diumenge, 8 de setembre de 2013

L’informe sobre la reforma de l’Administració Pública catalana

A Josefina Pujol, companya de banc en el Consell Escolar de Catalunya durant molts anys dedicats a l’educació i a la negociació de les condicions laborals del personal docent. In memoriam. 

El passat 30 d’abril de 2013 es va lliurar l'Informe de la comissió d’experts per a la reforma de l’Administració Pública i el seu sector públic, encarregat per Ordre GRI/29/2013, de 18 de febrer, als Srs. Guillem López-Casanovas, Francesc Longo, Carles Ramió, Joan-Ramon Rovira i Josep Valor.

Després del parèntesi de l’estiu, torno avui a escriure en el blog una nota (la 150 de la sèrie) sobre aquest informe per a la reforma de l’Administració Pública catalana, comentant sobre tot aquells aspectes de l’estudi més relacionats amb l’autonomia dels centres educatius i, en especial, els referits a la gestió de recursos humans per part de les direccions dels centres públics.

1. Mancances pel que fa a les capacitats de gestió de l’Administració Pública 
D’entrada, a l’informe s’hi constaten “algunes mancances significatives pel que fa a les capacitats de gestió implícites en un sistema que ha d’implementar polítiques públiques d’alta complexitat i proveir un conjunt de serveis públics de gran transcendència social, en un context de forta escassetat de recursos que han de ser optimitzats” (pàg. 4). Així es mencionen quatre causes d’aquestes mancances en la gestió pública:
1) Un dèficit de professionalització de la gerència pública, mancada d’un estatut de la funció directiva;
2) Una feble autonomia dels gestors, sovint limitats per molts controls burocràtics;
3) Uns controls exclusivament destinats a garantir la regularitat dels procediments, sense una avaluació dels resultats i l’impacte de la gestió;
4) Finalment, es constata l’escassetat dels incentius a l’eficiència, ja que no es perceben sovint diferències de valoració entre la bona gestió i la dolenta.
En quant a la gestió de recursos humans es fa una valoració molt negativa:

“Pel que fa a la gestió dels recursos humans, no s’ha comptat amb una política de personal d’ample abast i gestionada de forma estratègica, i sovint s’ha optat per una visió de curt termini, de característiques reactives i amb un predomini de les lògiques legals i sindicals. El resultat ha estat un model d’ocupació pública amb confusió de vincles laborals, coexistència de sistemes nous i vells de selecció i formació, manca de mecanismes clars de progressió professional, absència de sistemes d’incentius vinculats a objectius i manca gairebé absoluta d’avaluació i diferenciació pel rendiment. La feblesa dels mecanismes de garantia meritocràtica de la idoneïtat i la manca d’orientació a la gestió del talent han conviscut amb sistemes rígids de gestió que han deixat poc espai a pràctiques avançades i flexibles de gestió de les persones” (pàg. 6).

Es destaca, doncs, la rigidesa en la gestió de les persones que han deixat poc espai a pràctiques avançades i flexibles, i com a conclusió s’esmenten, entre altres, les següents mancances en la gestió pública:

  • en certes àrees, hi ha dèficits de formació i professionalització de les persones;
  • el sistema retributiu conté desigualtats flagrants en comparació amb el sector privat, en el cas de funcions similars i d’anàleg nivell de responsabilitat;
  • l’Administració Pública catalana està massa ancorada en els procediments i poc orientada a resultats;
  • té una estructura molt jerarquitzada i d’aparença –real o no- osmòtica a la politització; 
  • impera el sentiment de lloc de treball protegit i intocable, propietat de qui el disposa i on es confonen massa sovint l’interès públic amb els interessos corporatius.  


2. Nou model per a la reforma de l’Administració Pública catalana 
La comissió d’experts constata en el seu informe tres grans dèficits de l’actual model d’Administració:
(I) La incapacitat d’articular un sistema de governança adequat;
(II) Les dificultats per articular una prestació dels serveis públics d’acord amb els principis d’eficàcia i d’eficiència en la gestió;
(III) Les dificultats d’una relació prou transparent i fluïda de l’Administració Pública amb els ciutadans.

