diumenge, 11 de juny de 2017

No és possible reformar el sistema educatiu sense reformar la funció pública docent


Introducció



El pacte educatiu que s'està discutint des de fa uns mesos al Congrés dels Diputats hauria d'abordar, necessàriament, la regulació de la funció del professorat en els centres públics i concertats, si no volem que la reforma que es busca quedi incompleta, i per això mateix ineficaç.

Molts estudis internacionals coincideixen a considerar al professorat com el primer factor de millora del sistema educatiu (el segon seria la direcció, en la mesura que la seva intervenció és decisiva per a la millora del professorat).

Malgrat aquesta constatació, la realitat espanyola no ha dedicat excessius esforços per adequar la figura del docent als successius canvis del sistema educatiu des de la primera reforma del sistema educatiu per la LOGSE (1990), completada per la LOPEG (1995), la LOCE ( 2002), la LOE (2006) i, recentment, la LOMCE (2013). Cap d'aquestes cinc lleis orgàniques educatives ha afrontat una reforma en profunditat del paper del docent en el sistema educatiu, ni ha actualitzat les regles que defineixen les seves estructures organitzatives en coherència amb els profunds canvis operats en el sistema educatiu.

L'evolució legislativa d'aquests 23 anys de canvi sembla constatar que no hagin evolucionat els dos sistemes (l'educatiu i el de la funció pública) de forma coherent ni simultània.

La disfunció d'alguns dels elements bàsics dels dos sistemes ha provocat inestabilitat en el sistema educatiu que no ha pogut millorar en la seva evolució durant aquest període de transformacions socials i econòmiques, ja que la funció pública ha estat un llast per a la innovació i la millora educatives.

La millora del sistema requereix que s'abordi en la futura llei que derogui la LOE-LOMCE una reforma completa del sistema, que ha d'incloure una adequació de la funció pública docent als nous requeriments del segle XXI, allunyats de la burocràcia organitzativa que encara predomina en la funció pública espanyola.



1. Panoràmica històrica de la legislació vigent sobre la funció pública docent

1.1 Encara està pendent de dur-se a terme (des de l'anunci fet el 1988 per una llei que va reformar la funció pública general espanyola) una reforma de la funció pública docent, que no ha estat abordada per les diferents lleis orgàniques educatives, ja que aquestes s'han limitat a reproduir els mateixos conceptes jurídics, les mateixes estructures i les mateixes regles organitzatives recollides per la LOGSE el 1990.

De fet, la funció pública docent no ha evolucionat des de 1984, quan la reforma de la Llei 30/1984 pràcticament es va limitar a una simplificació dels cossos docents, i la LOGSE el 1990, en transformar profundament el sistema educatiu, no va revisar els criteris de la funció pública docent en el moment en què el sistema va convulsionar.

Des de 1990, quan es van assentar per primera vegada després de la Constitució les bases del règim jurídic del professorat (en les disposicions addicionals de la LOGSE, no en el seu articulat) no hi ha hagut cap replantejament del model de funció pública docent, i les diferents lleis orgàniques aprovades des de llavors han reproduït, sense grans canvis, els mateixos criteris i estructures de la LOGSE.

Avui estem treballant, doncs, amb una funció pública docent dissenyada fa 33 anys, anquilosada en el passat, regulada inicialment per una disposició addicional 15a de la Llei 30/1984, que no va ser derogada per la LOGSE i que, per tant, ha estat vigent fins a la seva derogació per l'EBEP el 2007, però encara no s'ha dissenyat un sistema complet de la funció pública docent regulat per una única norma legal. També està encara pendent el desenvolupament estatal de l’EBEP en l'àmbit docent.

1.2 La reforma de la funció pública general regulada per l'EBEP és, en gran part, d'aplicació directa als funcionaris docents, llevat dels àmbits de la carrera professional i la promoció interna, les retribucions complementàries i la mobilitat voluntària entre administracions públiques. Però el MEC no ha estat capaç en tots aquests últims anys d'elaborar un projecte d'Estatut de la funció pública docent (tan sols algun esborrany, que dorm en un calaix del Ministeri: com el del 20 de juny de 2006 -fruit de l'Acord bàsic entre el MEC i les organitzacions sindicals del 20 d'octubre de 2005- i els últims del 14 de maig i setembre de 2007, aviat farà ja deu anys).

