Fa molts pocs dies que l’editorial
Graó ha publicat el llibre d’Anna Jolonch i Miquel Martínez, Tiempo para el liderazgo educativo, el capítol 6 del qual sobre la direcció de
centres i lideratge pedagògic a Catalunya: les resistències al canvi, me’l van
encarregar els autors fa més d’un any. Estic convençut que aquesta aportació
meva a l’anàlisi del sistema educatiu català serà la darrera nota d’aquest blog
i la vull compartir amb tots vosaltres que encara continueu llegint els meus
comentaris a la Llei d’educació de Catalunya.
Ja fa més de 9 anys que em vaig
jubilar i va sent hora de tancar etapes, com ara la d’intèrpret de la normativa
educativa catalana, ja que ara estic dedicat, com a voluntari, al tercer sector
social i cada vegada se’m fa més difícil continuar escrivint sobre el sistema
educatiu, al qual vaig dedicar, pràcticament, tota la meva vida professional.
La jubilació, en definitiva, m’ha permès
obrir en la meva vida una altra activitat també estimulant, com a voluntari de
la parròquia de santa Anna en Barcelona, des d’on atenem les persones sense
sostre que dormen als carrers de Ciutat Vella.
Gràcies per tot l’escalf que m’heu
proporcionat tots els seguidors del blog des de l’any 2009 quan es va aprovar
la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d’educació i jo vaig començar a comentar-vos
les seves novetats.
Una abraçada,
Alberto
|
“Y en lo
que concierne a los avatares del conflicto, me he creído en el deber moral de
historiarlos no apoyándome en el testimonio de cualquier informador, o como
yo me los imaginaba; mi narración se basa en lo que personalmente he
presenciado y en las declaraciones de terceros, minuciosamente controladas
por una rigurosa crítica. Investigación laboriosa, porque los testigos
oculares de los acontecimientos no coincidían en sus referencias, sino que
cada cual hablaba conforme a su partidismo o a su grado de memoria”. TUCÍDIDES, Historia de la guerra del Peloponeso I, 22, 2-3 [siglo V AC] (trad.
Josep Alsina, 1976) |
DIRECCIÓN DE CENTROS Y
LIDERAZGO PEDAGÓGICO EN CATALUÑA: LAS RESISTENCIAS AL CAMBIO.
Alberto del Pozo
Exdirector general del Profesorado de la Generalitat de Catalunya
La LEC, la primera ley catalana
del sistema educativo
La ley de Educación de Cataluña se aprobó el 9 de julio de 2009[1]
en un contexto de nuevas leyes estatales que condicionaban su diseño normativo:
el 3 de mayo de 2006 se aprobó la Ley orgánica de Educación[2],
el 19 de julio de 2006 se aprobó la Ley orgánica de reforma del Estatuto de
Autonomía de Cataluña[3]
y el 12 de abril de 2007 se aprobó el Estatuto Básico del Empleado Público[4].
Las tres normas estatales diseñaban un nuevo marco normativo básico para la
aprobación de una ley catalana sobre el sistema educativo, en desarrollo de las
nuevas competencias educativas aprobadas por el Estatuto, del nuevo marco
educativo estatal dibujado por la LOE que permitía un cierto desarrollo por ley
autonómica y de la nueva función pública definida por el EBEP.
Pero una vez aprobada la LEC, el desarrollo normativo de las tres leyes
estatales ha sido muy desigual:
a) La LOE ha sido reformada, ampliamente, por dos leyes posteriores, la
LOMCE[5]
y la LOMLOE[6], que han
modificado la ley originaria en profundidad, pero sin derogarla en su
totalidad. Esta modificación de la ley básica estatal ha incidido directamente
en la vigencia de la LEC que ha visto cómo se desplazaban muchos preceptos
suyos por un incremento de las normas básicas introducidas por la LOMCE y la
LOMLOE, impidiendo así la aplicación de la ley autonómica.
b) El Estatuto de Autonomía de Cataluña fue destrozado por una Sentencia
del Tribunal Constitucional, a pesar de que la ley ya había sido refrendada por
el pueblo catalán. Entre otros criterios nuevos, el Tribunal Constitucional dictaminó
que el Estado podía siempre legislar sobre una materia aunque esta hubiera sido
considerada de competencia exclusiva de una Comunidad Autónoma. Así, se
entiende que la LOMLOE haya considerado básica la regulación del primer y
segundo ciclo de educación infantil[7],
cuando el art. 131.2.b del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuyó a la
Generalitat la competencia exclusiva sobre esta etapa educativa.
c) EL EBEP fue aprobado el año 2007 y refundido por Real decreto
legislativo el 2015, sin que hasta la fecha se hayan aprobado por el Estado las
leyes y reglamentos de desarrollo previstos en el propio Estatuto básico. Que
yo conozca, la única ley autonómica que se ha atrevido a desarrollar las nuevas
previsiones del EBEP en materia de función pública docente fue la LEC, que
desplegó en su totalidad la función pública docente de Cataluña, a pesar de que
el Estado no había cumplido con sus obligaciones normativas. Esta regulación de
la función pública docente fue uno de los motivos principales que
desencadenaron la guerra sindical contra la nueva ley educativa, además del
nuevo modelo de dirección y de autonomía y evaluación de centros educativos,
que son los pilares centrales del nuevo sistema educativo catalán.
Estas tres imperfecciones en el desarrollo de las tres normas estatales que
enmarcan la LEC han condicionado muchísimo la aplicación de la propia LEC, que
se vio atacada ante el TC, junto con el propio EAC, y declarada
inconstitucional en aquellos apartados modificados por a LOMCE y, finalmente,
rebajada en sus planteamientos iniciales por el incremento sucesivo de la
legislación básica estatal en materia de educación que encorseta el desarrollo
autonómico de la ley.
1. Un nuevo paradigma
educativo en Cataluña: el liderazgo pedagógico
1.1 Marco legal y reglamentario
La LEC dedica el artículo 100 al "fomento y apoyo al liderazgo
educativo"[8], con el
objetivo de que la Administración educativa asuma la promoción y el fomento de
la capacidad de “liderazgo de los profesionales de la organización y la gestión
de los centros educativos”.
Que este "liderazgo" del art. 100 se refiere, en concreto, al
director del centro educativo se deduce de otros pasajes del texto legal, que
le atribuyen, explícitamente, el liderazgo pedagógico, el de la comunidad
escolar y la competencia profesional y capacidad de liderazgo (art. 142. 3 y 5,
143.2 y 4).
En definitiva, el significado de "liderar" incluye el de
"dirigir", actuación esencial del director del centro público: “las
actividades del centro”, “la aplicación de la programación general anual y de
las normas de organización y funcionamiento” y “al personal del centro” (art.
142.5.h, .7.a y .7.h). Paralelamente, la función de “dirigir” también se
atribuye a los directores de los centros privados concertados (“todas las
actividades educativas del centro” y “la actividad docente del centro y de su
personal”: art. 150.2.a y c) y de los centros privados no concertados (iguales
competencias que las de los centros concertados: art. 154.2.a y c).
En la LEC y decretos de desarrollo se pueden encontrar las siguientes
acepciones de la palabra “liderazgo”:
1) “Liderazgo educativo”:
Referido a todos los profesionales de la organización y la gestión de los
centros educativos, es decir, a todos los profesores y otros profesionales
destinados al centro, no sólo al director (art. 100 y 182.3).
2) “Liderazgo pedagógico”:
Atribuido al director del centro educativo público y concertado. Al del centro
público le corresponde “impulsar y liderar el ejercicio de la autonomía
pedagógica” y al de los centros concertados "liderar el ejercicio de la
autonomía pedagógica", mientras que al titular de cada centro concertado
le corresponde impulsarlo (art. 97.5).
Este ejercicio de la autonomía pedagógica permite a los centros públicos y
concertados “a partir del marco curricular establecido, (...) concretar los
objetivos, competencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de
evaluación” (art. 97.1 LEC).
Las funciones de dirección y liderazgo pedagógicos, atribuidas al director
de los centros públicos, se concretan en el art. 142.5 LEC[9].
Encontramos en esta lista junto a responsabilidades puramente pedagógicas
(las relacionadas con el proyecto educativo, el despliegue del currículum, la
carta de compromiso educativo, el proyecto lingüístico, los planteamientos
educativos, la programación general anual, la evaluación del proyecto
educativo... así como la participación en la evaluación del ejercicio de las
funciones del personal del centro), otras relacionadas con la propuesta de la
plantilla y el procedimiento de provisión especial (apartados f/ i g/), por
estar relacionadas, directamente, con los aspectos organizativos y pedagógicos
del centro público.
El liderazgo pedagógico es una novedad legislativa de la LEC, ya que en la
LOE no aparece este concepto, que será introducido más tarde por la LOMCE (2013)
como "liderazgo pedagógico y de gestión" en su preámbulo, no en el
articulado. Será, definitivamente, la LOMLOE la ley estatal que, al modificar el
art. 131 de la LOE, introdujo el concepto de “liderazgo pedagógico”[10]
por primera vez en la organización escolar.
