divendres, 13 de setembre de 2019

STC 51/2019, d’11 d’abril de 2019. Recurs d’inconstitucionalitat del Grup Parlamentari Popular en el Congrés en relació amb diversos preceptes de la Llei del Parlament de Catalunya 12/2009, de 10 de juliol, d’educació.


A Manuel Perelló Beau, per tots aquests anys que hem compartit buscant la millora del sistema educatiu.









Introducció



Com s’ha fet habitual des de fa temps, el TC triga, normalment, un mínim de 10 anys per dictar sentència sobre un recurs d’inconstitucionalitat presentat contra una llei autonòmica. Aquest endarreriment injustificat en la resolució dels recursos provoca situacions sorprenents i inversemblants, com en el cas del recurs contra la LEC, i que comentaré avui.



La LEC va ser aprovada el més de juliol de 2009, en desplegament de la Llei Orgànica 2/2006, de 3 de maig, d’educació (LOE), però aquesta va ser modificada en profunditat amb posterioritat a la formalització del recurs d’inconstitucionalitat per la Llei Orgànica 8/2013, de 9 de desembre, per a la millora de la qualitat educativa (LOMCE).



El TC, en estudiar els preceptes impugnats de la LEC, els ha comparat no amb els corresponents de la LOE del 2006, dels quals eren el desplegament normatiu aprovat pel Parlament de Catalunya, sinó amb els preceptes actualment vigents de la LOMCE del 2013, molt posteriors a la LEC del 2009, i per tant ha considerat inconstitucionals quasi tots els preceptes impugnats del currículum en considerar que no reproduïen literalment i fidelment les previsions de la LOMCE, que va modificar a fons i amb caràcter bàsic, tota aquesta matèria educativa.



L’Alt Tribunal dona, doncs, la raó als recurrents que al·legaven la manca de respecte de la LEC en relació amb les previsions de la LOE, sense necessitat d’interpretar ni acceptar les seves argumentacions, sinó pel simple fet que la LEC entra en contradicció amb la LOMCE, llei orgànica posterior a la LEC. Fins i tot, el TC arriba a declarar la inconstitucionalitat d’alguns preceptes de la LEC, malgrat reconèixer que no contradiuen la LOMCE, però entén que envaeixen la competència estatal per regular el currículum educatiu, perquè la LEC reprodueix la regulació estatal, assumint una competència estatal que el Parlament de Catalunya no té per regular el currículum dels ensenyaments.





Repassem, breument, els principals passos de la impugnació de la LEC davant el TC:



(1) El 16 d’octubre de 2009, pocs mesos després d’haver-se publicat la LEC, el Sr. Federico Trillo, comissionat per més de 50 diputats del Grup Parlamentari Popular del Congrés dels Diputats va interposar recurs d’inconstitucionalitat contra 6 paràgrafs del preàmbul i contra 45 articles, apartats o disposicions del text de la LEC.



(2) Entre el 6 de maig i el 30 de juny de 2010 vaig publicar en aquest blog 10 notes sobre la constitucionalitat de la LEC:



dijous, 6 de maig de 2010




divendres, 7 de maig de 2010




dimecres, 12 de maig de 2010




dimecres, 19 de maig de 2010




dijous, 27 de maig de 2010




dijous, 3 de juny de 2010




divendres, 11 de juny de 2010




divendres, 18 de juny de 2010




divendres, 25 de juny de 2010




dimecres, 30 de juny de 2010






(3) L’11 d’abril d’enguany, quasi 10 anys després de l’aprovació de la LEC, el TC ha dictat la STC 51/2019 sobre el recurs presentat pel Partit Popular contra la LEC, declarant la inconstitucionalitat de 27 apartats d’articles o de disposicions de la llei.



(4) Han passat ja molts anys des de la interposició del recurs i dels meus comentaris en aquest blog a la constitucionalitat de la LEC, i aviat farà ja 5 anys que em vaig jubilar i que estic molt apartat de tots els temes educatius. Però he hagut de rellegir aquesta STC recent per preparar una xerrada que donaré aquesta setmana a Palma de Mallorca, i he decidit analitzar tot aquest embolic jurídic amb un comentari en aquest blog.



Reduiré tot el que pugui la parafernàlia del llenguatge embolicat del TC per facilitar la comprensió per part del profà dels arguments que s’utilitzen per declarar la inconstitucionalitat d’alguns preceptes de la LEC, quasi tots ells referits a la definició del currículum educatiu i als cossos propis docents creats per la LEC.



De fet, com veurem, són molt més importants els aspectes considerats constitucionals o que no han estat atacats pels recurrents, com ara l’autonomia dels centres educatius, la direcció dels centres públics, el règim lingüístic de l’educació i moltes altres matèries de funció pública docent (la funció docent, la formació inicial, el personal que integra la funció pública docent, l’estructuració dels llocs de treball en plantilles de professorat, els òrgans competents en matèria de funció pública docent, el sistema d’ingrés a la funció pública docent, l’accés al cos d’inspectors d’educació i la permanència en el lloc de treball).



Però és evident que el TC ha endurit la seva interpretació sobre las normes bàsiques reservades a l’Estat en matèria educativa, especialment en els cossos docents propis d’una Comunitat Autònoma, que han de ser idèntics al que va establir una disposició addicional de la LOGSE l’any 1990 i que s’ha mantingut sense canvis en les successives lleis orgàniques.



La conclusió jurídica a què arriba el TC en matèria de cossos docents és aberrant: s’accepta la possibilitat de què una Administració educativa ordeni la seva funció pública mitjançant cossos docents propis, però en aquesta ocasió no es permet cap desplegament autonòmic en l’ordenació de la funció pública docent, ja que els cossos han de tenir les mateixes estructures que els cossos estatals.



D’aquesta manera, la normativa bàsica de l’Estat es converteix en una llosa que uniformitza tota l’organització de la funció pública docent en tot l’Estat, malgrat que la normativa bàsica ha previst des de bon començament que les Administracions educatives poden ordenar la seva funció pública docent mitjançant la creació de cossos propis.



Ara es tanca finalment el cercle: aquests cossos docents propis han de ser idèntics als estatals, i per tant, no hi ha possibilitat material d’organitzar la funció pública autonòmica amb cossos propis, perquè si han de ser iguals als estatals, perden el seu caràcter de “propis” i es confonen amb els cossos “estatals”. El nom no fa la cosa: si tots els cossos “propis” de les CCAA han de tenir les mateixes estructures que els de l’Estat, es confonen amb els “estatals”, malgrat tenir el qualificatiu de “propis”.



Segons el TC, la creació de cossos docents propis no és inconstitucional si no s’altera la definició i l’estructura de cossos docents establerta pel legislador bàsic estatal, que és el competent per a classificar, definir i caracteritzar cada cos docent de funcionaris, com ara la titulació requerida, els ensenyaments impartits, les funcions assignades i les especialitats docents que composen el sistema de cossos docents. Què hi queda, doncs, per a la regulació dels cossos propis per part de les Comunitats Autònomes? Pràcticament, res.



Tot això malgrat que l’EBEP l’any 2007 va flexibilitzar l’organització de la funció pública acceptant, fins i tot, la substitució dels cossos per altres instruments organitzatius diferents dels cossos de funcionari:



EBEP, Article 75. Cossos i escales.

1. Els funcionaris s’agrupen en cossos, escales, especialitats o altres sistemes que incorporin competències, capacitats i coneixements comuns acreditats a través d’un procés selectiu.

2. Els cossos i escales de funcionaris es creen, es modifiquen i se suprimeixen per llei de les Corts Generals o de les assemblees legislatives de les comunitats autònomes.

3. Quan en aquesta Llei es fa referència a cossos i escales s’hi entén compresa igualment qualsevol altra agrupació de funcionaris.