Però el problema d'aquests esborranys d'Estatut docent, que mai han arribat al Consell de Ministres com a projectes de llei, és la seva desconnexió material de les lleis que han regulat el sistema educatiu. El professorat forma part fonamental del propi sistema educatiu i la seva regulació legal s'hauria d'incloure en l'articulat de la norma que regula tot el sistema en la seva globalitat, per evitar les disfuncions que es deriven d'una regulació parcel·lada en lleis diferents del sistema educatiu i de la funció pública docent.

1.3 Per tant, per aconseguir la unitat i coherència del sistema educatiu, convé abordar el desenvolupament normatiu de la funció docent no-universitària de manera global i sistemàtica en un únic títol de la futura llei, incloent una regulació simultània dels dos àmbits: el professorat dels centres públics i el dels centres concertats. Això requereix que es fusionin en l'articulat d'un mateix marc legal les normes que actualment estan disperses entre la LODE (del 1985, àmpliament derogada i modificada per totes les lleis orgàniques posteriors, però amb un nucli legal sobre els centres privats concertats que encara està en vigor des de fa més de 30 anys) i la LOE, que regula la funció docent de forma dispersa entre alguns preceptes del seu articulat i unes extensíssimes disposicions addicionals i transitòries.

1.4 Si fem un ràpid repàs sobre la normativa vigent de la funció pública docent, és fàcil arribar a la conclusió de les poques innovacions que s'han produït en més de 33 anys:

1) La DA 15ª de la Llei 30/1984, que va transformar profundament l'organització dels cossos docents, no ha estat derogada fins l'EBEP (2007).

2) El següent moment legislatiu el van provocar les disposicions addicionals i transitòries de la LOGSE (1990), que han regulat els cossos docents, l'ingrés, el concurs d'àmbit estatal, entre altres aspectes, i que s'han reproduït literalment en les següents lleis orgàniques: LOCE (2003) i LOE (2006). La LOMCE (2013) ha evitat modificar ni una coma de la regulació de la LOE sobre la funció pública docent.

3) L'EBEP (2007) és d'aplicació directa als docents (no supletòriament, com ho havien fet altres lleis generals anteriors de funció pública), però està sense desenvolupar en els aspectes més importants i innovadors (l'avaluació del professorat, la carrera professional docent, les retribucions complementàries ...)



èPrimera conclusió: la futura llei orgànica educativa hauria de derogar la LODE i la LOE (LOMCE) i desenvolupar de forma sistèmica la funció docent general i, en particular, la funció pública docent.

Especialment el desenvolupament legal hauria de tenir en compte els següents criteris i principis:

a) Flexibilitat en l'organització de la funció docent.

b) Adaptació a les noves tasques docents.

c) Major autonomia en la decisió dels docents.

d) Treball en equip per potenciar i millorar els resultats educatius.

e) Desenvolupament de la carrera professional docent.

f) Nou sistema d'ingrés (l'actual sistema d'oposicions es remunta al segle XIX).



2. La funció docent en l'entorn de la reforma del sistema educatiu

La reforma legal hauria de ser completa, sense limitar-se a modificar la LOE / LOMCE, ja que encara està vigent un nucli de preceptes de la primitiva LODE: finalitats de l'activitat educativa, drets i deures de pares i tutors, associacions de pares d'alumnes , associacions d'alumnes, dret de reunió de professors i alumnes, requisits mínims de centres, centres privats, el Consell Escolar de l'Estat, i, en especial, el règim de concerts dels centres privats i l'organització dels centres concertats.

És difícil justificar que la regulació de l'escola concertada i els drets dels pares d'alumnes encara estigui regulats per una llei de 1985, que inicialment va regular també l'organització dels centres públics, llei orgànica que va ser modificada per totes les lleis orgàniques posteriors, fins i tot la LOMCE, però mai ha estat derogada íntegrament.

Ningú entendria avui dia una nova regulació bàsica, per dues lleis separades, la del sistema educatiu en el seu conjunt per una banda, i la de l'estatut de la funció pública docent de l'altra, quan són tantes les connexions entre el sistema global educatiu i el subsistema del professorat dels centres públics. El més adequat és, per tant, regular els dos àmbits en una mateixa norma.



