El claustre del professorat i les normes d’organització i funcionament del centre

[article 146.2 de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d’educació]

Aquests dies s'està debatent el projecte de decret d'autonomia dels centres educatius, tant en el Consell Escolar de Catalunya com en la Mesa sectorial de personal docent no universitari, i en aquests dos àmbits s'estan plantejant algunes dificultats tècniques en la interpretació de la LEC, de les quals no em puc estar de fer-ne un breu comentari.

En tots dos fòrums s'ha plantejat el paper del claustre del professorat en l'elaboració d'alguns documents educatius essencials per a l'autonomia dels centres, com ara el projecte educatiu de centre, l'estructura organitzativa pròpia i les normes d'organització i funcionament.

En concret i amb relació a les normes d'organització i funcionament, un dels instruments per mitjà dels quals "els centres que presten el Servei d'Educació de Catalunya exerceixen l'autonomia organitzativa" (art. 98.1), juntament amb l'estructura organitzativa pròpia, s'ha constatat el "buit legal" que suposa el fet que l'article 146.2 de la LEC no hagi recollit, entre les funcions del claustre del professorat dels centres públics, cap referència explícita a la intervenció del claustre en el procés intern d'elaboració de les normes d'organització i funcionament del centre.

Es dóna, a més, la paradoxa que aquestes normes s'esmenten a l'apartat h) de l'article 146.2, segons el qual el claustre del professorat té les funcions "que li atribueixin les normes d'organització i funcionament del centre, en el marc de l'ordenament vigent", però en la resta d'apartats no s'esmenta quina ha de ser la intervenció d'aquest òrgan col•legiat en l'elaboració de les en qüestió normes, peça clau de l'organització de tots els centres públics, en l'exercici de la seva autonomia.

Segons l'article 148.3.d), correspon al consell escolar dels centres públics "aprovar les normes d'organització i funcionament i les modificacions corresponents" i, d'acord amb l'article 142.7.a), correspon al director o directora dels centres públics "impulsar l'elaboració i l'aprovació de les normes d'organització i funcionament del centre i dirigir-ne l'aplicació".

En canvi, la LEC ha estat més explícita en el paper del claustre del professorat dels centres privats concertats, en atribuir-li explícitament "la intervenció en l'aprovació de les decisions sobre l'estructura organitzativa i les normes d'organització i funcionament" (art. 151.1 LEC), i atribuir al titular del centre l'aprovació dels dos instruments organitzatius:

"En els centres privats sostinguts amb fons públics, correspon al titular o la titular de cada centre, havent escoltat el claustre del professorat, adoptar les decisions sobre l'estructura organitzativa del centre, i correspon al consell escolar, a proposta del titular o la titular del centre, aprovar les normes d'organització i funcionament" (art. 98.4 LEC; vegeu també els articles 151.1, sobre el claustre, i el 152.2, sobre el consell escolar).

Em sorprèn el fet que l'apartat 3 d'aquest mateix article 98 sigui menys concret en el procediment d'elaboració i aprovació dels instruments organitzatius dels centres públics, ja que no menciona explícitament ni el claustre del professorat ni el consell escolar, que queden inclosos en el genèric "d'acord amb les competències dels òrgans de govern":

"En els centres públics, correspon a la direcció de cada centre, d'acord amb les competències dels òrgans de govern, impulsar i adoptar mesures per a millorar l'estructura organitzativa del centre, en el marc de les disposicions reglamentàries aplicables" (art. 98.3).

Per a emplenar aquest aparent "buit jurídic", perquè és evident que el claustre del professorat dels centres públics ha d'intervenir en el procés d'elaboració de les normes d'organització i funcionament, es poden fer les següents operacions interpretatives:

1) Recuperar l'article 129.h) de la LOE, en el qual s'atribueix al claustre la competència "d'emetre informe sobre les normes d'organització i funcionament del centre", que hem de considerar directament aplicable per dos motius: pel seu caràcter de norma bàsica, i perquè l'apartat i) de l'esmentat article 146.2 de la LEC atribueix al claustre del professorat "qualsevol altra (funció) que li sigui atribuïda per les normes legals o reglamentàries", entre les quals es troba, evidentment, la LOE.