3) “Liderazgo de gestión de
personal”: Atribuido al director del centro público por la LEC que no
utiliza nunca la expresión "liderazgo de gestión", ya que siempre se
refiere a la gestión como ámbito de la autonomía del centro.
La gestión de los centros públicos es responsabilidad de la dirección y la
autonomía de gestión comprende, entre otros, la gestión de todo el personal del
centro (art. 99.1), con las concreciones del artículo 102, sobre el ejercicio
de la autonomía en materia de gestión de personal, y del artículo 142.7, que
atribuye al director las funciones relativas a la organización y gestión del
centro[11].
En materia de gestión, la LEC se refiere a las funciones de la dirección
utilizando los verbos “dirigir y gestionar el personal” (art. 142.7.h/), o “la
gestión del profesorado, del personal de atención educativa y del personal de
administración y servicios” (art. 99.1.a/), no “liderar” ni “liderazgo de
gestión”. Sin embargo, es evidente que la dirección y gestión del personal del
centro debemos entenderlas como liderazgo del personal.
4) “Liderazgo de la comunidad
escolar”: Al director de los centros públicos también se le atribuyen
"funciones de liderazgo de la comunidad escolar" (art. 142.3), que se
concretan en el apartado 6 de este mismo artículo[12].
5) “Capacidad de liderazgo”: En
el proceso de selección del director de los centros públicos "se valoran
los méritos de competencia profesional y capacidad de liderazgo" como
méritos docentes (art. 143.2) y también en el nombramiento del director con
carácter extraordinario (art. 143.4).
El liderazgo pedagógico es también una de las competencias que debe
acreditar el directivo profesional docente[13].
En el desarrollo normativo de la LEC, se recoge la capacidad de liderazgo
del aspirante a ser nombrado director del centro entre los méritos a ser
valorados, junto con la competencia profesional, la idoneidad y la experiencia
en el ámbito de la gestión y la docencia[14].
De la misma forma, los másters u otros programas de formación en dirección y
gestión de centros educativos “deben incluir aspectos de desarrollo del
liderazgo en estos contextos”[15]
6) “Liderazgo distribuido”: En
los decretos de autonomía y de direcciones de los centros públicos, se
introduce explícitamente este tipo de liderazgo distribuido: así, el consejo de
dirección tiene como finalidad “profundizar en la práctica del liderazgo
distribuido”[16].
Las responsabilidades de la dirección se ejercen en el contexto de la
autonomía del centro y en el “ejercicio de un liderazgo distribuido y del
trabajo en equipo”[17]
y en relación a esto, el proyecto de dirección “debe incorporar los elementos
que se consideren pertinentes para la profundización en el ejercicio del
liderazgo distribuido y para el fomento de la participación de la comunidad
escolar en el centro”[18].
En definitiva, el nuevo marco legal amplía las competencias del director
del centro público en extensión [el art. 142 incluye 26 apartados con
diferentes competencias de las direcciones y los decretos de autonomía y de
direcciones prevén hasta 28 competencias del director en materia de gestión del
personal del centro] y en intensidad [muchas de las nuevas competencias son
decisiones o resoluciones finales del director, en vez de meras propuestas o
iniciativas, como ocurría con anterioridad]. Todo ello es consecuencia directa
de la ampliación del margen de autonomía en la actuación del director, a pesar
de que la ley no se refiere nunca a esta autonomía del director, ya que la
autonomía siempre se predica del centro educativo.
La última atribución de competencias al director, según el art. 142.8,
tiene una amplitud extraordinaria: "El director o directora tiene
cualquier otra función que le asigne el ordenamiento y todas las relativas al
gobierno del centro no asignadas a ningún otro órgano". Es decir, el
director tiene asignada cualquier competencia que la LEC atribuya "al
centro educativo" y que no esté asignada explícitamente a ningún otro
órgano del centro.
1.2 Diferencias entre el nuevo sistema de la LEC y
el sistema básico estatal
El sistema educativo diseñado por la LEC tiene los mismos elementos
centrales (autonomía, dirección y evaluación) que la normativa básica de la LOE.
A pesar de ello, el paradigma catalán es un sistema radicalmente diferente del
estatal por el significado diferente de los elementos del sistema (mayor
intensidad en la autonomía de los centros, mayor empoderamiento de la dirección
con un gran incremento en sus responsabilidades y en su capacidad de decisión y
también una mayor intervención de la comunidad educativa en la evaluación del
centro) pero, sobre todo, por la nueva relación que se establece entre ellos
(de hecho, lo que define un sistema no son sólo los elementos que lo componen
sino las estructuras que conectan entre sí todos los elementos).
Así, a pesar de que la LEC mantiene los elementos básicos del sistema
educativo estatal, las novedades que introduce en la interconexión de esos
mismos elementos, hacen que podamos hablar de unas estructuras educativas
nuevas, muy alejadas de las estatales (con muy poca autonomía de los centros,
pocas competencias del director y poco peso de los centros y de las direcciones
en la evaluación de los procesos educativos) y, por eso, también se puede
calificar el paradigma de la LEC como un sistema educativo distinto, ya que no
es un clon del estatal.
Una de las principales novedades del sistema educativo de la LEC es el
papel central que tiene la dirección en el desarrollo de la autonomía del
centro. En efecto, la dirección recibe en la LEC el encargo de llevar a la
práctica la autonomía del centro a través de su proyecto de dirección que, una
vez aprobado, se transforma en un instrumento organizativo nuevo, que impulsa y
despliega el proyecto educativo del centro, elemento nuclear de toda la
organización escolar.
De hecho, la diferencia fundamental entre el modelo estatal y el catalán
(que comparten unos mismos principios: autonomía, dirección y evaluación) está,
por lo tanto, en la diferente conexión del director con la aplicación de la
autonomía del centro, a través de su proyecto de dirección, que en lugar de
permanecer en un cajón del centro sin más efectos administrativos, una vez seleccionado
el director, se convierte en un proyecto "aprobado" con la misma naturaleza
y efectos que cualquier otro documento organizativo del centro (proyecto
educativo, normas de organización, la programación general anual...) y su
aplicación pasa a dirigir y condicionar la autonomía del centro a través de la
implantación del proyecto educativo.
Este proyecto de dirección “aprobado” es el instrumento de que se sirve la
dirección para gestionar todos los aspectos de la autonomía del centro ya que
“orienta y vincula la acción de todos los órganos de gobierno unipersonales y
colegiados”[19] y, en
definitiva, son los miembros del equipo directivo los responsables de la
gestión del proyecto de dirección, no sólo el director[20].
Así, la LEC menciona el proyecto de dirección aprobado en el mismo marco
que el proyecto educativo del centro y del ordenamiento jurídico vigente,
cuando define la regulación normativa que limita sus funciones:
“El director o directora tiene
funciones de representación, funciones de liderazgo pedagógico y liderazgo de
la comunidad escolar y funciones de gestión. Estas funciones se ejercen en el
marco del ordenamiento jurídico vigente, del proyecto educativo del centro y
del proyecto de dirección aprobado” (art. 142.3).
Lo cierto es que casi todos los instrumentos de la autonomía del centro
recogidos en la LEC también aparecen mencionados en la LOE (explícitamente, o
bajo una denominación genérica, a la que la LEC a veces asigna nombre):
— Las normas de convivencia (= “plan de
convivencia”, LOE, art. 121.2)
— La carta de compromiso educativo (= “compromisos
educativos entre las familias y el centro”, LOE, art. 121.5)
— El proyecto educativo (= LOE, art. 121, entre
otros)
— Las normas de organización y funcionamiento del
centro (= LOE, art. 124)
— La estructura organizativa propia (novedad legal
de la LEC, que prevé que sea el centro quien determina la estructura
organizativa de órganos de dirección y coordinación)
— Los criterios de organización pedagógica (= LOE,
art. 121)
— La programación general anual (= LOE, art. 125)
— El proyecto de dirección (= LOE art. 135.4)
— El carácter propio (= LOE art. 121.6, que sólo
se refiere a los centros privados). La LEC, en cambio, atribuye un carácter
propio a los centros públicos, cuya definición se incluye en la misma Ley, en
el artículo 93.2, cuando define "la escuela pública catalana como
inclusiva, laica y respetuosa con la pluralidad".
— Finalmente, los acuerdos de corresponsabilidad y el contrato-programa de
los centros públicos y concertados (no aparecen mencionados, explícitamente, en
la LOE, pero el art. 122.2 prevé la misma idea).
De este análisis se pueden deducir las siguientes novedades de la LEC en
comparación con la regulación básica de la LOE:
(1) El proyecto educativo del centro público se
concreta y aplica por medio del proyecto de dirección “aprobado”.
(2) El proyecto de dirección pasa de ser un
programa del candidato que interviene sólo en el proceso de selección, a un
instrumento de gestión del centro, responsabilidad del equipo directivo, y se
transforma en un complemento necesario y esencial del proyecto educativo, ya
que vincula la acción de todos los órganos unipersonales y colegiados de
gobierno. Es un documento que "se aprueba" cuando resulta nombrado el
candidato seleccionado por la comisión.