Criteris del TC per avaluar la constitucionalitat de la LEC



Els criteris que utilitza el TC per dictar sentència són, fonamentalment, dos:



1. Doctrina sobre el “ius superveniens”.



L’anàlisi de la constitucionalitat dels preceptes impugnats de la LEC es basa en el text de la LOMCE, que va destrossar la LOE, no en el text original de la LOE que va ser la llei orgànica desplegada per la LEC:



“A partir de lo expuesto, en aplicación de nuestra doctrina sobre el ius superveniens, según la cual «el control sobre las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo a las normas del bloque de constitucionalidad vigentes en el momento de dictar sentencia» (STC 86/2017, FJ 4, con cita de la STC 1/2011, FJ 2, y doctrina allí citada), el parámetro de contraste que debemos aplicar a la hora de examinar la constitucionalidad mediata de los preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009 impugnados en este recurso por motivos competenciales, debe ser extraído de la Ley Orgánica de educación y la Ley Orgánica del derecho a la educación, en la redacción dada por la LOMCE.” FJ 2



D’aquesta manera, la inconstitucionalitat de la LEC és sobrevinguda, ja que no correspon a la situació i al moment en què va ser aprovada l’any 2009, sinó al moment en què es dicta sentència, en el qual la regulació educativa estatal ha canviat totalment en moltes matèries regulades per la LOMCE l’any 2013, i això és el que converteix en inconstitucionals molts dels preceptes impugnats pel PP.



Els efectes pràctics d’aquesta declaració d’inconstitucionalitat són escassos, perquè segons una interpretació acceptada per tothom, aquests preceptes que van quedar afectats pel nou redactat de la LOMCE, no estaven ja de fet en vigor, ja que havien quedat “desplaçats” per la nova llei orgànica, i en cas de entrar en contradicció amb un nou precepte de la legislació bàsica estatal, aquest preval sobre la regulació autonòmica que no pot ser aplicada. Ara bé, aquest desplaçament de la normativa no comporta la seva derogació, ja que si el legislador estatal derogués la seva regulació bàsica, tornarien a entrar en vigor les normes que havien estat desplaçades.



Però la declaració d’inconstitucionalitat per part del TC suposa també la nul·litat d’aquests preceptes inconstitucionals, i per això en el cas que se derogui, finalment, la LOMCE, no comportaria la recuperació jurídica dels preceptes declarats inconstitucionals, ja que han estat suprimits del sistema jurídic pel TC.







2. Competències estatals sobre les “normes bàsiques per desenvolupar l’article 27 CE”, segons l’article 149.1.30.2 CE.



El TC reprodueix a la STC 51/2019 tota la seva doctrina sobre les competències de l’Estat en matèria educativa, interpretant d’una manera molt estricta i expansiva el que s’ha entendre com a “normes bàsiques per al desenvolupament de l’article 27 CE”, i que el TC equipara amb la funció de definir els principis normatius i generals i uniformes de l’ordenació de les matèries educatives:



“En primer lugar, le reconoce competencia exclusiva para la ‘regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales’, mientras que, en su segundo inciso, le asigna competencia sobre las ‘normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia’.

“En cuanto a la segunda de las competencias, en aquellos pronunciamientos hemos dicho que incumbe al Estado «la función de definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CE» (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 15, reiterada por muchas posteriores).” FJ 3



Amb una interpretació molt restrictiva del que és bàsic com a competència exclusiva de l’Estat, el TC arriba a exigir, en el cas dels cossos docents propis de Catalunya, no només la uniformitat dels principis normatius i generals, sinó fins i tot la igualtat total de les estructures dels cossos docents, i amb aquest argument declara la inconstitucionalitat dels cossos propis que no reprodueixen fidel i exactament les estructures dels cossos creats per l’Estat.



Desapareix així tota la capacitat de les Comunitats Autònomes per regular en l’àmbit docent les seves estructures de funcionaris docents, malgrat que l’EBEP els ha reconegut aquesta competència a les Administracions públiques autonòmiques, sense excepcionar  en cap precepte els funcionaris docents.





Declaració d’inconstitucionalitat de la definició del currículum (art. 52.1 LEC)



L’anàlisi dels preceptes impugnats sobre l’ordenació dels ensenyaments (el currículum) es basa, principalment, en la seva doctrina sobre el “ius superveniens” que he comentat abans i en el fet que la LEC ha reproduït, de manera més o menys literal, alguns preceptes bàsics de la normativa estatal sobre la definició del currículum, la qual cosa el TC el considera un dels perills que pot comportar el recórrer a les “leges repetitae” (= reproduir total o parcialment la legislació bàsica en una llei autonòmica) per part d’un legislador autonòmic en el cas de modificació sobrevinguda de les bases de l’Estat.



Al FJ 6.c) de la Sentència que comento, el Tribunal fa el següent raonament:



(1) La LEC enumera els elements del currículum (objectius, continguts, mètodes pedagògics, criteris d’avaluació i competències bàsiques) i s’atreveix a fer una “espècie de definició pròpia del currículum”:



Centrado así el análisis en el apartado 1 del art. 52 de la Ley 12/2009, advertimos que contiene una enumeración de los elementos del currículo (objetivos, contenidos, métodos pedagógicos, criterios de evaluación y competencias básicas), seguida de una especie de definición propia del mismo (como instrumento que guía las actividades escolares, concreta las intenciones y proporciona al profesorado guías de acción).



(2) És evident que en aquest punt el legislador autonòmic ha penetrat en l’espai normatiu reservat al legislador bàsic, és a dir, a l’Estat, envaint unes competències legislatives que no li corresponen:



En consecuencia, es claro que el legislador autonómico ha penetrado en este punto en el espacio normativo ocupado legítimamente por el legislador básico, puesto que la disposición adicional quinta LOE atribuye ese carácter al art. 6 (y 6 bis) LOE…



(3) A més, es produeix un altre motiu d’inconstitucionalitat: la reproducció de la normativa bàsica és incompleta, ja que no recull la reforma que es va produir el 2013 amb la LOMCE, que va incorporar al currículum els estàndards i els resultats d’aprenentatge avaluables, i a més els elements que composen el currículum estan descrits a la LOMCE amb molt mes detall que a la LEC:



Pero, sobre todo, se advierte que la reproducción de la base estatal es incompleta, puesto que esta se reformó en 2013 para incorporar los estándares y resultados de aprendizaje evaluables, que además son un elemento importante de la reforma introducida por la LOMCE, aparte de que, además, ahora los elementos que componen el currículo están descritos con mucho mayor detalle.



4) El TC declara, per tant, la inconstitucionalitat de la definició autonòmica del currículum, perquè indueix a confusió sobre el contingut actual de la seva definició per l’Estat després d’aprovar la LOMCE, i perquè sembla aportar una definició pròpia i innecessària del currículum, més breu i incompleta que l’estatal, que recull més elements:



Todo ello nos lleva a apreciar la inconstitucionalidad de este apartado de la Ley 12/2009, en cuanto induce a confusión sobre el contenido vigente de la base estatal en la materia, que fija de manera clara el concepto de currículo y los elementos que lo componen, que pretenden ser sustituidos por una versión del legislador autonómico, que parece aportar una descripción propia e innecesaria del sentido del primero y que es más breve e incompleta al recoger los segundos.





Declaració d’inconstitucionalitat del currículum d’alguns ensenyaments (art. 58, 59 i 61 LEC)



Amb els mateixos arguments amb què s’ha declarat la inconstitucionalitat de la definició del currículum, també es declaren inconstitucionals els articles sobre l’Educació primària (art. 58) i l’Educació secundària obligatòria (art. 59).



