del consell escolar i claustre de professors, que passen de ser considerats “òrgans col·legiats de govern” a només “òrgans col·legiats”.

Conseqüentment a aquesta rebaixa en la consideració dels òrgans col·legiats dels centres educatius, les competències del consell escolar dels centres públics, regulades a l’article 127 LOE, pateixen una mutilació sorprenent: desapareixen totes les referències als verbs “aprovar”, “decidir” i “fixar les directrius”, quan es defineixen les competències del consell escolar, que passen totes elles a l’àmbit consultiu.

Així, el consell escolar perd la competència per a “aprovar els projectes i les normes a què es refereix el capítol II del títol V de la LOE” (art. 127.a), que són el projecte educatiu, el projecte de gestió, les normes d’organització i funcionament del centre, així com la programació general anual (art. 127.b).

També perd les competències per a decidir sobre l’admissió d’alumnes (art. 127.e), aprovar l’obtenció de recursos complementaris (art. 127.h) i fixar les directrius per a la col·laboració amb les administracions locals, amb altres centres, entitats i organismes (art. 127.i).

En definitiva, el consell escolar es converteix en un òrgan de consulta, que informa i proposa, però sense capacitat per a decidir sobre aspectes directament relacionats amb el govern dels centres, i per tant, el consell escolar es limitarà a aprovar les actes de les sessions, ja que la resta de competències que manté, no impliquen cap resolució:

-          avaluar els projectes i normes del centre (art. 127.a)
-          avaluar la programació general anual del centre (art. 127.b)
-          conèixer les candidatures a la direcció i els projecte de direcció presentats (art. 127.c)
-          participar en la selecció del director i ser informat del nomenament i cessament dels altres membres de l’equip directiu. També, proposar la revocació del nomenament del director (art. 127.d)
-          informar sobre l’admissió d’alumnes (art. 127.2)
-          conèixer la resolució de conflictes disciplinaris. També revisar la decisió adoptada pel director en relació a conductes greus de l’alumnat, i proposar-hi, si s’escau, les mesures oportunes (art. 127.f)
-          proposar mesures i iniciatives, entre altres, sobre la convivència al centre (art. 127.g)
-          promoure la conservació i renovació de les instal·lacions i equip escolar i informar l’obtenció de recursos complementaris (art. 127.h)
-          informar les directrius per a la col·laboració amb les administracions locals, amb altres centres, entitats i organismes (art. 127.i)
-          analitzar i valorar el funcionament general del centre, l’evolució del rendiment escolar i els resultats de les avaluacions internes i externes (art. 127.j)
-          elaborar propostes i informes sobre el funcionament del centre (art. 127.k).

Les competències decisòries que perd el consell escolar són atribuïdes per la LOMCE al director del centre públic, segons els nous apartats de l’article 132 LOE:

“l) Aprobar los proyectos y las normas a los que se refiere el capítulo II del título V de la presente ley orgánica.
m) Aprobar la programación general anual del centro sin perjuicio de las competencias del Claustro de profesores, en relación con la planificación y organización docente.
n) Decidir sobre la admisión de alumnos con sujeción a lo establecido en esta ley orgánica y disposiciones que la desarrollen.
o) Aprobar la obtención de recursos complementarios de acuerdo con lo establecido en el artículo 122.3.
p) Fijar las directrices para la colaboración, con fines educativos y culturales, con las Administraciones locales, con otros centros, entidades y organismos”.

Es trenca, doncs, totalment l’equilibri actual entre els òrgans col·legiats i unipersonals dels centres públics, desplaçant les competències d’aprovació de tots els instruments que regulen l’autonomia dels centres públics, des del consell escolar al director del centre, que veu incrementat el seu poder de decisió en aspectes centrals de l’organització de l’autonomia del centre.


2) Excés de detall en la regulació de la convivència a les Normes d’Organització del Centre

En la LOE vigent només s’esmenten les normes d’organització i funcionament dels centres, que han incloure les que garanteixin el compliment del pla de convivència (art. 124), deixant a l’autonomia de cada centre la concreció d’aquet dos instruments de l’organització escolar.