(3) El proyecto educativo incluye una estructura
organizativa propia, que permite adaptar los órganos de dirección y
coordinación a las previsiones del proyecto educativo.
(4) El equipo directivo es el responsable de la
gestión del proyecto de dirección, y por tanto, de la aplicación del proyecto
educativo.
(5) El director del centro, autor inicial del proyecto de dirección y
responsable de su actualización antes de hacerse efectiva su renovación, nombra
a todos los responsables del centro y es el máximo responsable de la gestión
educativa.
El papel central de este proyecto de dirección se manifiesta en el hecho de
que se convierte en un instrumento obligatorio, incluso en los centros de nueva
creación y otros centros en los que no haya habido proceso de selección y se
haya nombrado un director con carácter extraordinario[21],
el cual habrá de presentar su proyecto de dirección “antes de acabar el primer
trimestre del curso escolar”[22].
En la renovación del mandato del director, éste debe “presentar, antes de
hacerse efectiva su renovación, la actualización de su proyecto de dirección”[23].
Es, por tanto, el propio director quien actualiza el proyecto de dirección a la
finalización de su período de nombramiento y antes de la renovación de su
nombramiento.
Finalmente, la capacidad normativa del proyecto de dirección en la LEC como
instrumento de innovación organizativa del centro se comprueba en el hecho de
que puede incluir incluso propuestas “en relación a la adaptación o
modificación total o parcial, del proyecto educativo”[24],
que el director habrá de llevar a cabo poniendo en marcha los procedimientos
correspondientes previstos en las normas de organización[25].
El proyecto de dirección debe contener, entre otros, tres tipos de
componentes (las actuaciones de desarrollo y aplicación del proyecto educativo,
las concreciones organizativas y los indicadores para la evaluación del
director)[26] y los
tres cuelgan directamente de lo que haya establecido el proyecto educativo.
En definitiva, encontramos una coherencia y dependencia absolutas entre el
contenido del proyecto de dirección y el del proyecto educativo, hasta el punto
de que si un centro no tiene todavía aprobado un proyecto educativo, el
proyecto de dirección debe incluir una propuesta de proyecto educativo inicial[27]
que permita la simbiosis entre ambos proyectos.
1.3 Complejidad del desarrollo reglamentario
La LEC prevé un número excesivo de remisiones al desarrollo reglamentario futuro,
un total de 116 remisiones al Gobierno. Los efectos de esta técnica legislativa
son desastrosos, ya que la inactividad del Gobierno puede provocar que no se
lleguen a aplicar muchas de las novedades de la propia ley, que están plenamente
en vigor (al no afectarles ninguna disposición transitoria que aplace su
aplicación en el tiempo), pero que no pueden ser llevados a la práctica hasta
el momento en que se apruebe el decreto correspondiente.
Por otra parte, la disposición adicional primera establece que “el
Gobierno, sin perjuicio de la entrada en vigor de la Ley, ha de aprobar un
calendario para aplicarla, que abarque un período de ocho años”. De acuerdo con
estas previsiones legales, el Gobierno aprobó el mismo año en que entró en
vigor la ley, su calendario de desarrollo[28],
que no agotó todos los desarrollos normativos previstos explícitamente en la
ley[29],
y así quedaron fuera de la lista inicial de decretos unas cuantas normas
importantes para el desarrollo de la ley[30].
Ahora bien, los aspectos que el Gobierno consideró prioritarios fueron, en
total, 37 decretos y acuerdos de Gobierno, que afectaban a diez ámbitos
educativos[31], y de
los cuales se han publicado, hasta la fecha, 17 de estas previsiones iniciales
del calendario de aplicación.
El mismo año 2010 ya se aprobaron los dos primeros decretos organizativos
de la autonomía y de la dirección de los centros. El Departamento se llegó a
plantear la redacción en un único decreto de estos dos temas centrales en la
aplicación de la LEC, porque era imposible regular la autonomía (y
competencias) de los centros si, al mismo tiempo, no se regulaba la autonomía
(y competencias) de las direcciones. Un único texto normativo hubiera sido
excesivamente largo y complicado de aplicar y se optó por regular por separado
las dos primeras patas del trípode de la LEC. Ahora bien, se incorporó al
primer decreto, el de autonomía, el detalle de algunas competencias del
director del centro público (art. 49 y 50, sobre gestión de personal),
anticipándose así al decreto de direcciones.
Entre los años 2010 y 2022 el Gobierno ha aprobado un total 13 decretos
educativos y 9 acuerdos de Gobierno, que desarrollan aspectos organizativos de
los centros, del profesorado y de la dirección de los centros (no incluyo en el
recuento los decretos curriculares)[32].
Finalmente, quedan aún pendientes de regular por
decreto las siguientes materias de profesorado y dirección de centros públicos:
- Fijar los
complementos retributivos de promoción profesional (grados docentes y categoría
de sénior) (art. 117.1.d) y transformar el sistema de promoción docente por
estadios al sistema de promoción profesional por grados y categoría superior de
sénior (DT 4).
- Actualizar las
normes que rigen la bolsa de trabajo del personal docente interino y substituto
(art. 122.2).
- Regular la
jornada ordinaria y las jornadas especiales de los funcionarios docentes (art.
135.1).
- Aprobar los
complementos de puesto de Trabajo o función docente, en atención a la especial
dificultad técnica, la especial dedicación o la responsabilidad (art. 136.1.c y
136.2).
- Establecer un
estatuto del ejercicio de las profesiones relacionadas con la educación no
universitaria en Cataluña (DA 23).
- Aprobar los estatutos de la Agencia de Evaluación y
Prospectiva de la Educación (art. 189.4)[33].
El siguiente
cuadro recoge la situación actual del desarrollo y aplicación de la regulación
sobre a dirección:
|
Novedades en la LEC sobre la dirección |
¿Desarrollo reglamentario? No cal / Sí / No |
¿Aplicación de la norma? Sí / No |
|
Incremento
en las competencias directivas y de liderazgo |
SI |
SI |
|
Sistema
extraordinario de provisión especial de puestos de trabajo y de dirección |
SI |
NO |
|
Condición
de personal directivo profesional docente |
SI |
NO |
|
Promoción
por grados docentes |
NO |
NO |
|
Complemento
de reconocimiento de función directiva |
SI |
SI |
|
Proyecto
de dirección “aprobado” como instrumento de la autonomía del centro |
SI |
SI |
|
Propuestas
sobre definición de puestos de trabajo docente |
SI |
SI |
|
Nombramiento
de los substitutos docentes |
SI |
SI |
|
Intervención
en la evaluación del profesorado |
SI |
NO |
|
Propuestas
sobre incorporación funcionarios con destino provisional |
SI |
SI |
2. Resistencias al cambio
normativo en la aplicación del modelo
Dificultades para la implantación
de la LEC
Durante el período de implantación de la LEC se han solapado varias crisis
(económica, social e institucional) que han dificultado muchísimo la aplicación
de algunas de las novedades normativas de la ley:
¾ La
crisis económica y social del 2008 que redujo los recursos presupuestarios y
tuvo consecuencias sociales muy graves;
¾ La
crisis institucional por fallida del modelo del autonómico, en que el Estado,
sin modificar la Constitución, ha emprendido una deriva para recuperar
competencias educativas que inicialmente habían quedado en manos de las
Comunidades Autónomas;
¾ La
crisis jurídica de relaciones entre el Estado y Cataluña, a partir del recorte
del EAC por el TC[34],
que mantiene un permanente conflicto de competencias entre las dos
administraciones públicas, y, finalmente,
¾ La
crisis del modelo de negociación sindical en el ámbito de las administraciones
públicas, que no se ha adecuado a la realidad actual desde los años 80 del
siglo pasado, y que dificulta la posibilidad de llegar a acuerdos.
Analizo, a continuación, algunos de los motivos que han impedido la plena
aplicación de la LEC.
1. Crisis económica del 2008
Insuficiencia presupuestaria
para la aplicación plena de la LEC
La LEC se gestó a lo largo de los años 2007 y 2008 en el Departamento de
Educación de la Generalitat de Catalunya, coincidiendo con el inicio de una de
las crisis económicas más profundas de las últimas décadas. Sin embargo, los
responsables de la redacción del anteproyecto de ley, que aprobaría el Gobierno
el mes de junio de 2008 para remitirlo al Parlamento de Catalunya aquel mismo
verano, no fueron conscientes en absoluto de los efectos presupuestarios que
acarrearía la crisis económica española del 2008-2014. Así se puede entender
que el Departamento elaborara una memoria económica expansiva de la ley, cuando
la realidad económica del período de implantación de la ley fue de un recorte
brutal de las disponibilidades presupuestarias, justo en el momento en que el
nuevo modelo educativo de la LEC exigía nuevos incrementos en muchos capítulos
del presupuesto educativo catalán.
En definitiva, los inicios de la LEC fueron muy difíciles y
contradictorios: frente al crecimiento de recursos económicos que había
previsto el legislador, el Departamento se encontró con una disminución de
todas las partidas presupuestarias, por primera vez en la historia de la
institución. Todo esto dificultó el cumplimiento del calendario de aplicación
de la ley e impidió en muchos casos la implantación de incrementos salariales
del profesorado o de la plantilla docente de los centros educativos.