Al FJ 6.f) de la Sentència que comento, el TC fa el següent raonament:



(1) La LEC reprodueix parcialment els articles de la LOE referents a l’Educació primària i a l’ESO i, fins i tot, s’ometen apartats sencers:  



A este respecto, partiendo de la doctrina sobre las leges repetitae antes expuesta, lo primero que hemos de constatar es que, si se compara el contenido de estos preceptos de la Ley 12/2009 con los arts. 16 a 21 LOE, sobre educación primaria, y 22 a 29 y 31, sobre educación secundaria obligatoria, invocados en la demanda, se comprueba que, efectivamente, coinciden en parte, de modo que los preceptos catalanes en algunos apartados los reproducen y en otros los desarrollan, si bien también omiten apartados enteros de estos preceptos de la legislación básica estatal.







(2) Ens trobem, segons el TC, davant una reproducció incomplerta de les bases estatals, que se superposa a la regulació estatal, mitjançant una substitució per una versió pròpia resumida. I de fet es declara la inconstitucionalitat de la LEC, malgrat que no hi ha una contradicció material amb les bases estatals:



Sentado ese carácter básico de las normas de contraste, es fácil apreciar que la regulación del art. 58 de la Ley 12/2009 reproduce en parte y se superpone a la regulación estatal, de la que no supone un desarrollo, que es lo que compete hacer a la Generalitat de Cataluña. En esa medida, no se cumple el uso instrumental de la reproducción de normativa básica estatal, que pudiera servir como punto de arranque para un mejor entendimiento del texto autonómico, sino que hay una especie de reemplazo por una versión propia resumida. Aparte de que la reproducción, sin ser contradictoria materialmente con las bases, no es realmente fidedigna con ellas, aunque solo sea por haber sido modificadas por la reforma de la LOMCE. (…)

En consecuencia, el apartado 1 del art. 58 de la Ley 12/2009 debe ser declarado inconstitucional, por ser reproducción incompleta de las bases estatales que induce a confusión.





(3) La LEC ofereix una versió alternativa de la normativa bàsica amb una reformulació i selecció dels aspectes regulats per l’Estat amb caràcter bàsic, i malgrat no haver-hi contradicció amb les bases estatals, no les reprodueixen fidelment, ocupant per tant l’espai reservats a la normativa estatal:



El art. 58.2 de la Ley 12/2009 identifica cinco finalidades de la educación primaria «de acuerdo con las competencias básicas fijadas en el currículo». Sin embargo, a pesar de esa afirmación, no deja ser una reformulación y selección de capacidades, habilidades, competencias y conocimientos que están expresados ya por el art. 16.2 LOE, (…) En realidad, la Ley de educación de Cataluña ofrece una versión alternativa de la finalidad y de los objetivos de esta etapa, sin añadir regulación sustantiva alguna. (…) Corresponde, sin duda, al legislador básico estatal establecer la finalidad y los objetivos de una etapa educativa obligatoria, que el legislador autonómico no puede reconfigurar con una enumeración de finalidades que, sin contradecirlas como tales, no sean fiel reflejo de las mismas y las reemplacen ocupando el espacio de lo básico que no les corresponde, como aquí se ha hecho, (…)





(4) La LEC ofereix una imatge parcial o distorsionada del règim bàsic d’avaluació, amb una regulació innecessària que envaeix l’espai reservat a la normativa estatal, generant confusió al no reproduir literalment la normativa bàsica. Es tracta d’una reformulació simplificada de la legislació bàsica estatal i que no recull l’amplitud de les bases estatals, regulades amb més detall que la normativa autonòmica. Raons totes elles per declarar la inconstitucionalitat del currículum de l’Educació primària:



El art. 58.3 de la ley controvertida hace una somera referencia al régimen de evaluación del aprendizaje en educación primaria, que ha de ser «continua y global», al igual que establece el art. 20.1 LOE. (…) Por otro lado, ninguna referencia se hace por la Ley 12/2009 a la existencia de la evaluación individualizada de final de educación primaria, que antes de 2013 era de mero diagnóstico (art. 21 LOE), por lo que el precepto ofrece una imagen parcial o distorsionada del régimen de evaluación aplicado en este periodo educativo. Se trata así de una regulación innecesaria, que penetra en el espacio de lo básico sin añadir ninguna regulación objeto de una competencia propia, y que, además, genera confusión al no ser reflejo fiel de la regulación básica de la materia, por lo que el precepto debe ser declarado inconstitucional y nulo.

En definitiva, la regulación autonómica de la educación primaria por parte del art. 58 de la ley autonómica impugnada viene a ser una reformulación simplificada de la legislación básica estatal, que no está orientada a hacer comprensible una regulación propia adoptada en ejercicio de competencias autonómicas, y que en algunos aspectos no refleja la amplitud de las bases estatales, reguladas con más detalle que el que muestra el legislador autonómico y en términos no del todo coincidentes. Razones por las cuales debe ser declarado inconstitucional, (…)



(5) Els defectes que troba el TC en la regulació del currículum de l’Educació secundària obligatòria són semblants als de l’Educació primària:



Este precepto incurre en defectos paralelos y semejantes a los que hemos apreciado en la regulación de la etapa de educación primaria, en cuanto establece la estructura de la educación secundaria obligatoria (apartado 1), las finalidades de esta etapa (apartado 2) y el objetivo del currículo (apartado 3), y el régimen de evaluación (apartado 7). Son aspectos que vienen ya contemplados en la legislación estatal: (…)



El legislador autonómico, en los apartados señalados del art. 59 de la Ley 12/2009, selecciona una serie de aspectos básicos de la regulación estatal, que viene a recoger con términos que en algunos casos son más fidedignos que otros, como veremos a continuación, pero que en ningún caso aparecen como punto de partida que pretenda facilitar la comprensión de un eventual desarrollo normativo de las bases. Simplemente sustituye esos aspectos básicos por una versión resumida e incompleta, puesto que las bases estatales tienen una extensión mucho mayor (…)



Se da la paradoja de que la normativa básica estatal es mucho más detallada que la autonómica, con lo que, si no se cuestiona el alcance de esa regulación básica, resulta que la reproducción reducida y en términos parcialmente diferentes distorsiona el valor de una legislación básica que ha de ser respetada y, al ser innecesaria para dar sentido a un desarrollo autonómico que no existe en la norma examinada, resulta inconstitucional.

En consecuencia, se declara la inconstitucionalidad y nulidad de los apartados 1, 2, 3 y 7 del art. 59 de la Ley 12/2009.







(6) I, finament, amb arguments semblants, el TC declara al FJ 6.g) també la inconstitucionalitat d’alguns apartats de l’article 61 de la LEC, sobre el currículum del batxillerat:



En cuanto al segundo inciso, debe eliminarse por inconstitucional, en cuanto que, por un lado, se limita a recoger una versión muy reducida de las bases estatales sobre la evaluación final y el paso de curso y obtención del certificado final, enmascarando una regulación básica (arts. 36, apartados 2 a 5, sobre la promoción, y 36 bis, sobre la evaluación final) que es mucho más detallada, y, sobre todo, ha dejado de ajustarse a las bases estatales al indicar que, fruto de esa evaluación continua se decidirá, no solo sobre el paso de curso, sino «sobre la acreditación final». En la medida en que la Ley Orgánica 2/2006 ha reformado el régimen del bachillerato, sujetándolo a una evaluación final o prueba específica, diseñada por el art. 36 bis, que será la forma de obtener la correspondiente titulación tras la superación de todas las materias, el texto no puede considerarse reproducción fidedigna de la normativa básica.







Inconstitucionalitat d’alguns dels cossos docents creats per la LEC



(1) La CE no ha explicitat quin és el contingut de les “bases del règim estatutari dels funcionaris de les administracions públiques” que són una competència exclusiva de l’Estat. Ha estat el propi TC qui ha anat donant contingut, al llarg dels anys, a les matèries que conformen l’Estatut de la Funció Pública, i al FJ 7 de la STC 51/2019 el Tribunal enumera aquestes bases, resumint la seva doctrina sobre la matèria:



Como punto de partida, la Constitución reserva al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE). A este respecto, hemos recordado (…) que la expresión «bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos», empleada por los arts. 103.3 y 149.1.18 CE, «ha de entenderse referida a los funcionarios de todas las administraciones públicas, incluyendo materialmente en su ámbito, en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en esta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las administraciones públicas».