En canvi, la LOMCE amplia, amb un excés de detall, el contingut del pla de convivència en la nova redacció d’aquest mateix precepte, reduint notablement el marge d’autonomia dels centres públics i concertats:

Art. 124.1. Los centros elaborarán un plan de convivencia que incorporarán a la programación general anual y que recogerá todas las actividades que se programen con el fin de fomentar un buen clima de convivencia dentro del centro escolar.
2. Las normas de convivencia y conducta de los centros serán de obligado cumplimiento, tanto dentro como fuera de las aulas, y deberán concretar los deberes de los alumnos y las medidas correctoras aplicables en caso de incumplimiento, tomando en consideración su situación y condiciones personales.
Las medidas correctoras tendrán un carácter educativo y recuperador, deberán garantizar el respeto a los derechos del resto de los alumnos y procurarán la mejora en las relaciones de todos los miembros de la comunidad educativa.
Las medidas correctoras deberán ser proporcionadas a las faltas cometidas. Aquellas conductas que atenten contra la dignidad personal de otros miembros de la comunidad educativa, que tengan una implicación de género, sexual, racial o xenófoba, o que se realicen contra el alumnado más vulnerable por sus características personales, sociales o educativas tendrán la calificación de falta muy grave y llevarán asociada como medida correctora la expulsión, temporal o definitiva, del centro.
Las decisiones de adoptar medidas correctoras por la comisión de faltas leves serán inmediatamente ejecutivas.
En los procedimientos de adopción de medidas correctoras, los hechos constatados por profesores y miembros del equipo directivo de los centros docentes tendrán valor probatorio y disfrutarán de presunción de veracidad, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios alumnos”.

Després de detallar tot aquestes regles de convivència, més pròpies d’un reglament que d’una llei, es manté la referència actual a les normes d’organització i funcionament, en el marc de l’autonomia dels centres:

3. Las Administraciones educativas facilitarán que los centros, en el marco de su autonomía, puedan elaborar sus propias normas de organización y funcionamiento.”



3) Els projectes educatius de qualitat

La LOMCE afegeix a la LOE un nou precepte, el 122.bis, molt extens (ni més ni menys que 42 línies de text en un únic apartat, el legislador no l’ha subdividit en diferents apartats) sobre “les accions destinades a fomentar la qualitat dels centres docents”, mitjançant el reforç de la seva autonomia i la potenciació de la funció directiva:

“Las acciones de calidad educativa partirán de una consideración integral del centro, que podrá tomar como referencia modelos de gestión reconocidos en el ámbito europeo, y habrán de contener la totalidad de las herramientas necesarias para la realización de un proyecto educativo de calidad”.

Sobta, d’entrada, aquesta denominació del “projecte educatiu de qualitat”, com si altres projectes que no s’acullin a una planificació estratègica, que és el que es preveu en aquest precepte, no puguin tenir aquesta denominació “de qualitat”:

“A tal fin, los centros docentes deberán presentar una planificación estratégica que deberá incluir los objetivos perseguidos, los resultados a obtener, la gestión a desarrollar con las correspondientes medidas para lograr los resultados esperados, así como el marco temporal y la programación de actividades”.

No hi ha cap novetat en aquest precepte que la LOMCE afegeix a la LOE, ja que l’actual redacció dels articles 120-125 de la LOE, on es regula l’autonomia dels centres educatius, ja permet una organització basada en plans estratègics i altres instruments semblants. L’objectiu manifest d’aquest precepte és, simplement, lligar aquest tipus de centres educatius amb projectes educatius de qualitat a “l’especialització curricular” que els singularitza en relació amb altres centres:

“El proyecto educativo de calidad supondrá la especialización de los centros docentes, que podrá comprender, entre otras, actuaciones tendentes a la especialización curricular, a la excelencia, a la formación docente, a la mejora del rendimiento escolar, a la atención del alumnado con necesidad específica de apoyo educativo, o a la aportación de recursos didácticos a plataformas digitales compartidas”.

Per a assolir la millora dels resultats es preveuen mesures d’autonomia de gestió dels recursos materials i de personal, ja que és la única ocasió en què la LOMCE regula un aspecte relatiu al personal docent:

“Las acciones de calidad educativa, que deberán ser competitivas, supondrán para los centros docentes la autonomía para su ejecución, tanto desde el punto de vista de la gestión de los recursos humanos como de los recursos materiales y financieros.