2.1 Les dificultats per a l'aplicació de la normativa vigent, dispersa per tres lleis orgàniques esfilagarsades i apedaçades entre si, aprovada al llarg de més de 30 anys són importants:

¾     La rigidesa i excessiu detall de la regulació educativa no respon als temps actuals, dominats per la incertesa, la imprevisió, la complexitat, que requereixen una flexibilitat i amplis marges de discrecionalitat en la solució de problemes canviants.

¾     No és un model integrat en un únic sistema, ja que està regulat en diferents lleis bàsiques (LODE - LOE / LOMCE - EBEP - Estatut de Treballadors) amb criteris i regles diferents, aprovats en moments molt distanciats del temps, i amb unes estructures organitzatives que no s'han adequat a les reformes del sistema educatiu, que és molt més "modern" que el model de funció pública docent vigent.

¾     El sistema de funció docent engloba tres subsistemes (funcionaris públics - treballadors de la concertada - personal laboral públic) que no sempre reben un tractament homogeni i d'acord amb el sistema educatiu renovat permanentment.

2.2 El contingut de la funció docent a regular per la futura llei hauria de ser aplicat a tot el professorat, tant el dels centres públics com concertats, i referit als següents àmbits:

¾     Els drets i deures del professorat, en l'entorn de l'autonomia del centre educatiu. Les funcions del professorat.

¾     La competència docent i el treball en equip.

¾     L'avaluació de la funció docent.

¾     La flexibilitat i polivalència necessàries en l'organització de les activitats del professorat en els centres educatius.

¾     Els requisits de titulació i d'idoneïtat per a la funció docent, en una organització complexa com són els centres educatius.

¾     La formació permanent del professorat.

¾     El reconeixement, suport i valoració del professorat.

2.3 Cal una revolució administrativa en la governança dels centres educatius, amb una reducció al mínim possible de la normativa que els afecti, amb flexibilitat en la seva aplicació i discrecionalitat en les decisions dels equips de direcció, que atribueixi autonomia real als centres en tots els àmbits educatius.



èSegona conclusió: la futura llei orgànica educativa ha de modernitzar el paper del docent en els centres públics i concertats, definint el seu perfil de manera adequada al sistema educatiu.





3. La reforma de la funció pública docent

L'organització educativa actual es ressent, des de fa molts anys, de tenir una funció pública ancorada en el passat i basada en uns fonaments propis d'un món molt diferent al que acompanya la vida dels centres educatius d'avui dia:

¾     Domini absolut del pes en l'organització del "cos funcionarial" per davant del "lloc de treball", que queda relegat;

¾     Exclusiu sistema d'acreditació de les capacitats a través del sistema d'ingrés, menyspreant tot el valor que té l'experiència professional d'una carrera: a més, el model adoptat d ' "oposició" no ha evolucionat des del segle XIX.

¾     Menyspreu de la competència docent que es pot derivar dels títols professionals adquirits pels professors amb posterioritat al seu ingrés en la funció pública.

¾     Fossilització dels conceptes constitucionals de mèrit i capacitat, que no han evolucionat amb els temps i que no permeten assolir una nova carrera professional. El concurs actual, basat rígidament en els principis constitucionals de "mèrit i capacitat", sense tenir en compte altres criteris possibles, no selecciona amb seguretat al millor aspirant per cada lloc docent.

3.1 Després de l'aprovació fa ja deu anys de l'EBEP que no s'ha desenvolupat a nivell autonòmic ni estatal, és inajornable incloure en la nova llei educativa l'ordenació de la funció pública docent, per a regular aquells àmbits que han quedat exclosos de la normativa bàsica general: la carrera professional i la promoció interna, les retribucions complementàries i la mobilitat voluntària entre administracions educatives.

Per coherència amb la resta d'àmbits del sistema educatiu sembla millor que aquesta normativa bàsica s'inclogui en el cos de la llei, com un títol independent, millorant la tècnica emprada en totes les lleis anteriors de regular la funció pública docent en les disposicions addicionals i transitòries, com si fos un apèndix de la llei.