(2) A continuació, el TC recull les competències de la Generalitat de Catalunya en matèria de funció pública, assumides als art. 131.3.j) i 136 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya. En concret, la Generalitat té competència exclusiva sobre el règim estatutari del seu personal i sobre l’ordenació i l’organització de la funció pública, competència exclusiva que no li permetrà, segons el TC, crear cossos docents amb estructures diferents a les dels cossos estatals:



El art. 136 EAC establece que a la Generalitat le corresponde «la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario del personal al servicio de las administraciones públicas catalanas y sobre la ordenación y la organización de la función pública», salvo en relación con los principios ordenadores del empleo público, la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, las situaciones administrativas y los derechos, deberes e incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas, materias en las que ostenta una competencia compartida con el Estado y, por tanto, relativa al desarrollo de las bases estatales. Y con arreglo al art. 131.3 j) EAC es competencia en concreto de la Generalitat «la adquisición y pérdida de la condición de funcionario o funcionaria docente de la administración educativa, el desarrollo de sus derechos y deberes básicos, así como la política de personal al servicio de la administración educativa» (…)



(3) Ara bé, el TC basarà la seva declaració d’inconstitucionalitat d’alguns dels cossos creats per la LEC en les previsions de la DA 6 LOE: l’apartat 1 enumera les bases del règim estatutari dels funcionaris públics docents (entre elles, inclou la de “reordenació dels cossos i escales”) i l’apartat 2 atribueix a les CCAA la competència per a ordenar la seva funció pública docent, “respectant, en tot cas, les bases del règim estatutari de la funció pública docent, referides a l’apartat anterior”:



Conviene recordar que el apartado 1 de la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2006, de educación afirma que son bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos docentes, además de las recogidas en la legislación estatal general (actualmente contenidas en el texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre: LEEP), las reguladas en la propia Ley Orgánica de educación y en sus normas de desarrollo «para el ingreso, la movilidad entre los cuerpos docentes, la reordenación de los cuerpos y escalas y la provisión de plazas mediante concursos de traslados de ámbito estatal». Por su parte, el apartado 2 de la citada disposición adicional añade que las comunidades autónomas ordenarán su función pública docente en el marco de sus competencias, respetando, en todo caso, las bases del régimen estatutario de la función pública docente, referidas en el apartado anterior.



El TC interpretarà més endavant que l’ordenació de la funció pública docent autonòmica mitjançant cossos docents propis ha de respectar les bases estatals, en el sentit que els és impossible modificar les estructures fixades per l’Estat a la pròpia LOE.



(4) El TC passa a analitzar a continuació els apartats 1 i 2 de l’article 112 LEC, sobre els cossos docents de la Generalitat de Catalunya i utilitza els següents raonaments jurídics per a concloure la inconstitucionalitat parcial d’aquest precepte:



4.1 El primer pas del TC és recollir la previsió de la DA 6.1 i 2 que atribueix a les CCAA la competència per a ordenar la seva funció pública, però aquesta ordenació autonòmica ha de respectar les normes estatals sobre reordenació dels cossos docents, la qual cosa impedeix que l’ordenació autonòmica docent pugui ser diferent de l’estatal:



La competencia autonómica sigue teniendo el mismo límite que antes, que proviene de la Constitución y se proyecta en la legislación básica estatal. En materia de función pública, el art. 149.1.18 CE reserva al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las administraciones públicas y ese es el concreto título competencial con el que se conectan las normas estatales sobre «reordenación de cuerpos y escalas».



4.2 Malgrat la contradicció evident entre la nova regulació de l’art. 75.2 EBEP, que permet  les Administracions públiques autonòmiques la creació, modificació i supressió de cossos propis per llei dels seus Parlaments, i la DA 6 LOE, el TC manté que la DA 6.1 no ha estat expressament derogada per l’EBEP i que, per tant, cal aplicar-la als col·lectius docents, malgrat que es produeixi una situació sorprenent: les CCAA no poden, de fet, organitzar les seves funcions públiques docents de forma diferent a la de l’Estat, malgrat les previsions de l’EBEP del 2007, mentre no es derogui expressament la DA 6.1 LOE, que considera matèria bàsica l’ordenació dels funcionaris docents per part de l’Estat:



Nada hay en el Estatuto Básico del Empleado Público que sustente la idea de que el art. 75.2 LEEP, aunque permita la creación, modificación y supresión de cuerpos y escalas funcionariales por leyes autonómicas, haya derogado la disposición adicional sexta, apartado 1, LOE en este concreto punto.





4.3 Del fet que els cossos d’àmbit estatal, creats per l’Estat tinguin el caràcter de bàsics, “perquè han de prestar servei en el conjunt del sistema educatiu nacional”, no es deriva que els cossos autonòmics hagin de tenir aquest mateix caràcter, a diferència del que opina el TC:



Declaramos que «ha de considerarse como básica dentro del ordenamiento jurídico actualmente vigente la existencia de los cuerpos de funcionarios citados como cuerpos que han de prestar servicio en el conjunto del sistema educativo nacional”.



Sembla que el TC hagi oblidat que la llei estatal que va regular l’any 1983 els cossos estatals i els autonòmics (la Llei 12/1983, de 14 d’octubre, del Procés Autonòmic), va atribuir al Govern de l’Estat la capacitat per “homologar cossos o escales de funcionaris... als únics efectes que els funcionaris puguin participar en els concursos de trasllats que convoquin l’Estat i les Comunitats Autònomes”. No cal, per tant, necessàriament que els cossos docents propis hagin de ser idèntics als estatals per poder participar en la mobilitat dels concursos de trasllats d’àmbit estatal, basta amb què l’Estat els homologui a aquests efectes, tal com preveu l’art. 30.2:



Art. 30.2. A propuesta del Consejo Superior de la Función Pública o de una Comunidad Autónoma, el Gobierno podrá homologar Cuerpos o Escalas de funcionarios, atendiendo a los requisitos exigidos para el ingreso en los mismos, titulación y las características de las funciones que desempeñen en las Administraciones de origen, a los solos efectos de que los funcionarios puedan participar en los concursos de traslados que convoquen el Estado y las Comunidades Autónomas.



4.4 El TC atribueix la condició de norma bàsica a l’existència de cossos de funcionaris públics docents, que poden prestar serveis en qualsevol administració educativa, i també a les normes per classificar, definir i caracteritzar cadascun dels cossos (titulació requerida, ensenyaments impartits, funcions assignades i especialitats docents):



Así pues, debemos reiterar la condición de normas básicas de las relativas, por un lado, a la existencia de cuerpos de funcionarios públicos docentes, con independencia de que esos funcionarios presten servicio en una administración educativa concreta, y, por otro, de las referidas al sistema utilizado para el acceso de tales funcionarios mediante un concurso oposición. Por extensión, de la misma condición de norma básica deben participar las normas que el Estado considere necesario adoptar para clasificar, definir y caracterizar a cada cuerpo de funcionarios, como son la titulación requerida, las enseñanzas impartidas, las funciones asignadas y las especialidades docentes que componen el sistema de cuerpos docentes.





4.5 A continuació, el TC assenyala la infracció concreta comesa per la LEC, que comportarà la inconstitucionalitat d’aquest precepte de la LEC: el Parlament de Catalunya ha reordenat i reduït a cinc els dotze cossos previstos a la norma estatal, no reconeixent per tant l’existència de determinats cossos previstos a la LOE.



