dissabte, 23 de març de 2013

Claus per a la interpretació de la LOMCE


Aquesta setmana he participat en una conferència - debat sobre la LOMCE, organitzada pel “Centre d’estudis econòmics i socials” en el Col·legi de Doctors i Llicenciats. Us faré avui un resum de la meva intervenció, que serà la darrera nota sobre la LOMCE abans que el Govern l’enviï al Congrés dels Diputats..



La LOMCE no és una reforma del sistema educatiu, ni tampoc una transformació del sistema educatiu

D’entrada, cal constatar que no ens trobem davant una llei que reguli el sistema educatiu, com la LOGSE o la LOE, que han regulat d’una forma completa totes les etapes del sistema educatiu. La LOMCE es limita a modificar, corregir i completar una altra llei educativa, la LOE. Aquesta és una tècnica complexa que pot incórrer en contradiccions entre els nous preceptes i els no modificats de la LOE.

El preàmbul i la memòria de la llei plantegen, reiteradament, la necessitat d’una reforma del sistema educatiu, quan el contingut del projecte no abasta una reforma completa del sistema, ja que es limita fonamentalment a modificar l’etapa de l’ESO, subdividint-la en itineraris i trajectòries segregadores i creant un nou cicle d’FP, la formació professional bàsica, obligatòria i gratuïta, coincident amb l’ESO en quant a l’edat dels alumnes. No hi ha, malgrat ho digui explícitament i reiterada el preàmbul de la llei, una “transformació del sistema educatiu”, la llei modifica només parcialment el sistema, en especial l’etapa de secundària obligatòria, no la resta del sistema, que es manté dins les estructures fixades a la LOE.

La reforma es justifica perquè “el sistema actual no permet progressar vers una millora de la qualitat educativa” (preàmbul, apartat V), els estudis comparatius internacionals reflecteixen “com a mínim l’estancament del sistema” (preàmbul, apartat V), i s’arriba a la conclusió de què “és necessària una reforma del sistema educatiu que defugi dels debats ideològics, que han dificultat el progrés en els darrers anys” (preàmbul, apartat V).

La reforma també es fonamenta en “la necessitat de donar resposta a problemes concrets del nostre sistema educatiu que estan suposant un llast per a l’equitat social i la competitivitat del país” (preàmbul, apartat V).

Tot aquest raonament arriba a definir els objectius de la reforma de la LOMCE de forma rotunda: La reforma promovida por la LOMCE se apoya en evidencias y recoge las mejores prácticas comparadas.

Los principales objetivos que persigue la reforma son
  • reducir la tasa de abandono temprano de la educación,
  • mejorar los resultados educativos de acuerdo con criterios internacionales, tanto en la tasa comparativa de alumnos excelentes, como en la de titulados en Educación Secundaria Obligatoria,
  • mejorar la empleabilidad,
  • y estimular el espíritu emprendedor de los estudiantes.

Los principios sobre los cuales pivota la reforma son, fundamentalmente,
  • el aumento de la autonomía de centros,
  • el refuerzo de la capacidad de gestión de la dirección de los centros,
  • las evaluaciones externas de fin de etapa, la racionalización de la oferta educativa y
  • la flexibilización de las trayectorias” (preàmbul, apartat VI).

De fet, el principal motiu per afrontar la reforma educativa és, segons l’Exposició de motius, la lluita contra les elevades taxes d’abandonament escolar i els baixos nivells de qualitat del sistema educatiu actual..


La reforma es limita a revisar a fons l’estructura i els continguts de l’ESO

Les mesures inovadores en la resta de les etapes són menors, comparades amb les de l’ESO, que es subdivideix en dues etapes (ESO i FP Bàsica), i a més, l’ESO es reestructura en dos cicles desequilibrats (el primer de tres anys, el segon només d’un, subdividit en dos itineraris molt diferents).