2) En aplicació del criteri d'analogia, assignar al claustre del professorat dels centres públics almenys les mateixes funcions que la Llei d'educació atribueix al claustre dels centres privats concertats en aquesta matèria organitzativa, ja que tots ells formen part dels Servei d'Educació de Catalunya i que no seria coherent que els claustres dels centres concertats tinguessin una competència no atribuïda legalment als claustres dels centres públics.

3) Finalment, també hi ha la possibilitat d'interpretar, aplicant una altra vegada l'analogia, que el claustre ha de tenir en l'elaboració d'aquest document organitzatiu el mateix paper, almenys, que l'atribuït per la llei al claustre en relació amb altres instruments de l'autonomia del centre, per exemple, el projecte educatiu:

"La formulació dels projectes educatius dels centres públics correspon al claustre del professorat, a iniciativa del director o directora i amb la participació dels professionals d'atenció educativa. L'aprovació del projecte educatiu correspon al consell escolar" (art. 94.1 LEC).

"El claustre del professorat té les funcions següents: a) Intervenir en l'elaboració i la modificació del projecte educatiu […]" (art. 146.2 LEC).

Aquesta tercera possibilitat ens introdueix en una altra discussió tècnica, que també s'ha plantejat aquests dies, la del significat precís de la paraula "formulació" referida a un document educatiu, no a les fórmules del món científic. Però aquesta paraula em permetrà dedicar-li una altra nota del blog, més endavant.

El contingut del Servei d'Educació de Catalunya (3)

[article 42 de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d'educació]

4) Gratuïtat dels ensenyaments impartits pels centres sostinguts amb fons públics

La gratuïtat dels ensenyaments impartits pels centres sostinguts amb fons públics és, entre altres, una de les principals característiques del Servei d'Educació de Catalunya, principi recollit a l'article 24.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya ("L'ensenyament és gratuït en totes les etapes obligatòries i en els altres nivells que s'estableixin per llei"), i en aquest sentit la Llei d'educació reconeix la gratuïtat dels ensenyaments obligatoris i d'altres ensenyaments, que el legislador considera "gratuïts i universals" (article 5.2 LEC).

Aquesta "educació gratuïta i de qualitat" que garanteixi el dret a l'educació de tots els ciutadans i de totes les ciutadanes va ser un dels fonaments del Pacte (pàg. 21, entre altres) que també va preveure "en un termini no superior a sis cursos, la gratuïtat en aquests centres en condicions equivalents als centres de titularitat pública" (PNE, pàg. 23).

La LEC, en definitiva, ha recollit en el seu articulat aquestes previsions del Pacte, que permeten "garantir la suficiència econòmica derivada de la gratuïtat dels ensenyaments a què fa referència l'article 5.2, establerts en la programació educativa" (article 197.3 LEC) i també assolir "la gratuïtat total de l'horari escolar", mitjançant un finançament addicional per als centres que presten el Servei d'Educació de Catalunya que desenvolupin estratègies orientades a assegurar l'equitat i a fer possible el millorament dels resultats educatius" (article 201.1 LEC).

5) El model de concert educatiu

La primera regulació del règim de concerts (LODE, 1985) va ser, precisament, la que també va introduir el nou concepte jurídic de la "prestació del servei públic de l'educació" per part dels centres privats que "imparteixin l'educació bàsica i reuneixin els requisits previstos en aquella mateixa llei orgànica" (article 47.1). Ens trobem, doncs, davant una regulació bàsica de desplegament del dret fonamental a l'educació.