A tenor de la definición de los distintos cuerpos que crea, se infiere que la Ley 12/2009 reordena y reduce a cinco los doce cuerpos previstos en la norma estatal. Solo los cuerpos de maestros y de inspectores de educación agrupan a los mismos tipos de funcionarios tanto en la legislación básica estatal como en la catalana. En cambio, la norma catalana no reconoce la existencia de diversos cuerpos previstos por la norma estatal (los cuerpos de profesores de artes plásticas y diseño, de profesores de música y artes escénicas, y de profesores de escuelas oficiales de idiomas) y distribuye los funcionarios correspondientes entre los demás cuerpos.



4.6 La inconstitucionalitat del precepte analitzat es concreta, doncs, en el fet que s’ha alterat l’estructura de les normes bàsiques, perquè segons el TC l’estructura dels cossos docents propis ha d’estar d’acord amb l’ordenació de cossos establerta en la legislació bàsica. Alterar l’estructura dels cossos, suprimint o refonent els cossos de la normativa bàsica estatal vulnera la norma bàsica, i d’aquí la seva inconstitucionalitat:



En el ejercicio de sus competencias de ordenación de la función pública docente, pueden crear cuerpos docentes propios, (…) Pero el límite que establece la legislación básica se cifra en la no alteración de la estructura trazada por las normas básicas. La estructura de los cuerpos docentes propios debe ser acorde con la ordenación de cuerpos establecida en la legislación básica. Una comunidad autónoma no puede alterar esa estructura, suprimiendo o refundiendo los cuerpos previstos en la normativa básica estatal. Dado que la legislación básica establece actualmente una docena de cuerpos docentes diferenciados, la norma impugnada, al reducir a cinco el número total de cuerpos docentes y alterar su estructura, vulnera la norma básica.

(…)

Pues si cada una de las comunidades autónomas procediera a reordenar a su criterio los cuerpos previstos en la norma básica estatal, serían necesarias complicadas reglas de equivalencia o correspondencia entre decenas de cuerpos autonómicos, que es precisamente lo que la norma básica pretende evitar mediante una estructura común de cuerpos docentes para el conjunto del Estado. En suma, la norma impugnada no respeta los cuerpos docentes previstos en la legislación básica estatal y, con ello, mediatamente, vulnera la competencia estatal derivada del art. 149.1.18 CE.



Aquí es diu clarament el que ja feia estona que s’intuïa: l’objectiu de la norma bàsica ha estat fixar una “estructura comuna de cossos docents per al conjunt de l’Estat”. A partir de la resta de l’argumentació que he comentat, es pot deduir que aquesta estructura comú és, de fet, una “mateixa estructura que unifica en tot l’Estat” els criteris de titulació exigida, d’ensenyaments impartits, funcions docents assignades i les mateixes especialitats docents, creades pel Govern de l’Estat.





(5) El TC passa, finalment, a declarar la inconstitucionalitat dels apartats 3 i 4 de l’article 112 de la LEC aplicant, una vegada més, uns preceptes bàsics de la LOE que es refereixen clarament als cossos docents estatals, creats per l’Estat, però que no són d’aplicació als cossos propis de les CCAA:



El apartado 3 del art. 112 de la Ley 12/2009 establece que «[c]orresponde al Gobierno determinar las circunstancias por las que los funcionarios pertenecientes a los cuerpos docentes establecidos en el apartado 1 pueden cumplir funciones docentes en etapas o enseñanzas distintas de las asignadas al cuerpo al que pertenecen, de acuerdo con los requisitos de titulación, formación o experiencia establecidos en cada caso». Sin embargo, esa competencia está reservada al Gobierno de la Nación por el apartado 1 de la disposición adicional séptima LOE, párrafo segundo, que establece lo siguiente:

«El Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, podrá establecer las condiciones y los requisitos para que los funcionarios pertenecientes a alguno de los cuerpos docentes recogidos en el apartado anterior puedan excepcionalmente desempeñar funciones en una etapa o, en su caso, enseñanzas distintas de las asignadas a su cuerpo con carácter general. Para tal desempeño se determinará la titulación, formación o experiencia que se consideren necesarias.»



El apartado 4 del art. 112 de la Ley 12/2009 establece que «[c]orresponde al Gobierno determinar las especialidades de los cuerpos docentes de acuerdo con los currículos de las áreas, materias y módulos que deben impartir». Sin embargo, esa competencia está expresamente reservada al Gobierno de la Nación por la disposición adicional séptima, apartado 2, LOE, que establece que «[c]orresponde al Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, la creación o supresión de las especialidades docentes de los cuerpos a los que se refiere esta disposición, a excepción de la letra i) del apartado anterior».



Els dos apartats de la DA 7 LOE es refereixen, sens dubte, als cossos “recollits a l’apartat anterior” o “als quals es refereix aquesta disposició”, que són els cossos docents d’àmbit estatal creats per la LOE, no als cossos docents propis de les CCAA que s’esmenten en un altra disposició de la LOE, la DA 6:



LOE, DA 6.2. Les comunitats autònomes han d’ordenar la seva funció pública docent en el marc de les seves competències, respectant, en tot cas, les normes bàsiques a què fa referència l’apartat anterior.



El TC, doncs, aplica normativa bàsica específica dels cossos estatals docents als cossos docents propis de la Generalitat, concloent la inconstitucionalitat d’aquests darrers.



(6) I amb els mateixos arguments, es declara la inconstitucionalitat de l’apartat 5 de l’article 112 LEC:



El apartado 5 del art. 112 de la Ley 12/2009 establece que «[e]l Gobierno debe establecer los criterios de idoneidad y el procedimiento específico para que el personal funcionario docente pueda acreditar competencia docente para impartir áreas, materias y módulos profesionales diferentes de los atribuidos a su especialidad docente. Para la acreditación de competencia docente en un área, materia o módulo, deben tomarse en consideración los criterios de titulación académica, formación y experiencia docente acreditada y la superación de un período de prácticas con evaluación positiva». Sin embargo, la legislación básica estatal no prevé la posibilidad de que, con carácter general, el personal funcionario docente acredite competencia docente para impartir áreas, materias y módulos profesionales diferentes de los atribuidos a su especialidad docente, pues reserva expresamente al Estado la competencia para determinar, previa consulta a las comunidades autónomas, «la asignación de áreas, materias y módulos que deberán impartir los funcionarios adscritos a cada una» de las especialidades docentes (disposición adicional séptima, apartado 2, LOE).

(…)

Así pues, la competencia atribuida al Gobierno de la Generalitat por la norma impugnada dirigida a acreditar con carácter general competencia docente de su personal funcionario docente para impartir áreas, materias y módulos profesionales diferentes de los atribuidos a su especialidad no resulta compatible con la reserva expresa al Estado, realizada por la legislación básica, de la determinación de las especialidades del personal funcionario docente, en los términos señalados. Por todo ello, el apartado 5 del art. 112 debe ser declarado inconstitucional y nulo.



Tota la normativa que s’esmenta en aquest fonament jurídic de la sentència es refereix als cossos docents estatals, que han de ser regulats per l’Estat, no per les CCAA (la qual cosa comportaria invasió de les competències estatals), però les competències per regular les matèries previstes als apartats 3, 4 i 5 de l’article 112 LEC es refereixen als cossos propis de la Generalitat, i és aquesta Administració, en aplicació de la seva competència exclusiva prevista a l’EAC sobre l’ordenació de la funció pública (art. 136.a), la competent per regular les condicions de l’exercici de les funcions docents per part dels funcionaris docents pertanyents als cossos creats per llei del Parlament de Catalunya.













Conclusió





Les conseqüències pràctiques de la STC 51/2019 sobre l’aplicació del sistema educatiu a Catalunya són menors:



¾     Els preceptes declarats inconstitucionals sobre el currículum no s’estaven aplicant en el moment en què es va dictar la sentència, ja que la LOMCE en el 2013 havia redefinit amb molt més detall que la LOE tot el sistema curricular de tots els ensenyaments, i havien deixat de tenir efectes sobre el sistema educatiu de Catalunya els preceptes ara anul·lats pel TC.