El nou model proposat per a la reforma de l’Administració Pública es basa en tres grans línies d’actuació:
(I) Un nou model de governança i organització inspirat pels principis de màxima integritat, coordinació i responsabilització;
(II) Implantar sistemes de gestió i direcció inspirats pels criteris d’eficàcia i d’eficiènca en la prestació dels serveis públics;
(III) Un nou model de relació amb els ciutadans segons els principis de transparència, accessibilitat, participació i rendiment de comptes.


 3. Nou model de governança i organització de l’Administració catalana 
Segons els experts de l’estudi, la proposta del nou model requereix un sistema d’alta direcció pública professional, amb un pla de formació pels directius professionals, un altre per als nous entrants al sistema i un d’específic per la plantilla actual:

“Els canvis que aquí es plantegen impliquen modificar la cultura administrativa existent amb la migració d’una cultura burocràtica i corporativa cap una cultura institucional basada amb els valors i les competències i orientada a satisfer les necessitats dels usuaris, amb una actitud d'autoexigència i de millora continua. En especial s’ha de definir un pla de formació pels directius professionals (que son els emissors dels nous valors), un pla de formació per els nous entrants al sistema i un d’específic per la plantilla actual” (pàg. 12).

La creació d’un sistema professional d’alta direcció pública per sota del nivell polític de govern, requereix per part dels directius la possessió de capacitats gerencials rellevants, inspirant-se en els models propis de les democràcies avançades. Professionalitzar el règim d’aquests càrrecs directius ha de combinar les garanties de capacitat professional amb els requisits de confiança que són propis de perfil en contacte directe amb la política.

Els experts proposen dins d’aquest sistema professional de direcció pública, a més dels directors general i subdirectors generals de l’Administració i altres responsables d’agències, consorcis i fundacions, “els de direcció dels grans centres de prestació directa de serveis públics” (pàg. 16), dins els quals podem incloure els directors dels centres educatius públics, considerats com a directius professionals per la LEC.

També es proposen sistemes d’accés a aquests òrgans de responsabilitat que garanteixin la seva professionalitat, així com l’establiment dels requisits de perfil per als diferents càrrecs inclosos al sistema directiu, i la subscripció d’acords de gestió amb el seus superiors per part dels directius professionals, on consti “el contingut del mandat, les prioritats i objectius a assolir i els sistemes de mesura que es faran servir per tal d’avaluar l’assoliment d’aquells. (...) Els acords de gestió han de ser la base del rendiment de comptes dels directius, i tant la seva continuïtat en el càrrec com els seus mecanismes de compensació s’hi han de basar” (pàgs. 16-17).

S’han d’establir, en definitiva, polítiques específiques de recursos humans per a aquests càrrecs, adaptades a les peculiaritats de la funció directiva, en concret:

 “a) L’adscripció al càrrec per un termini predeterminat, i la limitació de la possibilitat de pròrroga.
b) L’obligació d’avaluar periòdicament el rendiment del directiu d’acord amb els compromisos contrets en l’acord de gestió.
c) La fixació de compensacions amb criteris degudament ponderats, d’un cert alineament a les del mercat, per tal de garantir-ne la seva competitivitat i capacitat d’atreure talent.
d) L’establiment d’una part significativa de la seva retribució com a variable i vinculada a l’assoliment d’objectius, de conformitat amb l’acord de gestió.
e) La possibilitat de desvinculació anterior al termini d’adscripció establert, per causes rellevants apreciades per l’òrgan superior competent, i degudament motivades per aquest.
 f) La previsió d’indemnitzacions per cessament anticipat quan aquest es produeixi sense mitjançar conducta culpable per part del directiu” (pàg. 17).


4. Nous sistemes de gestió i direcció 
La major autonomia en la gestió exigeix que els gestors estiguin compromesos en el compliment dels objectius, i per tant la flexibilitat en la gestió ha d’anar acompanyada de mecanismes de rendició de comptes dels gestors públics, amb objectius mesurables i avaluables, i de mesures de reconeixement en el compliment dels objectius (salaris variables i mecanismes de cessament si no es compleixen els objectius).