Aquest sistema o règim de concerts educatius, creat per garantir el finançament dels centres privats sostinguts amb fons públics, rep també la denominació de "model" educatiu que permet garantir el dret a l'educació i a la llibertat de l'ensenyament. Per la seva claredat, recull un fragment del preàmbul de la LOE (2006) en què el legislador va fer un resum històric molt precís d'aquest concepte del "servei públic" des de l'any 1970:

"La Llei 14/1970, general d'educació i de finançament de la reforma educativa, i la Llei orgànica 8/1985, reguladora del dret a l'educació, declaraven l'educació com a servei públic. La Llei orgànica d'educació segueix aquesta tradició i s'hi inscriu. El servei públic de l'educació la considera com un servei essencial de la comunitat, que ha de fer que l'educació escolar sigui assequible a tothom, sense distinció de cap classe, en condicions d'igualtat d'oportunitats, amb garantia de regularitat i continuïtat i adaptada progressivament als canvis socials. El servei públic de l'educació el poden prestar els poders públics i la iniciativa social, com a garantia dels drets fonamentals dels ciutadans i la llibertat d'ensenyament.
[...]
La Constitució espanyola va reconèixer l'existència d'una doble xarxa de centres escolars, públics i privats, i la Llei orgànica del dret a l'educació va disposar un sistema de concerts per aconseguir una prestació efectiva del servei públic i social de l'educació, de manera gratuïta, en condicions d'igualtat i en el marc de la programació general de l'ensenyament. Aquest model, que respecta el dret a l'educació i a la llibertat d'ensenyament, ha estat funcionant satisfactòriament, en línies generals, per bé que amb el pas del temps s'han manifestat noves necessitats."

Per una altra banda, la LEC, seguint aquesta mateixa direcció de la legislació orgànica sobre la prestació del servei educatiu, esmenta l'Estatut d'autonomia al preàmbul i al mateix articulat:

"Avui, l'Estatut d'autonomia de Catalunya del 2006 amplia les competències de la Generalitat en matèria educativa i determina que 'totes les persones tenen dret a una educació de qualitat i a accedir-hi en condicions d'igualtat. La Generalitat ha d'establir un model educatiu d'interès públic que garanteixi aquests drets'" (preàmbul LEC).

"En el sistema educatiu de Catalunya, definit per l'article 8, s'estableix un model educatiu d'interès públic d'acord amb l'article 21 de l'Estatut" (article 42.1 LEC).

Com a part essencial d'aquest model educatiu establert en el sistema educatiu de Catalunya, la llei preveu, com a model ordinari de finançament amb recursos públics, el concert educatiu:

"El finançament amb recursos públics dels centres privats que presten el Servei d'Educació de Catalunya atén amb criteris de suficiència el que estableixen els pressupostos de la Generalitat, i es basa en el model de concert educatiu" (article 42.4 LEC).

"En el marc de la programació educativa, d'acord amb l'article 21.3 de l'Estatut, els centres privats que ofereixen ensenyaments obligatoris i satisfan necessitats d'escolarització es poden vincular, si escau, a la prestació del Servei d'Educació de Catalunya per mitjà de l'accés al concert educatiu, amb les condicions i els requisits establerts legalment. El compliment dels requisits que han donat lloc al concert educatiu s'ha de mantenir durant tota la vigència del concert" (article 45.2 LEC).

"El model ordinari de finançament amb recursos públics dels centres privats que presten el Servei d'Educació de Catalunya és el concert educatiu, tal com el defineixen la regulació orgànica i aquesta llei" (article 205.1; la regulació del concert també apareix a la resta d'aquest article 205, en especial els apartats 2, 4, 6, 8, 10, 12, 13 i 14 i les disposicions addicional 8 i transitòria 2 de la LEC).

En aquest aspecte del servei educatiu, la LEC ha estat molt respectuosa amb tots els continguts referents al concert recollits al Pacte nacional per a l'Educació:

"El Govern establirà el concert educatiu amb cadascun dels centres educatius de titularitat privada que hagin de prestar el servei públic educatiu. El concert és un instrument que l'Administració disposa per atendre necessitats d'escolarització en un marc de llibertat d'ensenyament, igualtat d'oportunitats i planificació de l'oferta educativa. [...] per garantir la igualtat d'oportunitats i la gratuïtat en l'exercici del dret individual en l'educació en un context de llibertat d'ensenyament. [...] El concert s'ha d'adequar a la diversa realitat dels centres i [...] en qualsevol cas, l'import dels mòduls ha de garantir la plena gratuïtat per a les famílies dels ensenyaments bàsics objecte de concert" (PNE, pàg. 25).