D’una primera intenció, feta pública pel Ministre d’Educació fa més d’un any, d’ampliar a tres anys la durada del batxillerat, retallant l’etapa de l’ESO a només tres cursos, la memòria que acompanya la LOMCE reconeix la impossibilitat d’aquesta mesura per l’increment de costos econòmics que comportaria la transformació de l’actual 4t. d’ESO en el 1r. curs de batxillerat.

L’opció adoptada en la LOMCE s’ha concentrat en transformar l’ESO (considerant propedèutic el quart curs, amb dos itineraris diferenciats) i desdoblant en trajectòries diferenciades el primer cicle de l’ESO.

Però el canvi més sorprenent és la creació d’una nova etapa obligatòria i gratuïta, simultània a l’ESO, el cicle de la formació professional bàsica. Els canvis de l’educació primària i del batxillerat són menors, comparats amb els de l’ESO, amb l’excepció de les revàlides de final d’etapa.

De fet, la motivació confessada del legislador en el preàmbul de la llei és millorar els resultats en l’avaluació PISA, gràcies a les avaluacions externes que introdueix la LOMCE:

“Las evaluaciones externas de fin de etapa constituyen una de las principales novedades de la LOMCE con respecto al marco anterior y una de las medidas llamadas a mejorar de manera más directa la calidad del sistema educativo. Veinte países de la OCDE realizan a sus alumnos pruebas de esta naturaleza y las evidencias indican que su implantación tiene un impacto de al menos dieciséis puntos de mejora de acuerdo con los criterios de PISA” (preàmbul, apartat VIII).

Les mesures que es proposen a la reforma es justifiquen en els estudis internacionals

-          la simplificació del currículum i reforç dels coneixements instrumentals,
-          la flexibilització de les trajectòries perquè els alumnes puguin elegir les més adequades a les seves capacitats i aspiracions,
-          el desenvolupament de sistemes d’avaluació externa, censals i consistents en el temps,
-          l’increment de la transparència dels resultats,
-          la promoció d’una major autonomia i especialització dels centres educatius,
-          l’exigència del retiment de comptes als alumnes, professors i centres,
-          i l’incentiu de l’esforç.

No resulta difícil comprovar que en la llei no s’han establert totes aquestes mesures per a la millora de la qualitat del sistema educatiu:

-          No s’ha simplificat en absolut el currículum, el que sí s’ha fet és fixar-lo (fossilitzant-lo) curs a curs en totes les etapes bàsiques i en el batxillerat, determinant les matèries que s’han de cursar en cada esgraó de cada etapa. En lloc del reforç dels coneixements instrumentals, el que es fa és unificar els continguts de les assignatures fonamentals, les anomenades “troncals”, la regulació de les quals assumeix l’Estat de forma exclusiva, eliminant-hi tota intervenció de les Administracions educatives.

-          No hi ha tampoc cap flexibilització de les trajectòries curriculars, sinó una segregació dels alumnes massa aviat (als 12, 13 o 14 anys) que poden iniciar un viatge sense retorn a la formació professional, allunyats dels estudis obligatoris de secundària.

-          L’Estat s’ha apropiat, de manera excloent, la regulació dels sistemes d’avaluació externa en l’educació primària, l’ESO i el batxillerat, centralitzant i unificant rígidament el control estatal sobre el que es considera el currículum fonamental.

-          No hi ha un major grau d’autonomia dels centres educatius en relació amb l’actual regulació de la LOE sobre els àmbits pedagògic, organitzatiu i de gestió de l’autonomia dels centres educatius. L’única mesura organitzativa que s’introdueix, la planificació estratègica dels centres, no és cap novetat, ja que es pot implantar a partir de la vigent regulació de l’autonomia dels centres educatius (art. 120-123 LOE). Tampoc és una novetat el retiment de comptes dels directors (art. 123.5 LOE), dels centres (art. 119.1, 120.3 i 127.a/ LOE) i dels alumnes.