¾     La declaració d’inconstitucionalitat d’alguns cossos docents tampoc no ha comportat un daltabaix en l’organització dels funcionari docents: la LEC va crear els cossos docents i va integrar els funcionaris destinats a Catalunya en els nous cossos propis, però es va ajornar l’efectivitat de la integració en els cossos quan ho determini el Govern, una vegada l’Estat modifiqui la legislació de MUFACE per tal de garantir el manteniment dels règims de jubilació, de classes passives i de seguretat social dels funcionaris que s’integrin en el futur en els nous cossos (DA 2.1 LEC), la qual cosa encara no s’ha produït. Per això, la integració dels funcionaris docents en els nous cossos encara no ha estat efectiva, i no els ha afectat en absolut la declaració de nul·litat d’alguns cossos pel TC.



Però el que sí és molt preocupant és la interpretació del TC sobre las bases del règim jurídic dels funcionaris públics, cada vegada més expansiva en la delimitació de les competències estatals en aquest àmbit, al temps que s’encongeixen cada vegada una mica més les competències autonòmiques per a organitzar les seves administracions, encotillades per les restriccions d’una legislació bàsica cada vegada més detallada i ampla, que impossibilita l’exercici real de les competències pròpies de les CCAA per auto-organitzar-se.



Sembla que el TC no hagi acceptat encara els efectes de les innovacions de l’EBEP que va entrar en vigor l’any 2007 i que va desplegar, precisament, les bases del règim estatutari dels empleats públics, amb caràcter bàsic, i d’aplicació als col·lectius docents, entre altres aspectes en l’organització de la funció pública en cossos de funcionaris.



En lloc de replantejar-se el TC la seva doctrina sobre el règim jurídic de la funció pública en el context de l’EBEP, en aquesta darrera STC sobre funció pública docent el TC manté la seva interpretació vetusta sobre l’ordenació bàsica dels funcionaris en cossos i anteposa una DA de la LOE (2006, per tant anterior a l’EBEP) [i que és idèntica una altra DA de la LOGSE (1990)] a les novetats introduïdes per l’EBEP en matèria d’organització en cossos, adduint com a pobra excusa jurídica el fet que l’EBEP no ha derogat expressament la DA 6 de la LOE, malgrat aquesta sigui plenament contrària als nous principis organitzatius de l’EBEP.



Fins a l’any 2006 les bases de la funció pública docent havien estat recollides a les diferents lleis orgàniques educatives (des de la LOGSE fins a la LOMCE) i a la doctrina del TC. L’any 2007 el Congrés dels Diputats va desenvolupar, per primera vegada, les bases de l’estatut dels empleats públics, amb caràcter bàsic –evidentment-, però el TC l’any 2019 encara aplica una DA bàsica d’una llei orgànica, que no ha variat des de l’any 1990, per declarar la inconstitucionalitat d’uns cossos creats en aplicació de l’EAC, de la LOE i del propi EBEP.



No és acceptable mantenir la vigència d’una normativa bàsica organitzativa aprovada per l’Estat amb anterioritat a l’EBEP, quan aquest mateix Estat ha desplegat directament les previsions de la CE aprovant l’Estatut Bàsic de l’Empleat Públic. Sembla que el TC hagi oblidat la doctrina antiquíssima de què una llei deroga, de fet, tota llei anterior que s’oposi a ella.



Per finalitzar aquesta nota, només em queda insistir en algunes de les observacions que han anat apareixent al llarg del text, en especial les referents a la funció pública docent.







(1) El TC, per declarar la inconstitucionalitat dels cossos docents propis de Catalunya, ha utilitzat normativa bàsica que es referia als cossos docents estatals, creats per la LOE, no normativa bàsica que reguli els cossos propis de Catalunya (que no la conec, només hi ha les previsions de l’EAC i de la legislació del Parlament de Catalunya en matèria de funció pública). És a dir, ha identificat cossos docents d’àmbit estatal amb els cossos docents propis de Catalunya, que són dos figures diferents creades per lleis diferents de Parlaments diferents i a les dues les ha aplicat les previsions bàsiques de la LOE que “només” es refereixen als cossos estatals.



(2) La diferenciació entre cossos propis de les Comunitats Autònomes i cossos amb caràcter nacional està regulada per llei estatal des del 1983, als articles 27 i 28 de la Llei 12/1983, de 14 d’octubre, del Procés Autonòmic, els primers creats per llei de les Assemblees legislatives de les CCAA i els estatals creats per llei estatal:



Artículo veintisiete.

1. La creación de Cuerpos o Escalas por las Comunidades Autónomas se hará mediante ley de sus respectivas Asambleas legislativas, dejando a salvo, en todo caso, las previsiones establecidas en el presente título.



Artículo veintiocho.

1. Tendrán carácter nacional los Cuerpos o Escalas de funcionarios a los que en el futuro una Ley del Estado asigna dicho carácter.







(3) L’Estatut d’autonomia de Catalunya atribueix a la Generalitat, en matèria de funció pública, “la competència exclusiva sobre l’ordenació de la funció pública” (art. 136.a), salvant el que disposa la lletra b), que, entre altres, recull la competència compartida per al desenvolupament dels principis ordenadors de l’ocupació pública.



En aplicació d’aquesta competència exclusiva de la Generalitat sobre l’ordenació de la funció pública, l’article 112 de la LEC crea cinc cossos docents propis, en comptes dels dotze creats per la LOE.





(4) És doctrina consolidada del TC que els cossos de funcionaris són meres estructures organitzatives creades pel Dret:



"Es nuestra doctrina al respecto que los Cuerpos de funcionarios como estructuras que, no obstante el sustrato sociológico real, son siempre creación del Derecho, artificios jurídicos pues, pueden ser configurados con criterios heterogéneos por razón de sus funciones (SSTC 7/1984, 68/1989, 48/1992, 236/1994 y 237/1994).”

(ATC 87/1996, de 15 d’abril, FJ. 3)



“También las Administraciones públicas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el status del personal a su servicio (SSTC 50/1986, 57/1990 y 293/1993), en especial cuando se trata de resolver por razones de transitoriedad una adecuación o actualización de regímenes jurídicos (SSTC 57/1990 y 293/1993 y AATC 1053/1988 y 52/1992).”

(STC 9/1995, FJ 3)



Si els cossos són estructures administratives creades per la llei, tal com reconeix el TC en moltes sentències, no poden tenir les mateixes estructures els cossos estatals docents creats per la LOE i els cossos propis docents creats per la LEC, ja que en aquest cas, els cossos docents estatals i autonòmics serien els mateixos, i no tindria sentit parlar, com reconeix el TC, de cossos estatals i de cossos propis.



Uns i altres cossos, en tenir les mateixes estructures, els mateixos requisits de titulació, les mateixes funcions docents, els mateixos ensenyaments impartits i les mateixes especialitats docents, serien de fet uns mateixos cossos i es perdria la diferenciació, fruit de l’autonomia organitzativa de cada CA, entre cossos estatals i cossos propis autonòmics.



El TC en els seus arguments per arribar a la inconstitucionalitat d’alguns cossos docents creats per la LEC s’ha saltat, àmpliament, el principi de no-contradicció, en concloure que dues estructures diferents, creades per legisladors diferents i en àmbits territorials diferents, han de ser idèntiques en aplicació d’una normativa bàsica que només li és d’aplicació a una de elles, no a totes dues.



S’arriba així a una conclusió irracional que defensa la necessària igualtat de dues estructures diferents –els cossos estatals i els cossos propis com a entitats jurídiques creades per legisladors diferents i amb àmbits diferents-, que en la mesura que fossin iguals, s’identificarien en una única i mateixa estructura, contradint obertament les previsions de la CE i de l’EAC que atribueixen a Catalunya la competència exclusiva sobre l’ordenació de la funció pública, inclosa la docent.