Pel que fa a la gestió del capital humà es proposa un model qualificat, plural i descentralitzat d’ocupacio pública, amb una major professionalització de les plantilles, i en aquest sentit caldria professionalitzar les relacions laborals i flexibilitzar les regulacions de personal, incorporant pràctiques avançades de gestió (en la selecció, avaluació i compensació del personal) i dotant de major autonomia als responsables en matèria de gestió de persones:

“Igualment sembla adient traslladar un ampli ventall d’atribucions de gestió de persones als gestors dels serveis públics, i fer-los directament responsables de les decisions preses en aquest àmbit. Es tractaria de dotar de marges reforçats d’autonomia en aquesta matèria als directius dels serveis que operin com agències, en especial aquelles on una part significativa del seu finançament depengui dels serveis prestats” (pàg. 24).

Es proposa, tanmateix, l’elaboració d’una llei-marc de l’ocupació pública que defineixi els trets essencials del sistema i garanteixi als gestors d’aquests serveis un espai ampli de gestió de les dotacions de personal al seu càrrec, d’acord amb el marc de responsabilització i rendiment de comptes per resultats.

La modernització de la gestió dels recursos humans requereix els següents passos:

1) “Dissenyar els llocs de treball de forma flexible, combinant en cada cas de forma adequada els requisits necessaris d’especialització i multifuncionalitat, i defugint de sistemes rígids i uniformitzadors –com ara les relacions de llocs de treball- i de descripcions exhaustives que dificulten la polivalència i l’adaptació als canvis”.

2) “Introduir mecanismes àgils de mobilitat funcional i geogràfica que, sense perjudici de les garanties laborals pertinents, permetin l’adaptació de les organitzacions públiques als canvis en l’entorn i en la demanda de serveis públics”.

3) “Implantar, en l’accés a l’ocupació pública, instruments avançats de selecció basats en competències, i encomanar la seva aplicació a professionals experts en selecció de personal. Garantir, en la configuració i funcionament d’aquests òrgans, la seva autonomia, i protegir-los de possibles interferències polítiques, sindicals o de qualsevol altre tipus”.

4) “Aplicar a la promoció professional, tant quan suposi canvi de lloc de treball com quan es tracti de processos de progressió horitzontal, criteris basats en la possessió, objectivament avaluada, de competències, en l’avaluació de l’acompliment, i en l’apreciació del potencial professional. Excloure per complet a aquests efectes la consideració de l’antiguitat (...)”.

5) “Flexibilitzar la provisió de llocs, permetent obrir-la al reclutament extern sempre que es consideri aconsellable per tal de garantir la captació o renovació del talent”.

6) “Generalitzar l’avaluació de l’acompliment a tots el empleats públics, utilitzant tècniques avançades amb aquets objectiu i adaptades als diferents tipus de tasques”.

7) “Comprometre els comandaments en la seva aplicació, tot aplicant plans específics de capacitació i desenvolupament de les habilitats necessàries. Vincular l’avaluació a la progressió professional i salarial en la mesura que sigui possible”.

8) “Dissenyar estructures de compensació dels empleats públics basades en nous criteris retributius” (...)

9) “Obrir pas a processos de desvinculació d’empleats públics en supòsits de
a) concurrència de circumstàncies econòmiques, tècniques o organitzatives que facin provadament inviable el manteniment de les dotacions de personal existents;
i b) incompetència sobrevinguda, objectivable i no modificable, d’un empleat per a la realització de feines el contingut de les quals ha sofert canvis de caràcter tecnològic, organitzatiu, jurídic o d’un altre tipus. Caldria promoure, en aquest sentit, en la mesura necessària, les modificacions legals pertinents” (pàgs. 24-25).  


5. Conclusió: desenvolupamen de capacitats directives o gerencials
Entre altres condicions per fer operatives les orientacions recollides a l’informe, els experts conclouen que les reformes contemplades en el seu estudi exigiran instal·lar i desenvolupar en l’Administració catalana, entre altres, “capacitats directives o gerencials, les quals han de ser les forces motrius dels canvis en les diferents àrees i organitzacions públiques. Aquesta necessitat d’atendre al desenvolupament de capacitats obliga a incloure dins l’estratègia de reforma de l’Administració un component essencial de formació de persones i equips” (pàg. 32).