-          No hi ha, per tant, a la LOMCE cap simplificació curricular, el que s’ha dissenyat és reforçar en totes les etapes l’aprenentatge de les matèries troncals “que són les que contribueixen a l’adquisició de les competències fonamentals”, i per tant queda clar quin és el paper que la llei atorga a aquest tipus de matèries, relacionades amb els coneixements essencials, i no com s’ha pretès justificar, amb el repartiment de competències entre l’Estat i les CCAA.


La reforma no dota de flexibilitat al sistema educatiu

Entre els motius que s’exposen per a justificar la reforma educativa, sobta que es destaqui el principi de flexibilització, quan el que es fa reiteradament en el text és conferir rigidesa a tot el sistema educatiu (se suprimeixen els cicles de l’educació primària, es distribueixen per llei la distribució de les matèries en cadascun dels cursos de primària, secundària obligatòria i batxillerat).

La flexibilització es lliga a la diversitat d’opcions que permet als estudiants elegir les trajectòries més adequades a les seves capacitats i aspiracions, la qual cosa “garanteix una més fàcil permanència en e sistema educatiu i majors possibilitats per al seu desenvolupament personal i professional” (preàmbul, apartat X).

Aquesta flexibilització es concreta en el desenvolupament de programes de millora de l’aprenentatge i el rendiment en el segon i tercer curs de l’ESO, l’anticipació dels itineraris vers el batxillerat i la formació professional en el quart curs de l’ESO. Però sempre va en la mateixa direcció: derivar (segregar) a la formació professional als alumnes amb menors capacitats, obrint la via professionalitzadora en segon curs de l’ESO als alumnes de 15 anys (fins i tot, amb 14 anys es pot accedir a la nova formació professional bàsica). Els que no obtinguin la titulació de graduat en ESO, per no haver superat la revàlida, podran continuar estudis accedint a la formació professional de grau mitjà. Igualment, els alumnes que no obtinguin el títol de batxiller, per no superar la revàlida, podran incorporar-se als cicles de formació professional de grau superior.

La darrera versió del text permet accedir a la formació professional de grau mitjà des de la formació professional bàsica (sense haver superat l’ESO) i al grau superior des de la FP de grau mitjà, la qual cosa es considera al preàmbul com a flexibilització de les vies d’accés a la formació professional.

L’objectiu de l’establiment de diferents trajectòries curriculars a l’ESO és, en definitiva, separar els alumnes segons les seves capacitats, amb unes conseqüències evidents: transportar els alumnes “les expectatives dels quals no s’adeqüen al marc establert” als estudis de formació professional, molt abans d’acabar els estudis obligatoris de secundària. Aquesta és la forma com s’entén a la llei la flexibilització curricular de l’ESO..

En canvi, no es pot acceptar que la reforma pugui assolir la resta d’objectius, en la mesura en què no és cert que la llei obri passarel·les entre totes les trajectòries formatives (aquestes només van en una direcció, a la formació professional, no en sentit invers) i tampoc és cert que qualsevol alumne pugui transitar en el seu procés de formació d’uns àmbits a uns altres (el trànsit sempre acaba en la formació professional, de la que no es preveuen passarel·les a altres etapes, com ara el batxillerat).

Al contrari, el sistema guanya en rigidesa: les assignatures queden fixades a la pròpia llei curs a curs en les diferents etapes, tant les troncals com les optatives.


Insuficiència pressupostària per a l’aplicació de la reforma

La memòria econòmica de la LOMCE preveu un increment de la despesa educativa, durant els tres primers anys d’implantació de la reforma, de 409,9 milions d’euros,

Aquest increment xoca bruscament amb la reducció de la despesa prevista de -1.735 milions d’euros al “Programa d’estabilitat del regne d’Espanya 2012-2015”, mitjançant les mesures de control en l’àmbit educatiu (augment de les hores lectives del professorat, augment de les ràtios alumnes/grup i reducció de les substitucions, entre altres), aprovades pel Reial Decret-llei 14/2012, de 20 d’abril, de mesures urgents de racionalització de la despesa pública en l’àmbit educatiu. 