(5) El TC en la sentència recent que comento, ha reduït molt, fins al punt de suprimir-les en matèria de creació de cossos docents, les competències autonòmiques d’autoorganització, que en altres STC havia reconegut a les CCAA:



El reconocimiento constitucional de la autonomía de los diversos entes territoriales que configuran el Estado conlleva que estas entidades tengan su propia Administración Pública y, consecuentemente, las competencias necesarias en materia de autoorganización. De ahí que este Tribunal haya venido afirmando que las Administraciones Públicas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar, o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el estatus del personal a su servicio (SSTC 57/1990, 293/1993 y 9/1995). En el caso de las Comunidades Autónomas, que es el supuesto que ahora interesa, este principio de autoorganización tiene además un respaldo constitucional expreso en los arts. 147.2 c), 148.1.1 CE y los concordantes de los Estatutos de Autonomía -en este caso el art. 31.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha-, por lo que, sin perjuicio de que tengan que respetar la legislación básica en esta materia (art. 149.1.18), deben reconocérseles competencias para organizar su propia Administración Pública, lo que implica reconocerles también competencias en materia de organización de su propia función pública.

(STC 156/1998, de 13 de juliol, FJ 4)


dimarts, 4 de desembre de 2018

La derogació de la LOMCE

Aquest 19 de novembre passat el Ministeri d’Educació i Formació Professional va fer públic l’Avantprojecte de Llei Orgànica per la qual es modifica la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d’educació.

Pocs dies abans, el 7 de novembre, el mateix Ministeri havia publicat el document Propuestas para la modificación de la Ley Orgánica de Educación, en què recollia les línies mestres de la reforma educativa que s’estava elaborant, amb la intenció manifesta de suprimir de la LOE tots aquells “aspectes més lesius introduïts per la LOMCE, sobre els quals és necessària una urgent i inevitable intervenció” (pàg. 1 del document).

Derogació de la LOMCE? 


Si bé aquest primer “Document de propostes” defensava (sense massa arguments) la impossibilitat de derogar la LOMCE en la seva totalitat, perquè “fer-ho suposaria quedar-nos sense legislació educativa” (pàg. 1 del document), el cert és que a l’Avantprojecte de Llei Orgànica s’ha inclòs finalment una disposició derogatòria única que deroga sencera la Llei Orgànica 8/2013, de 9 de desembre, per a la millora de la qualitat educativa (LOMCE), en la seva totalitat, així com el Reial Decret-Llei 5/2016, de 9 de desembre, que va modificar el calendari d’implantació de la LOMCE.

Ara bé, aquesta derogació completa de la LOMCE es fa després d’haver modificat el text de la LOE, que recupera moltes de les previsions legislatives del text original aprovat l’any 2006, i que havia estat trinxat abastament per la LOMCE. Tanmateix l’avantprojecte no suprimeix totes les modificacions que havia introduït la LOMCE, algunes es mantenen incorporades a la nova llei orgànica educativa, és a dir, es deroga el text original de la LOMCE després d’incorporar al nou avantprojecte alguns dels seus preceptes i disposicions.

No es pot afirmar, doncs, sense cap més precisió que amb la proposta de llei es deroguin totes les innovacions jurídiques que va generar la LOMCE. Finalment, també hi trobem noves aportacions, però són poques i de poca importància.

No acabo d’entendre que el Ministeri, 12 anys després d’haver-se aprovat la LOE, poc abans de l’esclat de la crisi econòmica i social del 2007-2014, que ha transformat profundament la societat espanyola i, per tant, també el sistema educatiu, es limiti en un percentatge molt elevat de preceptes a recuperar el text original de la LOE del 2006, sense plantejar altres mesures per a la millora de l’actual sistema educatiu. I això, malgrat que a l’exposició de motius de l’avantprojecte de llei es justifica la revisió d’algunes de les mesures de la LOE original del 2006 per adequar-les als actuals reptes de l’educació:

Por otra parte, como se ha señalado más arriba, no se trata simplemente de recuperar las disposiciones legales preexistentes a 2013. Los años transcurridos desde la aprobación de la LOE aconsejan revisar algunas de sus medidas y acomodarlas a los retos actuales de la educación, que compartimos con los objetivos fijados por la Unión Europea y la UNESCO para la década 2020/2030.  
Los doce años que han pasado entre la aprobación de la LOE (2006) y la actualidad no han transcurrido en balde: la crisis económica ha supuesto cambios importantes en el papel de la educación y en la percepción que la sociedad tiene de esta” (pàg. 5 del preàmbul).

No es proposa cap reforma de la funció docent


Però el resultat és decebedor: la revisió de la legislació educativa del 2006 és molt menor, ja que no hi trobem mesures que afectin l’arquitectura de tot el sistema educatiu, entre altres aspectes, per exemple no es dedica ni un precepte del text a regular el sistema del professorat, ni el dels centres públics ni el dels concertats. Tenim, una vegada més, una nova reforma de la llei educativa que obvia totalment la regulació de la funció docent (la formació inicial, el període de pràctiques per a l’accés a la professió, la formació permanent, l’ingrés a la funció pública docent, la carrera docent... de tot el professorat, tant el que exerceix en els centres públics com en els concertats) i, per tant, no la podem considerar capaç d’assolir una de les finalitats de la llei, segons la seva exposició de motius:

“Así pues, la finalidad de esta Ley no es otra que establecer un renovado ordenamiento legal que aumente las oportunidades educativas y formativas de toda la población española, que contribuya a la mejora de los resultados educativos del alumnado, y satisfaga la demanda generalizada en la sociedad española de una educación de calidad para todos. Esos y no otros son sus objetivos centrales” (pàg. 6 del preàmbul).

És difícil proclamar “l’augment de les oportunitats educatives i formatives, la millora dels resultats educatius i una educació de qualitat per a tots” sense que es converteixen en paraules buides, ja que l’Avantprojecte no preveu solucions per a “tots” els problemes, només soluciona alguns.

Molts estudis internacionals coincideixen en què la millora del professorat té una incidència directa en la millora dels resultats educatius de l’alumnat, i l’avantprojecte no preveu cap mesura que possibiliti aquesta millora del professorat en la seva formació i en l’exercici de la seva funció. Es mantenen, per tant, totes les regles funcionarials i organitzatives de la LOE sense cap plantejament global de millora.

Ja vaig desenvolupar el que penso sobre aquest assumpte en un post d’aquest bloc, quan s’estava discutint un pacte nacional sobre l’educació al Congrés dels Diputats l’any passat, ara no em repetiré. S’ha confirmat el que em temia fa més d’un any quan al Congrés es va iniciar un debat a la subcomissió d’educació per acordar els punts bàsics que permetin derogar la LOMCE: el Ministeri ha elaborat un  nou projecte de reforma educativa que deixa a banda tota la regulació del professorat.

Modificació de la regulació dels centres concertats


M’ha sorprès també la nova redacció que es proposa per a la Disposició Final Primera de la LOE, que modifica diferents articles i disposicions de la LODE. La proposta es limita a recuperar les funcions del director del centre concertat, la composició del consell escolar, la designació del director i l’acomiadament del professorat, que havien estat canviades per la LOMCE, sense plantejar-se en cap precepte una adequació de la sacralitzada LODE del 1985, modificada per totes i cadascuna de les lleis orgàniques posteriors, sense que encara ningú s’hagi atrevit a derogar-la sencera i incorporar-la a la llei que regula el sistema educatiu. El resultat és que tenim una doble regulació legal dels centres educatius: els públics queden regulats a la LOE, els concertats es continuen regulant per la LODE, amb una dicotomia jurídica difícil d’explicar.