Sin embargo, esta “causa real” de las dificultades iniciales en la
aplicación de la ley se convirtió, con el paso de los años, en una “excusa” de
insuficiencia presupuestaria cuando la realidad era que el presupuesto
económico del Departamento ya había comenzado a crecer de nuevo.
Todo esto explica la ausencia de desarrollo normativo en la carrera
profesional docente (art. 131, 132 y 133), la aplicación plena del directivo
profesional docente (art. 116), las nuevas retribuciones complementarias
previstas en la ley (art. 101.2, 117.1, 136, 137 i 114.2.d i DT 3), la
categoría superior de senior (art. 132), las nuevas retribuciones
complementarias del director (art. 142.10 y 145) y las garantías retributivas
de los docentes que hayan cesado en la Administración educativa (art. 127.2 y DA
16).
Pero lo cierto es que en el año 2022 aún no se había alcanzado el nivel
presupuestario previsto en la memoria económica de la LEC para su aplicación en
los primeros ocho años de vigencia de la ley (2009-2017). El presupuesto
inicial del Departamento de Educación el 2009, año en que se aprobó la LEC,
ascendía a 5.122 M€ y en la memoria económica que acompañaba el proyecto de ley
aprobado por el Gobierno, se previó para el año 2017 un incremento de 2.540 M€
para los 8 primeros años: así, se estimó para el 2017 un presupuesto de 7.662
M€, con un incremento del 49,6% en relación con el del 2009.
Los recortes presupuestarios de la crisis económica del 2008-2014
provocaron que el presupuesto del 2017 fuera un -5,9% inferior, incluso, al del
2009 (4.821,14 M€). De hecho, el presupuesto del 2022 aún no ha alcanzado el
nivel previsto en la memoria económica de la LEC para su plena implantación[35]
(un total de 6.681 M€). Es decir, todavía se habrían de añadir 1.106 M€ para
llegar al objetivo final de la memoria económica (por lo tanto, al presupuesto
de 2022 le faltaba un 16,6% para alcanzar el nivel previsto para la
implantación de la ley).
Ahora bien, las previsiones de la memoria económica de la ley no eran
descabelladas si tenemos en cuenta que en los primeros años del siglo XXI el
presupuesto educativo venía creciendo en un porcentaje superior. Así, en los
ocho años anteriores al de la aprobación de la LEC (entre 2002-2009) el
presupuesto educativo se había incrementado en 2.628 M€, una cifra parecida a
la prevista en la memoria económica para los 8 años siguientes: así, se pasó de
2.705 M€ el 2002 a 5.122 M€ el 2009, con un incremento del 105,4%.
La propia ley incluyó una disposición final segunda en que fijaba un
objetivo de financiación de la ley durante los ocho años siguientes a su
aprobación “cerca de, como mínimo, el 6% del PIB”[36].
Este objetivo de financiación de la LEC tampoco se ha cumplido y aún
estamos muy lejos de alcanzarlo: con datos del 2022, el 6% de PIB catalán
ascendía a 13.140 M€, una cifra que parece inalcanzable ya que es más del doble
del presupuesto educativo del Departamento del 2022[37].
2. Guerra judicial contra la LEC
Numerosos recursos contenciosos
contra la LEC y su desarrollo
Desde el mismo principio de la elaboración de la ley se desató una batalla campal
contra la norma en diferentes frentes:
1º Frente: Recurso de inconstitucionalidad del PP contra
la LEC
El TC declara nulos algunos
de los cuerpos propios docentes creados por la LEC
El 16 de octubre de 2009, pocos meses después de la publicación de la LEC,
más de 50 diputados del Partido Popular interpusieron recurso de
inconstitucionalidad contra 6 párrafos del preámbulo y contra 47 preceptos,
apartados o disposiciones.
El 11 de abril de 2019, casi 10 años después de la aprobación de la LEC, el
TC dictó la STC 51/2019 sobre el recurso presentado por el Partido Popular
contra la LEC, declarando la inconstitucionalidad de 27 apartados de artículos
o de disposiciones de la ley, casi todos ellos referidos a la definición del
currículum educativo y a los cuerpos propios docentes creados por la LEC.
El TC utiliza una y otra vez un mismo argumento para declarar la
inconstitucionalidad de los preceptos curriculares impugnados: que su contenido
no coincide con la nueva redacción del currículo regulado por la LOMCE[38]
y que por eso mismo no es constitucional, por no respetar la norma básica del
Estado.
De hecho, son mucho más importantes los aspectos considerados
constitucionales o los que no han sido atacados por los recurrentes, como, por
ejemplo, la autonomía de los centros educativos, la dirección de los centros
públicos y concertados[39],
el régimen lingüístico de la educación y otras muchas materias de función
pública docente (la función docente, la formación inicial, el personal que
integra la función pública docente, la estructuración de los puestos de trabajo
en plantillas de profesorado, los órganos competentes en materia de función
pública docente, el sistema de ingreso en la función pública docente, el acceso
al cuerpo de inspectores de educación y la permanencia en el puesto de
trabajo).
Pero es evidente que el TC endureció su interpretación sobre las normas
básicas reservadas al Estado en materia educativa, especialmente en relación
con los cuerpos docentes propios de una Comunidad Autónoma, ya que según el TC
éstos deben ser idénticos a lo que estableció una disposición adicional de la
LOGSE en 1990 y que se ha mantenido sin cambios en las sucesivas leyes
orgánicas.
La conclusión jurídica a la que llega el TC en materia de cuerpos docentes
es aberrante: se acepta la posibilidad de que una Administración educativa
ordene su función pública mediante cuerpos docentes propios (que no son otra
cosa que estructuras organizativas), pero no se permite ningún desarrollo
autonómico en la ordenación de la función pública docente, puesto que los
cuerpos deben tener las mismas estructuras que los cuerpos estatales, es decir,
han de ser los mismos cuerpos.
De esta forma, la normativa básica del Estado se convierte en una losa que
uniformiza toda la organización de la función pública docente en todo el
Estado, a pesar de que la normativa básica ha previsto desde el principio
(desde la LOGSE) que las Administraciones educativas pueden ordenar su función
pública docente mediante la creación de cuerpos propios.
Según el TC, la creación de cuerpos docentes propios no es inconstitucional
si no se altera la definición y estructura de cuerpos docentes establecida por
el legislador básico estatal, que es el competente para clasificar, definir y
caracterizar a cada cuerpo docente de funcionarios, tales como la titulación
requerida, las enseñanzas impartidas, las funciones asignadas y las
especialidades docentes que componen el sistema de cuerpos docentes. ¿Qué
queda, pues, para la regulación de los propios cuerpos por parte de las
Comunidades Autónomas? Prácticamente, nada.
La situación administrativa posterior a la STC es, al menos, surrealista,
ya que no se ha declarado la inconstitucionalidad de todos los cuerpos propios,
sólo de algunos: en el sistema educativo catalán conviven unos cuerpos docentes
propios de la Generalitat (el de maestros y el cuerpo de Inspectores de
Educación) creados por la LEC, junto con el resto de cuerpos docentes de ámbito
estatal (los cuerpos de catedráticos, profesores técnicos de formación
profesional, maestros de taller de artes plásticas…) creados por la ley básica
estatal.
2º Frente: Conflicto de competencias del Estado contra
la LEC
El Estado amenazó con llevar también él, como había hecho el PP, la LEC
ante el TC mediante un conflicto previo de competencias, que se superó tras un
período de negociación y al llegar las dos partes a un acuerdo que se publicó
en el DOGC[40].
Los aspectos de la LEC planteados por el Ministerio como invasión de
competencias por la LEC[41]
y a los cuales se llegó a un acuerdo, son los siguientes:
¾ Determinar
el currículo de las enseñanzas;
¾ Agrupar
las materias de la educación secundaria obligatoria en ámbitos de conocimiento;
¾ Crear
cuerpos propios de carácter docente;
¾ Determinar
las circunstancias por las que el funcionariado que pertenece a los cuerpos
docentes propios puede cumplir funciones docentes en etapas o enseñanzas
distintas de las que se asignan al cuerpo al que pertenecen, determinar las
especialidades de los cuerpos docentes propios y establecer los criterios de
idoneidad y el procedimiento para que el personal funcionario docente pueda
acreditar competencia docente para impartir áreas, materias y módulos
profesionales distintos de los que se atribuyen a su especialidad docente;
¾ Formación
inicial del personal docente;
¾ El
ingreso y el acceso a la función pública docente;
¾ El
régimen de acceso al cuerpo de catedráticos;
¾ El
sistema propio de becas y ayudas al estudio;
¾ Establecer
conciertos con centros de titularidad privada.