3.2 El contingut normatiu de la regulació de la funció pública docent s'ha de limitar als aspectes considerats bàsics per la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional:

¾     Creació i integració dels cossos docents d'àmbit estatal.

¾     Procediment d'ingrés als cossos docents.

¾     Les especialitats docents, amb criteris de polivalència a partir dels coneixements adquirits per l'experiència i formació posterior a l'ingrés al cos.

¾     Carrera professional i promoció interna.

¾     Drets i deures dels funcionaris docents i el seu règim disciplinari.

¾     Concurs d'àmbit estatal de provisió de llocs de treball.

¾     Una redefinició dels mèrits docents, més propers a les necessitats del sistema educatiu.

¾     S'ha de preveure, de nou, un procediment excepcional d'ingrés a la funció pública docent que permeti integrar la major part de les borses del personal interí provocades per la crisi del 2008. Un percentatge tan elevat d'interins docents com l'actual no és acceptable per a l'estabilitat del sistema: per exemple, a Catalunya el desembre de 2016 els interins docents representaven un 28,45% de la plantilla, enfront del 16,25% del 2008, percentatge també excessiu des de qualsevol punt de vista.

La futura llei, en regular el nucli comú bàsic de la funció docent general, ha de permetre el seu desenvolupament per llei de les Comunitats Autònoma, que poden decidir, constitucionalment, tenir cossos docents propis i desenvolupar els aspectes bàsics fixats per la llei estatal.



3.3 Criteris nous a introduir en la normativa de la funció pública docent:

¾     S'han d'introduir en la regulació de la funció pública docent nous conceptes jurídics que substitueixin altres ja obsolets de la vella burocràcia:

Nous conceptes a introduir
Conceptes fossilitzats a suprimir
Flexibilitat en les regles i procediments
Rigidesa del procediment administratiu
Polivalència com a qualificació professional
Cossos tancats en especialitats
Discrecionalitat en les decisions educatives
Falta d’autonomia en l’organització
Idoneïtat i competència professional
Mèrit i capacitat estàtics
Capacitat per a gestionar la complexitat
Excés de detall en els reglaments
Enfrontar la incertesa, la inseguretat
Seguretat, planificació detallada



¾     S'ha de superar l'actual rigidesa d'un sistema de cossos docents "tancats", impermeables entre si i sotmesos a criteris de "exclusivitat" en l'activitat docent, una organització més pròpia de temps passats.

¾     L'activitat docent en l'educació infantil i primària ha quedat tancada, des de la LOGSE (1990), al monopoli dels que estan en possessió del títol oficial de "mestre". Després de la reforma de Bolonya i la consegüent equiparació de les diplomatures de magisteri i les llicenciatures en els nous títols de grau, sembla molt difícil continuar defensant l'exclusivitat dels mestres per impartir docència en aquestes etapes educatives.

El grau de mestre ha estat equiparat als graus de secundària i per tant, els seus titulats estan en condicions de presentar-se a oposicions per a l'ingrés en els cossos d'ensenyaments secundaris i formació professional, però els graduats en matemàtiques, educació física, anglès o en pedagogia o psicopedagogia queden exclosos per llei de la possibilitat d'impartir els seus coneixements especialitzats en l'educació primària.

Mantenir l'actual situació prima un criteri excloent, que contradiu obertament la millora educativa i el principi de competència docent. L'actual regulació del títol de grau de mestre, amb simples mencions d'especialització (amb una càrrega curricular de només 30 hores lectives) no permet garantir el nivell suficient de coneixements i destreses pròpies d'un especialista en la matèria.

¾     La classificació vigent dels cossos de funcionaris en els grups A1 i A2 (antigament reservats per a llicenciats i diplomats, respectivament) actualment requereixen un mateix nivell de titulació universitària, estar en possessió de qualsevol grau universitari, de manera que serà molt difícil la defensa d'un recurs davant de la justícia europea, contra la discriminació de retribucions que comporten la pertinença a un grup o un altre, tot i tenir els mateixos requisits de titulació.