Para la realización de las acciones de calidad, el director del centro dispondrá de autonomía para adaptar  los recursos humanos a las necesidades derivadas de los mismos. A tal efecto,  dispondrá de las siguientes facultades, de acuerdo con las condiciones que el Gobierno determine reglamentariamente:

a) Establecer requisitos y méritos específicos para los puestos ofertados de personal funcionario docente, así como para la ocupación de puestos en interinidad.
b) Rechazar, mediante decisión motivada, la incorporación a puestos en interinidad de personal docente procedente de las listas centralizadas.
c) Cuando exista vacante y financiación adecuada y suficiente, proponer de forma motivada el nombramiento de profesores que, habiendo trabajado en los proyectos de calidad, sean necesarios para la continuidad de los mismos”.

El nou precepte finalitza concretant que l’autonomia de gestió que s’ha reforçat, es refereix, evidentment, a l’autonomia dels directors:

“Las Administraciones educativas favorecerán el ejercicio de la función directiva en los centros docentes, dotando a los Directores de la necesaria autonomía de gestión para impulsar y desarrollar las acciones de calidad educativa”.


dimarts, 1 de gener de 2013

Els motius de la reforma educativa de la LOMCE



He deixat per al final el comentari de l’Exposició de motius de la LOMCE, on s’enumeren els pretesos objectius, finalitats i principis que serveixen de fonament a la millora del sistema educatiu proposat. I malgrat s’afirmi en aquesta Exposició de motius que “és necessària una reforma del sistema educatiu que defugi els debats ideològics que han dificultat el progrés en els darrers anys”, la veritat és que resulta molt difícil acceptar que la reforma del sistema educatiu de la LOMCE no tingui un fort contingut ideològic de rebuig frontal a tot el que ha comportat la universalització dels estudis secundaris en l’etapa de l’ESO, creada per la LOGSE en el 1990, i que el legislador titlla de fracàs absolut del sistema.



El somni i els talents dels alumnes

La tècnica jurídica de l’Exposició de motius és manifestament millorable, ja que a vegades la seva redacció conté fragments de difícil comprensió: per exemple, al començament de la justificació de la llei, després de situar els alumnes com a centre del sistema educatiu, s’afirma de sobte que “tots els alumnes tenen un somni”, sense que sigui fàcil interpretar-ho en aquest el context, ni anterior ni posterior.

Destaca, d’entrada, al costat d’aquest somni dels alumnes, la defensa reiterada de l’adquisició del talent, al llarg dels primers paràgrafs del text, com a condició d’una educació de qualitat:

“Todos los alumnos tienen un sueño, todas las personas jóvenes tienen talento. Nuestras personas y sus talentos son lo más valioso que tenemos como país”. (…)

“Todos los estudiantes poseen talento, pero la naturaleza de este talento difiere entre ellos,  por lo que el sistema educativo debe contar con los mecanismos necesarios para reconocerlo y potenciarlo”. (…)

“Detrás de los talentos de las personas están los valores que los vertebran, las actitudes que los impulsan, las competencias que los materializan y los conocimientos que los construyen. El reto de una sociedad democrática es crear las condiciones para (que) todos los alumnos puedan adquirir y expresar sus talentos, en definitiva, el compromiso con una educación de calidad como soporte de la igualdad y la justicia social”.

Però de la constatació de la necessitat d’adquirir els talents, es passa amb massa facilitat a obrir la via de la segregació dels alumnes, segons les seves capacitats (segons els diferents talents). La primera conseqüència, doncs, de la “diferent naturalesa del talent dels estudiants”, que ha reconegut d’entrada el legislador, és la de classificar els alumnes segons les seves capacitats, “canalitzar (els estudiants)” és el terme que s’utilitza per definir un dels objectius del nou sistema educatiu:

“La lógica de la reforma se basa en la evolución hacia un sistema capaz de canalizar a los estudiantes hacia las trayectorias más adecuadas a sus capacidades, de forma que puedan hacer realidad sus aspiraciones y se conviertan en rutas que faciliten la empleabilidad y estimulen el espíritu emprendedor a través de la posibilidad, para los alumnos y sus padres o tutores, de elegir las mejores opciones de desarrollo personal y profesional”.