3º Frente: Recursos contenciosos interpuestos por
los sindicatos y por el Estado contra los decretos de desarrollo de la LEC
Conflicto sindical y estatal
contra los decretos de desarrollo de la LEC
Los sindicatos no tienen capacidad para interponer un recurso de
inconstitucionalidad contra una ley ante el TC, y por ello su conflictividad se
limitó a recurrir los tres primeros decretos de autonomía, dirección y
provisión y definición de puestos docentes[42],
pero los argumentos utilizados en sus recursos contenciosos ante el TSJC, en
gran parte, iban dirigidos contra el contenido de la LEC y por ello la mayoría
de sus argumentos no fueron tenidos en cuenta por el tribunal[43].
De hecho, los representantes sindicales no aceptaron nunca el trípode en
que se fundamenta la ley: autonomía (porque, según ellos, podía provocar
diferencias organizativas entre los centros educativos en contra del principio
de igualdad), dirección (en especial, las nuevas competencias del director en
materia de profesorado, porque permite la arbitrariedad por parte de las
direcciones) y la evaluación (la del profesorado ligada a la carrera
profesional y al desempeño del puesto de trabajo, porque inciden en
desigualdades retributivas y porque su aplicación puede ser subjetiva).
Hasta hoy, se han dictado un total de 19 sentencias por el TSJC y por el TS
en relación con los tres primeros decretos de desarrollo de la LEC. Las
resoluciones contra los decretos de autonomía y de direcciones no afectaron,
prácticamente, el contenido esencial de los dos decretos, ya que los dos preceptos
anulados del decreto de autonomía eran secundarios.
En relación con el tercer decreto, el de provisión y definición de puestos
de trabajo, la conflictividad ha sido mucho mayor. De hecho, contra éste último
se interpusieron un total de 5 recursos contenciosos administrativos, por
diferentes sindicatos y, además, por el Ministerio de Educación, Cultura y
Deporte.
El MECD impugnó los artículos 4.2, 4.3, 17 y 20, y 21.1.c y 22,
coincidiendo en 4 de los 5 artículos impugnados con el recurso de la USTEC
(resuelto por Sentencia 574/19) y que fue desestimado en su totalidad. Ahora,
en cambio, la sala del TSJC aceptará el recurso del MECD “en base a motivos que
no fueron resueltos en el primero de los recursos” (FD 1).
Así, en esta nueva sentencia del TSJC núm. 626/2019 se introducen las
siguientes novedades:
a) Se acepta la polivalencia del
profesorado como no contraria al principio de especialidad docente, pero se
anula la organización flexible del currículo prevista en el art. 4.2.
b) Se anulan las adaptaciones del
currículo de formación profesional a través de la definición de puestos de
trabajo en el art. 4.3.
c) Se anula el carácter
definitivo de la adscripción por el procedimiento de provisión especial de los
artículos 17 y 20.
d) Se anula la remoción por
evaluación negativa de los artículos 21.1.c y 22, porque “hallándonos ante un
cuerpo estatal la remoción por evaluación negativa y sus consecuencias exigen
efectivamente un desarrollo legislativo del artículo 20 del EBEP que no se ha
producido” (FD 2).
Quiero destacar la importancia del último argumento aceptado por el TSJC en
relación a la remoción del puesto de trabajo por evaluación negativa del
desempeño: al considerar los cuerpos docentes de Cataluña como cuerpos
“estatales” (cosa que no es cierta, porque la LEC creó cuerpos propios de
Catalunya y lo que hizo el TC fue anular algunos cuerpos propios de la
Generalitat, tal como ya he explicado antes, pero el Tribunal no ha considerado
estatales los cuerpos creados por la LEC), el TSJC exige un desarrollo
legislativo básico estatal del art. 20 del EBEP que ha previsto la remoción por
evaluación negativa. Según este razonamiento, como el Estado no ha desarrollado
el EBEP en este punto (ni en ningún otro), la Generalitat queda imposibilitada
de regular la evaluación del profesorado, la cual cosa me parece muy grave[44].
3. Inapropiada negociación sindical de la LEC
Huelgas sindicales contra la
ley
Se desató una guerra sindical desde el mismo día en que el consejero
Maragall dio una rueda de prensa para informar del contenido del proyecto que
se estaba elaborando, me refiero al 16 de noviembre de 2007, en que presentó un
PowerPoint con el título “Bases para una ley de Cataluña. Una ley de país” y en
el que aparecían los cuatro ejes fundamentales de la futura ley: autonomía,
dirección, evaluación y función docente en Cataluña.
Al día siguiente de la rueda de prensa, la USTEC-STEs anunció públicamente
una huelga contra la ley: es la primera vez en mi vida administrativa que he presenciado
una convocatoria de huelga del profesorado contra un PowerPoint. La huelga se realizó el 14 de febrero del
2008, y fue la primera de las cuatro que hubo en año y medio[45].
Los argumentos sindicales contra la LEC se alejaban, a veces, de la verdad
y la realidad fue que sus críticas infundadas dejaron mella en el profesorado,
que aceptaba sin analizarlas las valoraciones negativas del proyecto de ley.
A pesar del conflicto frontal contra la ley los sindicatos no renunciaron a
su derecho a negociar el anteproyecto de ley en dos ámbitos: en la mesa
sectorial de educación se negociaron los preceptos y disposiciones que
afectaban a las condiciones laborales del profesorado y en el Consejo Escolar
de Cataluña se dictaminó el texto entero. Estos dos trámites de negociación
coincidieron en el tiempo y las reuniones de la mesa se realizaron por la
mañana[46]
y las del Consejo Escolar por la tarde, sin que se llegara a ningún acuerdo
formal sindical.
Desfase histórico del modelo
de negociación sindical
Las reglas de la negociación sindical responden a planteamientos de tiempos
pasados, ya que aún están en vigor dos leyes des hace casi 40 años: la LOLS del
1985[47]
y la LORAP del 1987[48],
aprobadas las dos en el contexto de la primera reforma constitucional que se
hizo de la función pública española el año 1984[49]
y muy alejadas, por lo tanto, de la reforma reciente del Estatuto Básico del
Empleado Público (EBEP) del 2007[50].
Las disfunciones del proceso negociador, no adaptado todavía al nuevo
sistema básico de función pública, dificultan mucho la posibilidad de llegar a
acuerdos en relación con normas importantes como la LEC y los decretos que la
han desarrollado. Da la impresión de que la norma que regula el proceso
negociador no está adecuada para la negociación de proyectos normativos y sólo
para la modificación y mejora de las condiciones laborales del profesorado.
Por poner un ejemplo, en la
negociación sindical del último decreto[51]
a la cual asistí personalmente el 2014, el año en que me jubilé, en todas y
cada una de las reuniones de la mesa sectorial se escuchó la misma y única
propuesta en la bancada sindical: la retirada inmediata del proyecto y que
empezáramos de cero, sin ningún texto, por lo que fue imposible negociar la
propuesta, aprobada finalmente por el Gobierno sin que fuera posible introducir
mejoras gracias al proceso de negociación.
También fue imposible negociar los acuerdos de Gobierno que implantaron
medidas de recorte presupuestario durante los últimos años de la crisis
económica del 2008-2014. Ningún sindicato aceptó negociar unas medidas que
empeoraban las condiciones laborales del profesorado, cosa que no ha de
extrañar porque el diseño del proceso negociador tiene como objetivo negociar
la mejora de las condiciones laborales y retributivas. Por este mismo motivo,
fue imposible negociar la LEC desde la perspectiva sindical que, desde un
principio, la atacó abiertamente porque, según ellos, la ley empeoraba la
situación del profesorado en los centros públicos y se introducían medidas
privatizadoras.
Nos encontramos, pues, ante una normativa de negociación sindical que ha
quedado obsoleta, que refleja una función pública del pasado (el modelo actual
de función pública docente y sus estructuras de los cuerpos no han evolucionado
desde la LOGSE en el 1990), y por otro, nos encontramos también con una función
pública docente anclada también en el pasado, porque el Estado no ha desarrollado
las nuevas previsiones del EBEP y se dedica a recurrir loas novedades de la LEC.
Todo esto junto ha perturbado la eficacia de la negociación y la posibilidad
de llegar a acuerdos en materias centrales del sistema educativo catalán.
4. Conflicto institucional Estado-Generalitat
Ahogo estatal de las
competencias autonómicas en materia educativa
En la regulación estatal del sistema educativo hay una contradicción
permanente que viene de muy lejos[52]:
por un lado, las leyes básicas regulan con un exceso de detalle las materias
educativas, exceso que se ha disparado en la LOE vigente (después de ser
ampliamente modificada y ampliada por la LOMCE y por la LOMLOE); y frente a
esta hiperregulación normativa del Estado, hay una ausencia total de innovación
en materia del profesorado (a pesar de que también forma parte del sistema
educativo) desde el año 1990 en que la LOGSE definió la función pública
docente, las estructuras básicas de la cual no han sido modificadas,
prácticamente, por ninguna de las sucesivas leyes que han transformado el sistema
educativo.
En relación al exceso de detalle de las leyes estatales, uno de los
aspectos más perjudiciales para el desarrollo de los sistemas educativos
autonómicos ha sido el incremento progresivo en cada nueva ley orgánica de los
preceptos básicos, que ha provocado un desplazamiento continuo de la normativa
educativo con rango de ley y de decreto. Me explico.