¾     El complement de destinació que hauria de retribuir les particularitats de cada lloc de treball està atribuït per llei a cada cos docent. Cossos docents que poden ocupar en un centre educatiu un mateix lloc de treball, amb la qual cosa es produeix la paradoxa que funcionaris de diferents cossos ocupen un mateix lloc de treball amb diferències retributives molt importants, quan tots fan les mateixes tasques educatives: per exemple , el lloc de treball de Tecnologia a secundària pot estar ocupat en un mateix centre per funcionaris docents de quatre cossos i nivells de destinació diferents (mestres, grup A2 i nivell 21, professors tècnics de formació professional, grup A2 i nivell 24, professors d' ensenyament secundari, grup A1 i nivell 24 i, finalment, catedràtics d'ensenyament secundari, gropa A1 i nivell 26).

¾     La promoció docent ha d'estar lligada a l'ocupació continuada dels llocs de treball amb diferents responsabilitats, i, per tant, no té justificació que la classificació inicial obtinguda en l'ingrés a la funció pública es mantingui al llarg de la carrera com a element determinant en les retribucions.

¾     En definitiva, és hora de superar les contradiccions que presenta l'actual model de funció pública en el qual subsisteixen dues estructures organitzatives diferents: la dels cossos funcionarials, que sacralitzen la situació inicial de l'ingrés a la carrera, i la dels llocs de treball, element clau per a qualsevol organització.

3.4 S'hauria de superar també la burocràcia actual funcionarial, més preocupada per protegir els seus drets consolidats que per complir els deures del seu lloc de treball i els objectius del projecte educatiu del centre. La complexitat del món actual ("món líquid", segons Bauman) no es pot gestionar amb procediments lineals ni jeràrquics. És evident que les regles de la burocràcia clàssica no estan preparades per enfrontar-se al caos del món actual. La creativitat i la innovació neixen a la frontera del caos, i per això la innovació educativa és l'única manera de sobreviure al context actual de complexitat màxima en tots els àmbits.

3.5 L'autonomia del centre educatiu ha d'incloure necessàriament decisions en matèria de personal docent, que no pot ser dirigit centralitzadament des de l'Administració educativa (Espanya, amb un 4% de decisions dels centres en temes de professorat, està molt lluny de la mitjana dels països de l'OCDE, prop del 31%, i d'alguns com Holanda i el Regne Unit, amb un 100%, Suècia, el 58% i Irlanda, amb el 54%).

3.6 Després de tants anys sense introduir canvis en les estructures de funció pública, s'ha de plantejar un nou model que intenti resoldre les contradiccions d'una organització en la qual s'ingressa accedint a un cos i una especialitat docent però que es realitza una cursa a través de l'ocupació de diferents llocs, adequats a les necessitats del sistema educatiu. La millora dels resultats educatius requereix disposar dels millors professionals per a cada tipus de lloc de treball, i per a això s'ha de transformar a fons la funció pública docent, que s'ha d'adequar a les necessitats educatives, i no al revés.

è Tercera conclusió: la futura llei orgànica ha de dissenyar les bases de la funció pública docent, en coherència amb les previsions de l'EBEP, en els sistemes d'ingrés a la funció pública, de la carrera professional docent, d'ordenació dels cossos docents de àmbit estatal i del concurs de trasllats d'àmbit docent.



Barcelona, ​​1 de juny de 2017

Alberto del Pozo Ortiz














dilluns, 18 de gener de 2016

Participació a les Jornades de l'Escola Pública Basca

El 23 d'abril del 2015 em va convidar l'Associació de Directors del País Basc a participar en les III Jornades de l'Escola Pública Basca, celebrades en Donostia i organitzades per BIHE, EHIGE i SAREAN.
Acabo de rebre el vídeo d'una entrevista que em van fer després de la meva intervenció, i aprofito per a compartir-la amb tots vosaltres, així com la presentació que vaig utilitzar en la meva exposició. Estic segur que no ha perdut actualitat.

dimarts, 12 de gener de 2016

El sistema educatiu del segle XXI en un món liquid


El divendres 8 de gener vaig ser convidat per la Universitat de Lleida a inaugurar el postgrau universitari en Gestió i Direcció d'Organitzacions Educatives (GEDIOE), amb una conferència sobre "El sistema educatiu del segle XXI en un món liquid". En aques espai us facilito el text de la xerrada i el power point que vaig fer servir.

Descarregeu el text de la conferència
Descarregeu la presentació de la conferència
Vegeu el vídeo