Es nota la improvisació i poca elaboració del text, construït en pocs mesos, sense una anàlisi profunda de la situació del sistema educatiu, només s’han destacat els mals resultats espanyols en els darrers PISA. La solució contra aquest mal ha estat senzilla: separar els alumnes amb dificultats d’aprenentatge als 12 anys, i enviar-los a la formació professional, tornant al vell model de la FP I dels anys 70 del segle passat.

Amb dues referències breus als informes PISA el legislador es despatxa la insuficiència del sistema educatiu espanyol:

“Por otra parte, el Informe PISA 2009 arroja unos resultados para España que ponen de relieve el nivel  insuficiente obtenido en comprensión lectora, competencia matemática y competencia científica, muy alejado del promedio de los países de la OCDE”.

“Sin embargo, el sistema actual no permite progresar hacia una mejora de la calidad educativa, como ponen en evidencia los resultados obtenidos por los alumnos en las pruebas de evaluación internacionales como PISA (Programme for International Student Assessment), las elevadas tasas de abandono temprano de la educación y la formación, y el reducido número de estudiantes que alcanza la excelencia”.

Després d’haver afirmat, com hem vist, que “els alumnes són el centre i la raó de ser de l’educació”, l’Exposició de motius converteix l’educació en el centre de la societat i economia, amb una referència un tant confusa a la introducció de “nous patrons de conducta” com un dels objectius de la reforma educativa:

“La educación es una tarea social que trasciende al sistema educativo. Uno de los objetivos de la reforma es introducir nuevos patrones de conducta que ubiquen a la educación en el centro de nuestra sociedad y economía”.



Modificació parcial (però profunda) de la LOE

El Govern no s’ha atrevit a fer una llei educativa sencera, que reguli el sistema educatiu de cap a peus, i ha encetat una modificació parcial de la LOE, tatxant, modificant i afegint preceptes a dojo a la llei vigent, amb una tècnica jurídica poc afortunada, ja que el legislador, sense adonar-se’n, incorre de tant en tant en aparents contradiccions amb altres preceptes que no ha modificat ni derogat.

Aquesta modificació parcial es justifica a l’Exposició de motius de la llei en les recomanacions de l’OCDE, basades en les millors pràctiques dels països amb bons sistemes educatius:

La técnica normativa elegida de modificación limitada de la Ley Orgánica de Educación responde a las recomendaciones de la OCDE basadas en las mejores prácticas de los países con sistemas educativos con mejores resultados, en los que las reformas se plantean de manera constante sobre un marco de estabilidad general según se van detectando insuficiencias o surgen nuevas necesidades”.

Però, de fet, com hem tingut ocasió d’analitzar aquestes darreres setmanes, la transformació del sistema pràcticament només afecta l’ESO, que es desdobla en dues vies curriculars alternatives, obligatòries i gratuïtes totes dues, l’ESO i la formació professional bàsica.



La lluita contra les elevades taxes d’abandonament escolar

El principal motiu per afrontar la reforma educativa és, segons l’Exposició de motius, la lluita contra les elevades taxes d’abandonament escolar i els baixos nivells de qualitat del sistema educatiu actual:

“La lucha contra la exclusión de una buena parte de la sociedad española propiciada por altas tasas de abandono escolar temprano y por los bajos niveles de calidad que hoy día reporta el sistema educativo son el principal impulso para afrontar la reforma”.