És evident que el redactor de la memòria econòmica ha vist la contradicció entre l’increment pressupostari derivat de la reforma educativa i el compromís del Regne d’Espanya amb la Comunitat Europea de reduir l’actual despesa educativa durant el període 2012-2015, quan insinua l’ajornament de la incidència sobre els pressupostos fins a l’any 2016, l’any següent de la finalització del Programa d’estabilitat.

L’inici de la reforma educativa s’haurà d’ajornar al curs 2015-2016, per a evitar que coincideixin en el temps les mesures de reducció de la despesa pública acordades per Espanya en el Programa d’estabilitat 2012-2015 i les mesures d’increment de la despesa per la reforma educativa, provocades directament per la LOMCE.

Ara bé, l’estimació de l’increment pressupostari necessari per a la implantació de la reforma és molt superior als 409,9 milions d’euros, ja que la xifra total del creixement pressupostari s’eleva als 578,2 milions d’euros al llarg dels tres primers anys, però l’estudi econòmic elaborat pel Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ha previst una important reducció dels costos actuals del Batxillerat per “la compactació de l’ensenyament” previst a la LOMCE que redueix la seva flexibilitat (aquesta reducció s’ha quantificat en -168,2 milions d’euros en els tres primers anys).

És a dir, ens trobem davant d’una reforma estructural profunda del sistema educatiu però, per a la seva implantació, només s’ha previst un cost estimat molt limitat. No hi ha, doncs, cap garantia sobre la financiació d’aquestes despeses, ja que resta supeditada a les disponibilitats pressupostàries que autoritzi el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Cada vegada estic més convençut que els entrebancs pressupostaris impediran l’aplicació de la LOMCE, encara que la Llei s’hagi aprovat.


La reforma no reforça l’autonomia dels centres educatius

No es pot acceptar, com s’afirma al preàmbul i a la memòria justificativa, que la LOMCE tingui entre els seus objectius el de “promoure l’autonomia dels centres docents” ni tampoc que la nova llei incrementi l’autonomia els centres, ja que aquest increment es limita a l’especialització del centres de secundària en funció dels itineraris ofertats.

Una vegada més es justifica en es estudis PISA que la manca d’autonomia és “una de les majors deficiències del sistema educatiu en Espanya”, ja que la regulació de l’autonomia en la LOE no ha aconseguit els resultats esperats en aquest camp. Ara bé la LOMCE no modifica la regulació de l’autonomia dels centres, que es manté sense canvis en un percentatge molt elevat.

El que sí que fa és restringir totalment la participació del Consell Escolar del Centre (CEC) en el control i la gestió dels centres sostinguts amb fons públics (art. 27.7 CE), suprimint l’actual referència de la LOE a “la participació de la comunitat educativa en l’organització, el govern, el funcionament i l’avaluació dels centres” (art. 119.1 LOE), i suprimint l’apartat 2 d’aquest mateix precepte: “La comunitat educativa ha de participar en el govern dels centres a través del consell escolar”, que deixa de ser un òrgan col·legiat (“de govern”) del centre.

Conseqüentment, el CEC perd totes les competències actuals per a
  • “aprovar (documents educatius, l’obtenció de recursos complementaris)”,
  • “decidir (sobre l’admissió d’alumnes)” o
  • “fixar les directrius (de col·laboració amb altres institucions i organismes)”.

Per tant, el CEC es converteix en un òrgan de consulta, que informa i proposa, sense cap capacitat per a decidir o aprovar cap aspecte educatiu de la vida del centre, només pot avaluar els documents educatius i conèixer o informar sobre la vida acadèmica el centre.