El contingut del Servei d'Educació de Catalunya (2)

[article 42 de la Llei 12/2009, del 12 de juliol, d'educació]

Continuo avui amb l'anàlisi del contingut del Servei d'Educació de Catalunya, intentant esbrinar si la LEC ha recollit tots els elements essencials del servei públic educatiu, tal com va quedar definit en el Pacte Nacional per a l'Educació. Precisament un dels principals arguments que van esgrimir alguns detractors del projecte de LEC, durant el debat que va precedir la seva aprovació, va ser que el text legal no recollia "literalment" el contingut del PNE ni de l'Estatut d'autonomia en aquest àmbit del servei públic educatiu.

Des de la perspectiva que dóna el pas del temps, i sense ànim de reobrir el debat, que considero tancat una vegada aprovada la LEC, compararé al llarg de diverses notes (m'és impossible despatxar el tema en un únic post) els elements que defineixen el Servei d'Educació de Catalunya tal com ha quedat dibuixat en la LEC i tal com el van dissenyar els signants del PNE, amb l'objectiu de comprovar si la llei ha recollit amb precisió el contingut del servei públic educatiu del PNE.

1) La prestació del servei amb "les obligacions i els drets" que resulten de la normativa

D'acord amb les previsions de la LEC, la prestació del Servei d'Educació de Catalunya comporta les obligacions i els drets regulats a la legislació bàsica i a la mateixa Llei d'educació:

"En subscriure el concert, el centre de titularitat privada s'incorpora a la prestació del Servei d'Educació de Catalunya, amb les obligacions i els drets que resulten de la regulació bàsica de la matèria i del que estableix aquesta llei" (article 205.6 LEC).

Aquesta mateixa idea ja havia estat recollida al PNE, pàg. 22:

"[…] han de permetre construir un servei educatiu d'utilitat pública, integrat per tots els centres que, compartint un mateix compromís social i educatiu, són finançats amb fons públics […]. Uns centres -tant públics com privats- ben dotats i de qualitat, tots ells sotmesos als mateixos drets i deures en la prestació pública del servei".

L'única diferència que mereix ser assenyalada és que a la LEC ha caigut la paraula "mateixos" referida als drets i deures dels centres que presten el servei educatiu, substituïda per una referència a "la regulació bàsica de la matèria i del que estableix aquesta llei", ja que és evident que els centres públics i concertats no tenen els mateixos drets i deures, en no coincidir el règim jurídic d'uns i altres.

2) Tots els centres públics i concertats estan "vinculats" al Servei d'Educació de Catalunya

Amb la paraula "vinculació" la LEC recull la relació jurídica de tots els centres públics i concertats amb el Servei d'Educació de Catalunya. Així, encara que només en una ocasió, la vinculació dels centres es refereix a "la prestació" del Servei d'Educació de Catalunya:

"En el marc de la programació educativa, d'acord amb l'article 21.3 de l'Estatut, els centres privats que ofereixen ensenyaments obligatoris i satisfan necessitats d'escolarització es poden vincular, si escau, a la prestació del Servei d'Educació de Catalunya per mitjà de l'accés al concert educatiu, amb les condicions i els requisits establerts legalment" (article 45.2 LEC).

En general, però, la vinculació dels centres està referida directament al Servei d'Educació de Catalunya:

"[…] una cooperació entre tots els centres vinculats al Servei d'Educació de Catalunya" [article 158.3.c) LEC; vegeu també els articles 91.1, 104.4 i 158.2.k)].