Aquesta és, doncs,  la principal justificació del  canvi del sistema educatiu que es proposa en la llei orgànica, ja que el sistema actual no permet progressar a una millora de la qualitat educativa:

“Sin embargo, el sistema actual no permite progresar hacia una mejora de la calidad educativa, como ponen en evidencia los resultados obtenidos por los alumnos en las pruebas de evaluación internacionales como PISA (Programme for International Student Assessment), las elevadas tasas de abandono temprano de la educación y la formación, y el reducido número de estudiantes que alcanza la excelencia. La objetividad de los estudios comparativos internacionales, que reflejan como mínimo el estancamiento del sistema, llevan a la conclusión de que es necesaria una reforma del sistema educativo que huya de los debates ideológicos que han dificultado el avance en los últimos años. Es necesaria una reforma sensata, práctica, que permita desarrollar al máximo el potencial de cada alumno”.
(...)
“Los resultados de 2011, difundidos por EUROSTAT (Statistical Office of the European Communities) en relación con los indicadores educativos de la Estrategia Europa 2020, apuntan con claridad al abandono educativo temprano como una de las debilidades del sistema educativo español, al situar la tasa de abandono en el 26,5% en 2011, con tendencia al descenso pero muy lejos del valor medio europeo actual (13,5%) y del objetivo del 10% fijado para 2020”.

La proposta de reforma educativa inclou, per tant, respostes als problemes actuals del sistema educatiu espanyol i es basen en evidències detectades en les avaluacions periòdiques dels organismes internacionals, recollint les millors pràctiques comparades:

“La propuesta de la Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE) surge de la necesidad de dar respuesta a problemas concretos de nuestro sistema educativo que están suponiendo un lastre para la equidad social y la competitividad del país, primando la consecución de un marco de estabilidad y evitando situaciones extraordinarias como las vividas en nuestro sistema educativo en los últimos años”.

“Los cambios propuestos en nuestro sistema educativo por la LOMCE están basados en evidencias. La  reforma pretende hacer frente a los principales problemas detectados en el sistema educativo español sobre los fundamentos proporcionados por los resultados objetivos reflejados en las evaluaciones periódicas de los organismos europeos e internacionales”.

La reforma de la LOMCE se apoya en evidencias y recoge las mejores prácticas comparadas”.


Els principals objectius de la reforma estan relacionats amb la millora dels resultats educatius:

“Los principales objetivos que persigue la reforma son reducir la tasa de abandono temprano de la educación, mejorar los resultados educativos de acuerdo con criterios internacionales, tanto en la tasa comparativa de alumnos excelentes, como la de titulados en Educación Secundaria Obligatoria, y mejorar la empleabilidad y estimular el espíritu emprendedor de los estudiantes”.



El contingut de la reforma educativa

Segons els estudis internacionals (que no s’esmenten), els països que han millorat la qualitat dels seus sistemes educatius de forma relativament ràpida han implantat les següents mesures:

-          la simplificació del currículum i reforç dels coneixements instrumentals,
-          la flexibilització de les trajectòries perquè els alumnes puguin elegir les més adequades a les seves capacitats i aspiracions,
-          el desenvolupament de sistemes d’avaluació externa, censals i consistents en el temps,
-          l’increment de la transparència dels resultats,
-          la promoció d’una major autonomia i especialització dels centres educatius,
-          l’exigència del retiment de comptes als alumnes, professors i centres,
-          i l’incentiu de l’esforç.

No resulta difícil comprovar que en la llei no s’han establert totes aquestes mesures per a la millora de la qualitat del sistema educatiu:

-          No s’ha simplificat en absolut el currículum, el que sí s’ha fet és fixar-lo (fossilitzant-lo) curs a curs en totes les etapes bàsiques i en el batxillerat, determinant les matèries que s’han de cursar en cada esgraó de cada etapa. En lloc del reforç dels coneixements instrumentals, el que es fa és unificar els continguts de les assignatures fonamentals, les anomenades “troncals”, la regulació de les quals assumeix l’Estat de forma exclusiva, eliminant-hi tota intervenció de les Administracions educatives.

-          No hi ha tampoc cap flexibilització de les trajectòries curriculars, sinó una segregació dels alumnes massa aviat (als 12, 13 o 14 anys) que poden iniciar un viatge sense retorn a la formació professional, allunyats dels estudis obligatoris de secundària.

-          L’Estat s’ha apropiat, de manera excloent, la regulació dels sistemes d’avaluació externa en l’educació primària, l’ESO i el batxillerat, centralitzant i unificant rígidament el control estatal sobre el que es considera el currículum fonamental.