La última ley estatal educativa, la LOMLOE, continuó con la práctica
iniciada por la LOMCE de ampliar la extensión de las materias educativas
reservadas al Estado y de recentralizar cada vez más la intervención estatal en
materia educativa, reduciendo al mismo tiempo las competencias autonómicas para
desarrollar su sistema educativo propio.
Así, cada vez se han ido incrementando más los aspectos considerados
básicos por el legislador estatal, la cual cosa limita drásticamente el
desarrollo autonómico: el texto de la LOE ha pasado de tener 575 apartados
considerados básicos el 2006 a 741 el 2020 (después de aprobarse la LOMLOE),
con un incremento del 28,9% de norma básica. La LOGSE del 1990, en cambio, sólo
tenía 312 apartados básicos, un 42,1% de la LOE vigente. Por una lado, la
extensión total de la LOE actual es muy superior a la de las primeras leyes
educativas (de 312 apartados de la LOGSE hemos pasado a 837 de la LOE, una vez modificada
por LOMCE-LOMLOE) y, además, la mayor parte tiene carácter básico (el 88,5% de
la LOE vigente es básica).
El incremento de la materia básica por ley estatal provoca el
desplazamiento (que no derogación) de la ley catalana, que no puede ser
aplicada por causa de la norma básica prevalente. Esta expansión frecuente de
la norma básica produce inseguridad en el legislador catalán y en el Gobierno
de la Generalitat, que ven cómo las novedades introducidas en el sistema
educativo catalán pueden ser desplazadas en cualquier momento por una nueva
norma estatal con carácter básico. Esto es lo que ha sucedido con la LOMCE y la
LOMLOE que han incidido directamente en la LEC[53].
El desplazamiento de una norma autonómica por otra básica del Estado no
comporta la derogación de la primera (ya que una ley estatal no puede derogar
una ley autonómica), pero los efectos son similares: la norma autonómica queda
inaplicable, por la entrada en vigor de una norma básica estatal que la
contradice. La ampliación desmesurada de nueva normativa básica estatal en
materia educativa va vaciando de contenido, poco a poco, la normativa aprobada
por el Parlamento de Cataluña y por el Gobierno catalán, con unos efectos más
desastrosos que el propio recurso del PP ante el TC, que anuló muy pocos
preceptos de la ley, la mayoría de los cuales ya habían sido desplazados por la
LOMCE y que por ese mismo motivo (por ser contrarios a la nueva norma básica)
fueron declarados inconstitucionales por el TC, cuando de hecho el propio
Estado ya los había desplazado al aprobar nueva norma básica, la LOMCE. Es
decir, la fuerza estatal se duplica: primero la nueva ley básica desplaza
muchos preceptos de la ley catalana, y luego el TC los declara
inconstitucionales, por no haber sido adecuados a las nuevas previsiones
básicas.
La inseguridad jurídica que provoca esta técnica del desplazamiento de una
norma autonómica por otra básica estatal se debe al hecho de que la
Constitución no ha definido el contenido material de la norma básica estatal,
que ha dejado en manos del TC determinar en cada caso si la norma estatal es
realmente, o no, constitucional. El criterio del TC ha ido evolucionando desde
una interpretación restrictiva de lo básico a una mucho más amplia, en que el
Estado puede entrar, incluso, en materias declaradas por los Estatutos de
Autonomía de competencia exclusiva autonómica[54].
3. Conclusiones
Cuatro conclusiones finales nos ayudan a comprender las “causas” (en el
sentido de “causas reales” que le daba el historiador griego Tucídides a esta
palabra, que él diferenciaba de los “motivos aparentes” de la guerra del
Peloponeso) que puedan explicar la situación actual de la aplicación parcial de
la LEC:
Primera.- A los 15 años de
su entrada en vigor, la LEC aún no está plenamente implantada en sus aspectos
centrales, por falta de desarrollo o, incluso, por inaplicación.
En el largo período de implantación de la LEC se han desarrollado, con
detalle, dos de las patas del trípode en que se basa la ley (la autonomía de
centros y la dirección), con algunos huecos en la carrera profesional de los
directores y en sus retribuciones. Pero la tercera pata (la correspondiente a
la evaluación del sistema educativo), que había sido desarrollada inicialmente
con la creación de la Agencia de Evaluación y Prospectiva de la Educación, quedó
en suspenso pocos meses después de ser aprobada sin que se haya reactivado al
día de hoy, si bien la evaluación del sistema educativa ha seguido en manos de
la inspección educativa.
Del cuarto fundamento de la ley (la función pública docente) se han
desarrollado a fondo la movilidad y la definición de puestos docentes, pero aún
falta por aprobarse todo el capítulo de carrera profesional y retribuciones
ligadas a la evaluación del desempeño (hasta ahora sólo se ha aprobado el
complemento de reconocimiento de los directores), el ingreso en la función
pública, la evaluación del profesorado y la nueva normativa de regulación de la
bolsa de trabajo.
Segunda.- Progresivamente
en estos últimos 15 años, se ha ido perdiendo el equilibrio y la estabilidad necesarios
entre los sistemas educativos español y catalán, que garantizan la seguridad
jurídica de todo el sistema.
El sistema educativo no está funcionando bien: existen diferentes
desequilibrios estructurales que le hacen perder estabilidad, y que afectan a
la normalidad de su funcionamiento. Entre otros, se pueden destacar las
siguientes disfunciones del sistema educativo global:
1) Existe un desequilibrio en el
reparto de fuerzas entre el Estado y las Comunidades para definir el sistema.
En el fondo, no es un sistema compartido plenamente, tal como define la CE las
competencias autonómicas en educación, ya que la posición del Estado es de
dominio sobre los sistemas autonómicos que tienden, poco a poco, a confundirse
con el estatal.
Los Estatutos de Autonomía formaban parte del bloque constitucional, junto
con la CE, pero en cualquier momento pueden ser contradichos por una ley básica
si el Estado considera que debe regular una determinada materia educativa que
hasta la fecha era una competencia declarada exclusiva por la Comunidad
Autónoma.
2) Sin que las Cortes hayan modificado formalmente la CE, la interpretación
del Tribunal Constitucional ha ido, progresivamente, incrementando el papel estatal.
El papel autonómico se ha convertido en residual, no tiene unos límites
propios, puesto que, desde hace tiempo, los derechos estatales en materia
educativa se han convertido en ilimitados, asumiendo el papel de las autonomías
y uniformando todos los sistemas autonómicos.
Se han dejado de utilizar, en definitiva, los criterios que permitían, en
la primera etapa después de la promulgación de la CE, limitar los aspectos
básicos reservados al Estado: siguiendo la doctrina alemana, el TC había
reducido lo básico al “núcleo central” del derecho, que había de permitir su
desarrollo por las Comunidades Autónomas. En la actualidad, cualquier materia
puede ser considerada básica por el Estado, incluso en aquellos aspectos
residuales que ni siquiera pertenecen al sistema educativo, como ha pasado
recientemente con las enseñanzas no formales[55],
y, por lo tanto, no hay ya ningún aspecto educativo que quede fuera de la
regulación básica del Estado[56].
De esta forma, se ha llegado a la prevalencia absoluta de la normativa estatal,
que impide de facto tener un sistema propio desde el momento en que no hay
margen para desarrollar políticas educativas propias autonómicas. La normativa
básica está en permanente estado de crecimiento (tanto por ley como por Real
Decreto) y desplaza, sin miramientos, a la normativa catalana aprobada por la
LEC (incluso la regulada por el Estatuto de Autonomía).
3) Finalmente, este deterioro de las
reglas de derecho, por el incremento sin medida del sistema educativo
estatal[57],
introduce inestabilidad en el sistema,
que tiende al “caos” (entendido como desorden jurídico), al no respetar el
Estado las reglas constitucionales que permiten un marco propio de regulación
educativa a las CCAA. En lugar de la complementariedad entre el sistema estatal
único y los sistemas autonómicos diversos, la tendencia creciente se dirige a
un único sistema centralizado por el Estado, que no deja, prácticamente, margen
a las Comunidades Autónomas para desarrollar sus sistemas educativos propios.
Tercera.- En la realidad del
día a día, que no en el modelo jurídico de la teoría constitucional, la LEC
está sometida de facto a la ley básica estatal.
Una ley autonómica no depende, en el plano jerárquico, de una ley estatal, ya
que esta última no la puede derogar ni modificar. Sin embargo, la realidad ha
acabado siendo muy diferente: la LEC no tiene ninguna autonomía normativa en
relación con la ley básica estatal. Desde la aprobación de la LEC el Parlamento
estatal ha aprobado 3 nuevas leyes educativas que han ido incidiendo, sin
ningún pudor, en el contenido del sistema educativo catalán, que ha visto
desplazado por las nuevas áreas estatales que no han respetado la LEC ni
siquiera en aquellas materias declaradas exclusivas por el Estatuto de
Autonomía.