Les competències decisòries que perd el CEC són atribuïdes, en bloc, al director del centre públic, que ara aprovarà els projectes i les normes del centre, la programació general anual, decidirà sobre l’admissió dels alumnes, aprovarà l’obtenció de recursos complementaris i fixarà les directius per a la col·laboració amb altres institucions.

Es trenca, doncs, totalment l’equilibri actual entre els òrgans col·legiats i unipersonals dels centres públics, desplaçant les competències d’aprovació de tots els instruments que regulen l’autonomia dels centres públics, des del consell escolar al director del centre, que veu incrementat el seu poder de decisió en aspectes centrals de l’organització de l’autonomia del centre.

El CEC dels centres concertats també perd totes les competències decisòries
  • ja no aprovarà el pressupost del centre,
  • ni la programació general anual,
  • ni les aportacions dels pares dels alumnes per a les activitats extraescolars,
  • ni establirà els criteris sobre la participació del centre en activitats culturals, esportives i recreatives,
  • ni tampoc relacions de col·laboració amb altres centres, amb fins culturals i educatius,
  • ni aprovarà tampoc el reglament de règim interior del centre,
  • ni supervisarà l’evolució general del centre en els aspectes administratius i docents.

divendres, 1 de març de 2013

Novetats en la darrera versió de la LOMCE

La setmana passada el Ministeri d’Educación, Cultura y Deporte va penjar al web institucional una nova versió de l’Avantprojecte de Llei orgànica de millora de la qualitat educativa (LOMCE, versió 3, de 14/2/2013), que és el text que acompanya la sol·licitud de dictamen al Consejo de Estado, el darrer tràmit abans que el Govern aprovi el projecte de llei i l’enviï al Congrés dels Diputats per a la seva tramitació. Segons la nota ministerial publicada al web, en aquesta nova versió “s’han inclòs les aportacions resultat de les reunions de la Conferència d’Educació del 4 i del 19 de desembre de 2012, i de la sessió del Consejo Escolar del Estado del 24 de gener de 2013”.

He pogut comprovar que s’hi han introduït molts canvis en el text de la LOMCE (podeu consultar-los tots en el document annex, on he marcat tots els canvis que he trobat). Alguns d’ells mereixen que els comenti avui, breument.

1) Nou apartat q/ de l’article 1 LOE

S’afegeix el següent principi del sistema educatiu a l’article 1 de la LOE:

“q) La libertad de enseñanza y de creación de centro docente, de acuerdo con el ordenamiento jurídico.”

Aquest principi no afegeix res de nou a les llibertats ja reconegudes a la Constitució, art. 27.1 i 6:

“1. Tothom té dret a l'educació. Es reconeix la llibertat d'ensenyament.

6. Es reconeix a les persones físiques i jurídiques la llibertat de creació de centres docents, dins el respecte als principis constitucionals.”

2) Competència exclusiva de l’Estat per a regular les titulacions acadèmiques i professionals

En el nou art. 6.bis LOE, sobre la distribució de competències, s’afegeix un nou apartat sobre la competència de ’Administració General de l’Estat en la regulació dels títols acadèmics i professionals:

“b) La regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.”

Tampoc no afegeix res de nou aquest apartat al que ja està previst a la Constitució, art. 149.1.30:

“1. L'Estat té competència exclusiva sobre les matèries següents:

30ª Regulació de les condicions d'obtenció, expedició i homologació de títols acadèmics i professionals, i normes bàsiques per al desenvolupament de l'article 27 de la Constitució, a fi de garantir el compliment de les obligacions dels poders públics en aquesta matèria.”

Les lleis orgàniques desenvolupen el nucli dels drets fonamentals de la Constitució, però no té sentit que les lleis es limitin a reproduir literalment (com es fa en aquest apartat) la Constitució, sense afegir cap contingut normatiu nou al text constitucional.