-          No hi ha un major grau d’autonomia dels centres educatius en relació amb l’actual regulació de la LOE sobre els àmbits pedagògic, organitzatiu i de gestió de l’autonomia dels centres educatius. L’única mesura organitzativa que s’introdueix, la planificació estratègica dels centres, no és cap novetat, ja que es pot implantar a partir de la vigent regulació de l’autonomia dels centres educatius (art. 120-123 LOE). Tampoc és una novetat el retiment de comptes dels directors (art. 123.5 LOE), dels centres (art. 119.1, 120.3 i 127.a/ LOE) i dels alumnes.

L’Exposició de motius enumera, en coherència amb les mesures internacionals esmentades, els següents principis sobre els quals “pivota” la reforma, per aquest ordre:

1) L’augment de l’autonomia dels centres.
2) El reforç de la capacitat de gestió dels directors.
3) Les avaluacions externes.
4) La simplificació del currículum.
5) L’establiment de diferents trajectòries curriculars.

1) El redactor de l’Exposició de motius és molt crític amb la situació actual de l’autonomia dels centres educatius, malgrat les previsions de la LOE en aquesta matèria, segons es desprèn de les enquestes internacionals:

“El aumento de la autonomía de los centros es una recomendación reiterada de la OCDE para mejorar sus resultados, necesariamente unida a la exigencia de una mayor transparencia en la rendición de cuentas. Pese a la reiteración formal de la Ley orgánica de Educación (LOE) sobre la importancia de autonomía, las encuestas internacionales siguen marcando esta circunstancia como un déficit de nuestro sistema”.


2) És cert, s’ha de reconèixer, que l’avantprojecte atribueix una major capacitat de gestió dels directors dels centres públics, ja que assumeixen funcions d’aprovació dels documents de gestió de l’autonomia dels centres, que fins ara estaven atribuïts al consell escolar del centre: 

“La reforma contribuirá también a reforzar la capacidad de gestión de la dirección de los centros confiriendo a los directores, como representantes que son de la Administración educativa en el centro, y como responsables del proyecto educativo, la oportunidad de ejercer un mayor liderazgo pedagógico y de gestión. Por otro lado, se refuerza la idea de la profesionalización de la función directiva a través de un sistema de certificación previa para acceder al puesto de director, y se establece un protocolo para rendir cuentas de las decisiones tomadas, de las acciones de calidad y de los resultados obtenidos al implementarlas”.


3) Sorprèn els efectes que s’atribueixen a la implantació de les avaluacions externes, d’una millora d’almenys 16 punts d’acord amb els criteris de PISA:

“Las evaluaciones externas de fin de etapa constituyen una de las principales novedades de la LOMCE con respecto al marco anterior y una de las medidas llamadas a mejorar de manera más directa la calidad del sistema educativo. 20 países de OCDE realizan a sus alumnos pruebas de esta naturaleza, y las evidencias indican que su implantación tiene un impacto de al menos 16 puntos de mejora de acuerdo con los criterios de PISA”.

També és difícil d’acceptar la següent afirmació de l’Exposició de motius en relació amb les avaluacions de final d’etapa:

“El éxito de la propuesta de evaluaciones consistirá en conseguir que ningún alumno encuentre ante ellas una barrera insoslayable. Cada prueba debe ofrecer opciones y pasarelas, de manera que nadie que quiera seguir aprendiendo bajo ningún concepto pueda quedar fuera del sistema”.

En efecte, les passarel·les que s’ofereixen com a alternativa als alumnes que no superin les revàlides de final de les etapes, van totes en la mateixa direcció, encaminades als estudis de la formació professional (els que no superen la revàlida de l’ESO poden continuar estudiant els cicles formatius de grau mitjà, malgrat no tenir el títol de graduat en ESO, i el mateix succeeix amb la revàlida de batxillerat, que només és requisit per accedir a la universitat, però els que no la superin, poden accedir als estudis de grau superior de FP, sense posseir el títol de batxiller).


4) No hi ha a la LOMCE cap simplificació curricular, el que s’ha dissenyat és reforçar en totes les etapes l’aprenentatge de les matèries troncals “que són les que contribueixen a l’adquisició de les competències fonamentals”, i per tant queda clar quin és el paper que la llei atorga a aquest tipus de matèries, relacionades amb els coneixements essencials, i no com s’ha pretès justificar, amb el repartiment de competències entre l’Estat i les CCAA.