Un sistema propio requiere estabilidad y seguridad jurídica y la actual interpretación
del papel estatal en los sistemas educativos autonómicos imposibilita que éstos
puedan desarrollar políticas propias distintas a las estatales. La teoría
defiende que el despliegue de la norma básica por un parlamento autonómico debe
tener suficientes márgenes como para llegar a diseñar un sistema educativo
propio, con reglas propias e, incluso, estructuras propias (como, por ejemplo,
los cuerpos propios de funcionarios docentes).
Sin embargo, la realidad que se deriva de la actual interpretación
constitucional del reparto de competencias Estado-Comunidades Autónomas es
radicalmente distinta: el sistema autonómico debe ser idéntico al estatal con
las mismas reglas y criterios, e incluso, con las mismas estructuras
educativas. De esta forma, el TC se ha cargado el principio de no contradicción
al considerar que dos realidades administrativas diferentes (los sistemas
educativos estatales y autonómicos) han de ser iguales, eliminando, en
definitiva, la posibilidad de la diversidad en el estado de las autonomías.
Cuarta.- Para llegar a la
situación actual, no ha hecho falta modificar ni un precepto de la
Constitución, ha bastado con una interpretación cada vez más centralizada del
desarrollo autonómico por parte del Tribunal Constitucional y del Estado.
De hecho, este nuevo prisma jurídico se ha cargado al sistema del derecho
como conjunto de derechos y deberes perfectamente definidos y limitados, así
como previsibles. El Estado no tiene límite para ir, progresivamente,
considerando básica toda la regulación educativa, ya que está fallando el
reparto competencial en materia educativa de forma compartida y complementaria.
Inicialmente, el TC consideraba básico sólo el núcleo de una norma, el
mínimo común denominador que daba coherencia a todo el sistema. Actualmente, el
mínimo se ha convertido en máximo común y el núcleo se está ampliando, poco a
poco, hasta ocupar toda la célula educativa, no sólo el centro nuclear. La
verdad es que la CE limita el poder del Estado para regular la materia
educativa a únicamente los aspectos básicos del art. 27 CE, que regula el
derecho fundamental a la educación. La perversión en la interpretación del
concepto “básico” está permitiendo vaciar de contenido el papel de las
Comunidades Autónomas.
Hemos de esperar que en un futuro una nueva ley educativa estatal ponga
orden en el galimatías actual de la LOE, tal como ha quedado redactada tras dos
modificaciones parciales extensísimas por la LOMCE y la LOMLOE, y reduzca su
contenido a un tercio del actual, como mucho, para dejar espacio a las leyes
autonómicas para definir un sistema propio diferente del estatal.
[1]
Ley 12/2009, de 10 de julio, de
educación.
[2]
Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo,
de Educación.
[3]
Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio,
de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
[4]
Ley 7/2007, de 12 de abril, del
Estatuto Básico del Empleado Público, refundido por el Real decreto legislativo
5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
del Estatuto Básico del Empleado Público.
[5]
Ley Orgánica 8/2013, de 9 de
diciembre, para la mejora de la calidad educativa.
[6]
Ley Orgánica 3/2020, de 29 de
diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de
Educación.
[7]
La regulación de la educación
infantil había quedado hasta entonces atribuida a las CCAA, en la medida en que
estas enseñanzas no conducen a la expedición de ningún título oficial (que
había sido uno de los criterios para definir en contenido de la norma básica
educativa). Finalmente, el TC reconoce que el Estado puede en determinadas
condiciones regular, incluso, una materia atribuida como competencia exclusiva
a una CA.
[8] Art.
100 Fomento y apoyo al liderazgo educativo. “La Administración educativa
debe promover y fomentar la capacidad de liderazgo de los profesionales de la
organización y gestión de los centros educativos (…)”
[9] a) Formular la propuesta inicial de
proyecto educativo y las correspondientes modificaciones y adaptaciones.
b) Velar para que se aprueben un desarrollo y una
concreción del currículo coherentes con el proyecto educativo y garantizar su
cumplimiento.
c) Asegurar la aplicación de la carta de compromiso
educativo, del proyecto lingüístico y de los planteamientos tutoriales,
coeducativos y de inclusión, y también de todos los demás planteamientos
educativos del proyecto educativo del centro recogidos en el proyecto de
dirección.
d) Garantizar que el catalán sea la lengua
vehicular de la educación, administrativa y de comunicación en las actividades
del centro, de acuerdo con lo dispuesto en el título II y en el proyecto
lingüístico del centro.
e) Establecer los elementos organizativos del
centro determinados en el proyecto educativo.
f) Proponer, de acuerdo con el proyecto educativo
y las asignaciones presupuestarias, la relación de puestos de trabajo del
centro y sus sucesivas modificaciones.
g) Instar a que se convoque el procedimiento de
provisión de plazas al que refiere el artículo 124.1 y presentar las propuestas
a las que se refiere el artículo 115.
h) Orientar, dirigir y supervisar las actividades
del centro y dirigir la aplicación de la programación general anual.
i) Impulsar, de acuerdo con los indicadores de
progreso, la evaluación del proyecto educativo y, eventualmente, de los
acuerdos de corresponsabilidad”.
j) Participar en la evaluación del ejercicio de
las funciones del personal docente y del resto de personal destinado al centro,
observando, si procede, la práctica docente en el aula.
[10] «Artículo 131. El equipo directivo.
1. La dirección de los centros educativos ha de
conjugar la responsabilidad institucional de la gestión del centro como
organización, la gestión administrativa, la gestión de recursos y el liderazgo
y dinamización pedagógica, desde un enfoque colaborativo, buscando el
equilibrio entre tareas administrativas y pedagógicas”.
[11] a) Impulsar la elaboración y aprobación
de las normas de organización y funcionamiento del centro y dirigir su
aplicación.
b) Nombrar a los responsables de los órganos de
gestión y coordinación establecidos en el proyecto educativo.
c) Emitir la documentación oficial de carácter
académico establecida en la normativa vigente.
d) Visar las certificaciones.
e) Asegurar la custodia de la documentación
académica y administrativa por parte del secretario o secretaria del centro.
f) Autorizar los gastos y ordenar los pagos de
acuerdo con el presupuesto aprobado.
g) Contratar bienes y servicios dentro de los
límites establecidos por la Administración educativa y actuar como órgano de
contratación.
h) Dirigir y gestionar el personal del centro para
garantizar que cumple sus funciones, lo cual comporta, si procede, la
observación de la práctica docente en el aula”.
[12] a) Velar por la formulación y por el
cumplimiento de la carta de compromiso educativo del centro.
b) Garantizar el cumplimiento de las normas de
convivencia y adoptar las correspondientes medidas disciplinarias.
c) Asegurar la participación del consejo escolar.
d) Establecer canales de relación con las
asociaciones de madres y padres de alumnos y, en su caso, con las asociaciones
de alumnos”.
[13]
Decreto 155/2010, art. 36.5.
[14] Decreto 155/2010, art. 13.3, 17.1, 19.1 y
apartado D del anexo 2.
[15] Decreto 155/2010, art. 27.2; cfr. art.
2.1.
[16] Decreto
102/2010, art. 37.1.
[17] Decreto
155/2010, art. 3.2.
[18] Decreto
155/2010, art. 25.5.
[19]
“Una vez nombrado el director o
directora, la implementación del proyecto de dirección orienta y vincula la
acción del conjunto de órganos de gobierno unipersonales y colegiados del
centro” (LEC, art. 144.4)
[20]
“Los miembros del equipo directivo
son responsables de la gestión del proyecto de dirección establecido en el
artículo 144” (LEC, art. 147.3).
[21]
“A falta de candidatos, o si no ha
sido seleccionado ninguno, el Departamento nombra director o directora, con
carácter extraordinario, y basándose en criterios de competencia profesional y
capacidad de liderazgo, a un funcionario o funcionaria docente, que, en el
plazo que se determine por reglamento, debe presentar su proyecto de dirección”
(LEC art. 143.4).
[22]
Decreto 155/2010, art. 19.3.
[23]
Decreto 155/2010, art. 21.1 y 26.1.
[24]
Decreto 155/2010, art. 24.1.
[25]
Decreto 102/2010, art. 19.1.b.
[26]
Decreto 155/2010, art. 25.1.
[27]
Decreto 155/2010, art. 23.4.
[28] Acuerdo GOV/181/2009, de 3 de noviembre,
por el cual se aprueba el calendario de desarrollo de la Ley 12/2009, de 10 de
julio, de educación.
[29] El preámbulo del Acuerdo dice,
explícitamente, que se incluyen "los aspectos que el Gobierno considera
más relevantes", ya que la complejidad del sistema educativo
"aconseja priorizar entre las diversas materias susceptibles de desarrollo".
[30] Entre otros, los siguientes aspectos
quedaron, inicialmente, fuera del calendario de aplicación:
- Jornada laboral de los funcionarios docentes
(art. 135).
- Régimen lingüístico (art. 9-18), que debe
regular, entre otros aspectos, la competencia lingüística del profesorado, de
los profesionales de atención educativa y del personal de administración y
servicios (art. 13).
- Estructura, atribuciones y funcionamiento de los
órganos de la Inspección de Educación (art. 177-181).
- Asignación de otras funciones al personal
docente con una discapacidad reconocida (art. 106.2).