Apart d’aquests canvis, la DF1 reprodueix sense canvis l’article 62 de la LODE, sobre les causes d’incompliment dels concerts, i hi introdueix al text de moltíssims preceptes 23 correccions del llenguatge sexista com ara: “pares i mares”, “fills i filles”, “professorat” (en lloc de “professors”), “els alumnes i les alumnes”, “l’alumnat”, “companys i companyes”, “director o directora”... sense incorporar cap novetat jurídica.

Quadre comparatiu dels textos de la LOE i de l’avantprojecte de Llei Orgànica


Perquè pugueu valorar les innovacions que proposa l’avantprojecte de llei Orgànica, he preparat una graella  que permet comparar els textos de la LOE vigent (després de les destrosses que va introduir la LOMCE l’any 2013) i de l’avantprojecte de llei Orgànica elaborat pel Ministeri. En els quadres es marquen amb groc els textos suprimits a la LOE-LOMCE del 2013 per l’Avantprojecte (columna esquerra dels quadres) i les novetats que introdueix l’avantprojecte (marcades a la columna dreta del document annex), la majoria d’elles reprodueixen el text original de la LOE del 2006.

Una lectura ràpida de les dues columnes permet constatar la quantitat de text que ha estat suprimida de la LOMCE, quasi en la seva totalitat. En canvi, a la columna de la dreta es recuperen pràcticament els mateixos textos que ja hi figuraven a la LOE original del 2006. Hi ha molta por a buscar-se conflicte per intentar solucinar els problemes que tothom coneix.

Regulació de la llengua castellana i de les llengües cooficials


Entre les disposicions que van ser incorporades a la LOE per la LOMCE i que l’avantprojecte no ha suprimit, destaca la DA 38, sobre la llengua castellana, llengües cooficials i llengües que gaudeixin de protecció legal.

Aquest mateix any, el Tribunal Constitucional  ha donat la raó a la Generalitat de Catalunya i ha declarat inconstitucionals i nuls els tres darrers paràgrafs de l’apartat 4.c) d’aquesta disposició addicional.

El Ministeri ha desaprofitat en l’Avantprojecte l’ocasió per suprimir la totalitat de la DA 38 LOE, i s’ha limitat a modificar-la, introduint fins i tot alguns aspectes que no hi trobo a la doctrina constitucional (ni a la STC 14/2018, ja citada, ni tampoc a la STC 31/2010, de 28 de juny , que va destrossar l’Estatut d’Autonomia de Catalunya del 2006), doctrina que ha reconegut la constitucionalitat de les previsions estatutàries sobre la llengua catalana com a llengua curricular en l’ensenyament.

Amb aquesta nova proposta sobre les llengües curriculars de l’ensenyament, el Ministeri pretén regular en una norma amb caràcter bàsic, de manera sobrevinguda, una matèria que ja està regulada per l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (art. 35, sobre els drets lingüístics en l’àmbit de l’ensenyament) i desenvolupada per la Llei d’educació (al Títol II, del règim lingüístic del sistema educatiu de Catalunya, art. 9-19). Aquest règim lingüístic del sistema educatiu de Catalunya encara no ha estat declarat inconstitucional, ja que el TC fins ara no ha resolt el Recurs d’inconstitucionalitat 8741/2009, interposat per més de cinquanta diputats del Grup Parlamentari Popular del Congrés dels Diputats contra determinats articles de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d’educació.

Sembla una provocació, per part de l’Estat, regular aquest any 2018, i amb caràcter bàsic, una matèria que mai havia estat regulada per les successives lleis orgàniques educatives (des de la LODE, 1985, fins a la LOE, 2006). Va ser la LOMCE l’any 2013 la primera llei educativa estatal que va introduir aquesta Disposició Addicional sobre les llengües curriculars a la llei educativa i que havia estat regulada per la Generalitat de Catalunya a l’Estatut d’Autonomia i a la Llei d’educació, en l’exercici de les seves competències exclusives sobre la regulació de la llengua catalana en tots els àmbits.   

Una innovació legal, amb caràcter bàsic, posterior al desenvolupament per la Generalitat de Catalunya de les seves competències en la regulació de la llengua catalana, pot provocar interpretacions de la norma bàsica que siguin contràries a la normativa catalana, i generar conflictes innecessaris. M’estic referint, per exemple, al següent fragment de l’apartat 2 de la DA 38:

“A tal fin las Administraciones educativas fijarán la proporción del uso de la lengua castellana y la lengua cooficial como lengua vehicular, así como las materias que deban ser impartidas en cada una de ellas, pudiendo hacerlo de forma heterogénea en su territorio, atendiendo a las circunstancias concurrentes”.

Aquest incís, que no el trobo recollit a la doctrina constitucional, pot entrar en contradicció, segons com s’interpreti, amb la regulació de la immersió lingüística, regulada a l’article 15 de la Llei d’educació, vigent i no declarat inconstitucional:

Article 15 
Programes d'immersió lingüística
1. El Departament, per tal que el català mantingui la funció de llengua de referència i de factor de cohesió social, ha d'implantar estratègies educatives d'immersió lingüística que n'assegurin l'ús intensiu com a llengua vehicular d'ensenyament i d'aprenentatge. La definició d'aquestes estratègies ha de tenir en compte la realitat sociolingüística, la llengua o les llengües dels alumnes i el procés d'ensenyament del castellà.
2. Els centres han d'adaptar els horaris a les característiques dels programes d'immersió lingüística, tenint en compte el nombre d'hores de les àrees lingüístiques que s'hagin d'impartir al llarg de l'etapa.

De fet, la proposta de redacció de la DA 38 pot entrar també en contradicció amb tot el Títol II de la LEC, que regula el dret i el deure de conèixer les llengües oficials a Catalunya i el tractament de les llengües als centres educatius. Sembla com si el Ministeri s’hagués convertit en intèrpret del TC, imposant unes obligacions que no hi són ni a la Constitució ni a l’EAC ni a la LEC (“las Administraciones educativas fijarán la proporción de uso de las lenguas”).

Tampoc sembla que es pugui defensar l’apartat 4 de la DA 38, totalment nou en relació amb la LOMCE:

“3. Las Administraciones educativas promoverán la realización de análisis por parte de los centros, de modo que se garantice que todos los alumnos alcanzan la competencia en comunicación lingüística, en lengua castellana y en su caso en las lenguas cooficiales, en el grado requerido. Asimismo impulsarán la adopción por parte de los centros de las medidas necesarias para compensar las carencias que pudieran existir en cualquiera de las lenguas.” 

Aquesta avaluació dels resultats de la competència en comunicació lingüística és, de fet, una competència autonòmica, que no hauria de ser regulada per l’Estat amb caràcter bàsic.

Increment del nombre de preceptes de competència estatal


Per últim, vull fer un breu comentari sobre com es va engreixant, mica en mica, la normativa estatal educativa amb caràcter bàsic i amb caràcter exclusiu.

L’Avantprojecte de Llei orgànica modifica la Disposició final 5ª sobre el títol competencial, incrementant en 11 els preceptes que es declaren amb caràcter bàsic, i en 8 els preceptes que regulen competències exclusives de l’Estat. Només se suprimeix el caràcter bàsic d’un precepte de la LOE.

Així, l’esmentada DF 5ª inclou un total de 90 preceptes amb caràcter bàsic i 12 preceptes de competència exclusiva de l’Estat, molts més que els 70 preceptes bàsics de la LOE originària del 2006. Fa12 anys que es va aprovar la LOE i la normativa bàsica estatal i exclusiva en matèria educativa s’ha incrementat en 32 preceptes reservats a l’Estat (un 45,7% més que l’any 2006). És evident el caràcter expansiu de la normativa estatal, que cada vegada va entrant a regular amb més detall el sistema educatiu espanyol i el sistema educatiu català.