5) L’objectiu de l’establiment de diferents trajectòries curriculars a l’ESO és, en definitiva, separar els alumnes segons les seves capacitats, amb unes conseqüències evidents: transportar els alumnes “les expectatives dels quals no s’adeqüen al marc establert” als estudis de formació professional, molt abans d’acabar els estudis obligatoris de secundària. Aquesta és la forma com s’entén a la llei la flexibilització curricular de l’ESO, resumida de forma molt lúcida, i que no porta a engany, en aquest paràgraf de l’Exposició de motius:

“La flexibilización de las trayectorias, de forma que cada estudiante pueda desarrollar todo su potencial, se concreta en el desarrollo de programas de mejora del aprendizaje y el rendimiento en segundo y tercer curso de la Educación Secundaria Obligatoria, la anticipación de los itinerarios hacia Bachillerato y Formación Profesional, y la transformación del actual cuarto curso de la Educación Secundaria Obligatoria en un curso fundamentalmente propedéutico con dos trayectorias bien diferenciadas. Esta diversificación permitirá que el estudiante reciba una atención personalizada para que se oriente hacia la vía educativa que mejor se adapte a sus necesidades y aspiraciones, lo que debe favorecer su progresión en el sistema educativo”.

En canvi, no es pot acceptar que la reforma pugui assolir els següents objectius, en la mesura en què no és cert que la llei obri passarel·les entre totes les trajectòries formatives (aquestes només van en una direcció, a la formació professional, no en sentit invers) i tampoc és cert que qualsevol alumne pugui transitar en el seu procés de formació d’uns àmbits a uns altres (el trànsit sempre acaba en la formació professional, de la que no es preveuen passarel·les a altres etapes, com ara el batxillerat):

“Es una obsesión en la reforma el eliminar las barreras para favorecer al menos la realización de las etapas superiores de secundaria, una exigencia cada vez más evidente en la sociedad en la que vivimos, para lo que se han planteado nuevos itinerarios y se han dotado los existentes de mayor permeabilidad. La permeabilidad del sistema es una de las mayores preocupaciones de la Unión Europea, tanto de forma vertical como horizontal; así, la ley abre pasarelas entre todas trayectorias formativas y dentro de ellas, de manera que ninguna decisión de ningún alumno sea irreversible. Cualquier alumno puede transitar en su proceso de formación de unos ámbitos a otros de acuerdo con su vocación, esfuerzo y expectativas vitales, enlazando con las necesidades de una formación a lo largo de la vida”.

Juntament amb aquests cinc principis, l’Exposició de motius destaca tres àmbits d’especial incidència en la transformació del sistema educatiu:

a) Les tecnologies i “la creació d’un ecosistema digital d’àmbit nacional”;
b) El plurilingüisme, com a domini d’una segona o tercera llengua estrangera;
c) La formació professional.


Una reforma basada en el sentit comú (però mancada d’acords en la seva elaboració)

És la primera vegada a la història recent educativa que es fonamenta una reforma del sistema educatiu en el sentit comú. Sobren els comentaris sobre el següent paràgraf rotund de l’Exposició de motius de la LOMCE:

“Esta reforma del sistema educativo pretende ser gradualista y prudente, basada en el sentido común y sostenible en el tiempo, pues su éxito se medirá en función de la mejora objetiva de los resultados de los alumnos. Esta ley orgánica es el resultado de un diálogo abierto y sincero enriquecido con las aportaciones de toda la comunidad educativa”.


Finalment, sobta que es proposi promoure una cooperació sincera entre les administracions educatives per a la transformació del sistema educatiu, quan la llei redueix en gran mesura el paper d’aquestes administracions educatives en el disseny i regulació del sistema, sense haver aplicat el sentit comú que predica de la reforma:

“La transformación del sistema educativo es el resultado de un esfuerzo contenido y constante de reforma educativa, esfuerzo que sólo es posible realizar con la colaboración permanente y respetuosa de todos los actores. De manera especial, será relevante promover una cooperación sincera entre las administraciones educativas que permita compartir las mejores prácticas del sistema y mejorar la cohesión territorial”.