3) Nova denominació de les assignatures en l’educació primària, l’ESO i el batxillerat

L’avantprojecte modifica la denominació de les assignatures “d’especialitat”, que passen a denominar-se “assignatures de lliure configuració autonòmica” (art. 6.bis.2). Es mantenen les assignatures troncals i les específiques.

L’Estat es reserva “determinar els continguts i horari lectiu mínim del bloc d’assignatures troncals” (art. 6.bis.2.1 LOE), d’acord amb la següent precisió (art. 6.bis.2.d LOE):

“d) El horario lectivo mínimo correspondiente a las asignaturas del bloque de asignaturas troncales se fijará en cómputo global para toda la Educación Primaria, para el primer ciclo de Educación Secundaria Obligatoria, para el cuarto curso de Educación Secundaria Obligatoria, y para cada uno de los cursos de Bachillerato, y no será inferior al 50% del total del horario lectivo fijado por cada Administración educativa como general. En este cómputo no se tendrán en cuenta posibles ampliaciones del horario que se puedan establecer sobre el horario general.”

4) La Història de la Filosofia com a matèria d’opció del bloc d’assignatures troncals del Batxillerat

En el segon curs del Batxillerat s’afegeix la Història de la Filosofia com a matèria d’opció del bloc d’assignatures troncals de les modalitats d’Humanitats i de Ciències Socials (art. 34.ter LOE).

5) Accés a cicles formatius de grau mitjà

La nova redacció preveu l’accés directe als cicles formatius de grau mitjà d’aquells alumnes que tinguin el títol Professional Bàsic, sense necessitat de superar cap procediment d’admissió (art. 41.2.a/ i 44.1 LOE).

6) Nova volta de cargol en la regulació inconstitucional de la llengua vehicular de l’ensenyament

El Ministeri s’entossudeix una mica més en la regulació de les llengües vehiculars de l’ensenyament, definint nous drets dels pares o tutors legals com el “d’elecció del sistema d’ensenyament que rebin els seus fills o pupils” que ara substitueix el dret que apareixia en la versió anterior a “escollir la llengua vehicular de l’ensenyament que rebin els seus fills”, dret negat reiteradament en la jurisprudència del Tribunal Constitucional, com ja vaig comentar en una nota anterior en aquest blog.

Per acabar avui, em limito a reproduir les novetats del nou text en relació a l’ús vehicular de les llengües cooficials, que es concreta en dos sistemes d’ensenyament, tots dos contraris al que preveu l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, la LEC i la Llei de normalització lingüística, sobren els comentaris:

Primer sistema:

“Las Administraciones educativas podrán diseñar e implantar sistemas en los que se garantice la impartición de asignaturas no lingüísticas integrando la lengua castellana y la lengua cooficial en cada uno de los ciclos y cursos de las etapas obligatorias, de manera que se procure el dominio de ambas lenguas oficiales por los alumnos, y sin perjuicio de la posibilidad de incluir lenguas extranjeras.

Las Administraciones educativas determinarán la proporción razonable de la lengua castellana y la lengua cooficial en estos sistemas, pudiendo hacerlo de forma heterogénea en su territorio, atendiendo a las circunstancias concurrentes.”

Segon sistema:

“Las Administraciones educativas podrán, asimismo, establecer sistemas en los que las asignaturas no lingüísticas se impartan exclusivamente en la lengua cooficial, siempre que exista oferta alternativa de enseñanza sostenida con fondos públicos en que se utilice la lengua castellana como lengua vehicular en una proporción razonable.

En estos casos, los padres o tutores legales tendrán derecho a elegir el sistema de enseñanza que reciban sus hijos o pupilos. Si la programación anual de la Administración Educativa no contemplase oferta docente sostenida con fondos públicos, excepcionalmente y hasta que no se desarrolle dicha oferta en el sistema elegido, los padres o tutores legales podrán optar por escolarizar a sus hijos o pupilos en centros privados, correspondiendo a la Administración educativa sufragar los gastos de escolarización.”