[31]
Entre ellos, toda la regulación de la
dirección de centros públicos y las plantillas y profesorado de los centros
públicos de la Generalidad.
[32] Una de las últimas medidas retributivas llevadas
a la práctica ha sido el reconocimiento de un complemento específico a los
directores de los centros públicos, por Acuerdo GOV/47/2022, de 15 de marzo,
por el que se establece un complemento específico de reconocimiento de la
función directiva para los directores y directoras de Centros Educativos
Públicos del Departamento de Educación.
[33]
El Decreto 177/2010, de 23 de
noviembre, de aprobación de los Estatutos de la Agencia de Evaluación y
Prospectiva de la Educación. Unos meses después fue suspendido el inicio de sus
actividades y la constitución de su consejo rector por el Decreto 294/2011, de
8 de marzo.
[34]
STC 51/2019, de 11 de abril de 2019.
Recurso de inconstitucionalidad 8741-2009. Interpuesto por más de cincuenta
diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con
diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de
julio, de educación.
[35]
Según el Anuari 2020. L’estat de l’educació a Catalunya, Fundació Jaume
Bofill 2021, el gasto público en
educación no había recuperado en el 2020 los niveles anteriores a la crisis de
2008:
“La despesa pública en
educació, doncs, ha mantingut una tendència creixent en els darrers anys, però
encara no ha assolit els nivells que hi havia abans de la crisi econòmica del
2008. Aquesta mateixa evolució s’observa quan s’analitza la despesa pública no
universitària en educació a Catalunya sobre el PIB, (…) En aquest cas, la
despesa pública sobre el PIB va passar del 2,71 % l’any 2004 al 3,44 % el 2009,
va decréixer de manera significativa fins al 2,84 % el 2014 arran de la crisi
precedent i, amb la recuperació econòmica, ha recuperat de manera tímida
l’esforç inversor fins al 2,97 % el 2019” (pág. 55).
https://fundaciobofill.cat/uploads/docs/5/o/y/w9u-ib70_anuari2020_150420.pdf
[36]
DF Segunda. Financiación general “El Gobierno, con la finalidad de alcanzar los objetivos de la presente
ley, debe incrementar progresivamente los recursos económicos destinados al
sistema educativo y, tomando como referencia los países europeos que se
distinguen por su excelencia en educación, debe situar progresivamente durante
los próximos ocho años el gasto educativo cerca de, como mínimo, el 6% del
producto interior bruto”.
[37] El último dato sobre la ratio presupuesto
educación / PIB hecho público por el Departamento de Educación corresponde al
2020 y era del 4,21%, mientras que en España era del 4,91%. Ver la evolución de
la ratio en Cataluña y España en https://educacio.gencat.cat/ca/departament/estadistiques/despesa/indicadors/despesa-publica-sobre-pib/
[38] La LOMCE-2013 modificó profundamente la
LOE-2006, afectando directamente la regulación de la LEC-2009 que había sido aprobada
en el marco jurídico de la LOE. De hecho, nos encontramos ante una
inconstitucionalidad sobrevenida por los nuevos preceptos redactados por la
LOMCE. La LEC ni se adaptó a las novedades de la LOMCE, ni tampoco se ha
adaptado ahora a la segunda modificación introducida por la LOMLOE-2020, por lo
que muchos de sus preceptos han sido desplazados por la nueva redacción de la
ley básica estatal. Sobre el “desplazamiento legal” ver, más adelante, el
apartado “4. Conflicto institucional Estado-Generalitat”.
[39] Los recurrentes no atacaron la dirección
del centro público ni del centro concertado. En cambio, consideraron
inconstitucional los preceptos sobre la dirección, órganos de coordinación y
claustro de los centros privados (art. 153, 154 y 155), por restringir la autonomía
organizativa de los centros privados, pero sus argumentos no fueron aceptados
por el Tribunal.
[40]
RESOLUCIÓN IRP/1453/2010, de 3 de
mayo, por la cual se hace público un acuerdo de la subcomisión de Seguimiento
Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral
Generalitat-Estado. DOGC 5625 de 10.5.2010.
[41] Coincidentes, en gran parte, con los
aspectos recurridos por el PP ante el TC. El Estado retiro su conflicto, pero el
TC acabaría declarando la inconstitucionalidad de muchos de estos preceptos:
desarrollo curricular, cuerpos propios docentes, establecimiento de
Especialidades por el Gobierno catalán, etc. El acuerdo con el Estado sirvió de
poco.
[42]
Decretos 102/2010, 155/2010 y
34/2014.
[43] La USTEC recurrió gran parte del Decreto
102/2010, de autonomía, consiguiendo que se declarasen nulos sólo dos aspectos
menores (la substitución temporal de los miembros del equipo directivo y la
consideración de que el secretario no es miembro del consejo escolar del
centro) y después recurrió, prácticamente, todos los preceptos del Decreto
155/2010, de direcciones, y el TSJC desestimó todos sus argumentos,
reconociendo que el decreto se ajustaba a derecho.
[44] Esta dificultad de regulación autonómica
de la remoción por evaluación negativa del profesorado se ha subsanado con una
disposición de la LOMLOE que ha añadido una disposición adicional nueva a la
LOE, a través de una enmienda que propuso el grupo parlamentario de ERC:
«Disposición
adicional cuadragésima octava. Cambio de las funciones del personal
docente.
Los funcionarios docentes que muestren una
manifiesta falta de condiciones para ocupar un puesto docente o una notoria
falta de rendimiento que no comporte inhibición, podrán ser removidos de su
puesto de trabajo y realizar otras tareas que no requieran atención directa con
el alumnado. La remoción ha de ser consecuencia de un expediente contradictorio
que finalice con una evaluación negativa realizada por la inspección
educativa.»
De hecho el nuevo texto aprobado por la LOMLOE
reproduce, casi literalmente, el artículo del decreto anulado por el TSJC.
[45]
Para el relato del conflicto
sindical desde la presentación del documento de Bases de la futura ley el 16 de
noviembre de 2007 a la aprobación de la ley el 9 de julio de 2009, es
interesante leer de primera mano las impresiones del consejero Ernest Maragall y de su secretario de políticas
educativas Francesc Colomé en
su libro Escola nova, poble lliure,
RBA La Magrana, 2013, págs. 144-153.
[46]
Se celebraron 4 sesiones de Mesa
Sectorial entre el 4 de junio y el 4 de julio de 2008. El departamento de
Educación presentó en las dos últimas sesiones un borrador de “Acuerdo general
entre el Departamento de Educación y las organizaciones sindicales sobre
condiciones laborales del profesorado en el marco de la elaboración,
tramitación y desarrollo de la Ley de Educación de Cataluña”, documento que no
obtuvo la aprobación por parte de las organizaciones sindicales.
[47] Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de
Libertad Sindical.
[48] Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de
Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del
Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, norma derogada, excepto el art. 7 y 17
preceptos contemplados en la disposición transitoria 5 del EBEP.
[49]
Ley 30/1984, de 2 de agosto, de
medidas para la reforma de la Función Pública.
[50]
Real Decreto Legislativo 5/2015, de
30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto
Básico del Empleado Público.
[51] Norma prevista a la LEC y de obligada
negociación, por afectar a las condiciones laborales del profesorado: Decreto
39/2014, de 25 de marzo, por el cual se regulan los procedimientos para definir
el perfil y la provisión de los puestos de trabajo docentes.
[52] Prácticamente, desde la primera ley que
reguló el sistema educativo estatal, la LOGSE de 1990.
[53] La aprobación de la LOMLOE ha comportado
cambios importantes en la selección de la dirección de los centros públicos y
en su nombramiento, que han motivado una modificación del decreto de
direcciones del 2010 por el Decreto 29/2015, de 3 de marzo, de modificación del
Decreto 155/2010, de 2 de noviembre, de la dirección de los centros educativos
públicos y del personal directivo profesional docente (DOGC núm. 6824 de
5.3.2015).
[54]
Ya he comentado antes que, después
de la STC contra el EAC, se produce la paradoja de que el Estado puede regular siempre
una materia, incluso en el caso de que haya sido declarada de competencia exclusiva
por su Estatuto de Autonomía, que es lo que ha pasado con el primer ciclo de
educación infantil, cuya regulación ha sido asumida por el Estado en la LOMLOE
a pesar de estar declarada competencia exclusiva de la Generalitat.
[55]
La LEC había regulado la “educación
en el tiempo libre” (art. 39-41) sin que la LOE hubiera dicho ni una palabra de
este tema. Ahora bien, la última ley orgánica, la LOMLOE, ha añadido un nuevo
art. 5bis a la LOE que regula, con carácter básico, la educación no formal.
[56]
Inicialmente, ni las enseñanzas no
obligatorias (como la educación infantil) ni las que no tienden a la obtención
de una titulación oficial (o que se encuentran fuera del sistema educativo,
como la educación no formal) habían tenido nunca la consideración de básicas,
reservadas al Estado. Ahora, como hemos visto, el Estado tiende a confundir el
sistema estatal con el sistema global.
[57] Al haber convertido los derechos
estatales en ilimitados, como ya hemos visto.