Trobo aquesta "vinculació" més adequada que l'expressió habitual de la llei per a referir-se als centres públics i concertats: "(els centres) que presten el Servei d'Educació de Catalunya" (articles 34, 42.4, 46.1 i 5, 48.5 i 6, 50.2 i 4, 84.1, 86.1, 92.1, 97.1, 3, 4, 98.1, 98.2, 110.3 i 5, 158.2.a), 159.1, 159.2.a), 176.2, 199, 201.1 i 205.1 LEC), que conté un error gramatical clar, en fer dependre del verb "prestar" un concepte jurídic amb majúscules.

La LEC, per una altra banda, sembla evitar les expressions com ara "(els centres que) estan integrats" o "(que) formen part del servei públic educatiu" utilitzades sovint al PNE en aquests mateixos contextos:

"[…] han de permetre construir un servei educatiu d'utilitat pública, integrat per tots els centres que, compartint un mateix compromís social i educatiu, són finançats amb fons públics i participen d'una voluntat comuna de servei a la societat" (PNE, pàg. 22).

"Aquest servei estarà integrat pels centres públics i pels centres privats concertats amb la finalitat de satisfer el dret a l'educació" (PNE, pàg. 23).

"(L'Administració) tindrà en compte l'existència i les possibilitats d'oferta de tots els centres, independentment de la seva titularitat, que estan integrats en la prestació del servei públic educatiu (PNE, pàg. 27).

"Equiparació de recursos, serveis educatius, planificació, control i avaluació entre els centres que formin part del servei públic educatiu" (PNE, pàg. 25).

Només en una ocasió el legislador ha mantingut la "integració plena" en la prestació del Servei d'Educació de Catalunya (article 93.4 LEC).

3) Principis de qualitat, equitat, excel·lència i d'igualtat en l'accés de les persones a l'educació

El Servei d'Educació de Catalunya dissenyat a la LEC es basa en els principis de qualitat, equitat, excel·lència i d'igualtat en l'accés de tothom a l'educació, els mateixos que els definits al PNE:

"(El Servei d'Educació de Catalunya) garanteix a totes les persones l'accés a una educació de qualitat i en condicions d'igualtat en els ensenyaments obligatoris i en els declarats gratuïts" [articles 42.2, 43.1.c) i 98.2 LEC].

"El Govern ha de garantir que la prestació del Servei d'Educació de Catalunya esdevingui un referent de qualitat en el procés d'assoliment de l'equitat i l'excel·lència" (articles 43.2 i 90.3 LEC).

"Una planificació de les necessitats educatives territorialment equilibrada que emmarqui tots els centres sostinguts amb fons públics en el servei educatiu d'interès públic, de manera que aquest servei es presti en un marc que garanteixi la integració de tot l'alumnat, la igualtat d'oportunitats i la llibertat d'ensenyament […] (PNE, pàg. 9).

"L'equitat educativa, l'eficàcia i l'excel·lència del servei educatiu i l'eficiència són objectius de la gestió dels recursos públics" (PNE, pàg. 51).

De fet, tots aquests principis són els mateixos que els recollits a la LOE:

"[…] es regeix pels principis de normalització i inclusió i assegura la seva no-discriminació i la igualtat efectiva en l'accés i la permanència en el sistema educatiu" [article 74.1 LOE].

"L'equitat, que garanteixi la igualtat d'oportunitats, la inclusió educativa i la no-discriminació" [article 1.b) LOE].

"[…] amb la finalitat de millorar la qualitat del sistema educatiu i garantir l'equitat" [article 7 LOE; també a l'article 140.1.a)]

En definitiva, la LEC està basant el Servei d'Educació de Catalunya en els principis esmentats per l'Estatut d'autonomia de Catalunya en l'àmbit del dret a l'educació, quan preveu que la Generalitat ha d'establir "un model educatiu d'interès públic":

"Totes les persones tenen dret a una educació de qualitat i a accedir-hi en condicions d'igualtat. La Generalitat ha d'establir un model educatiu d'interès públic que garanteixi aquests drets (article 21.1 EAC).

Les properes setmanes continuaré amb aquesta anàlisi comparativa dels continguts Servei d'Educació de Catalunya, tal com els va establir el PNE i la LEC.