dimarts, 12 de novembre de 2013

Aprovació de la LOMCE pel ple del Congrés dels Diputats

1) L’informe de la Ponència sobre al LOMCE

 El 24 de setembre de 2013 la Comissió d’Educació i Esport del Congrés dels Diputats va iniciar el debat de les esmenes al projecte de LOMCE. Aquesta va ser la primera sessió per a dictaminar l’informe elaborat per la Ponència amb el debat de les esmenes no incorporades al text per la pròpia Ponència, que en la seva reunió del 18 de setembre ja havia aprovat un nou text del projecte de LOMCE, amb la incorporació de les següents esmenes:
  •  totes les esmenes del Grup Parlamentari Popular (un total de 43, en concret les núms. 728 a 770)
  • sis esmenes del Grup Mixt (núms. 276, 277, 280, 370, 373 i 375)
  • una esmena transaccional amb l’esmena 205 del Grup Mixt
  • finalment, tres esmenes del Grup Mixt queden subsumides en les corresponents del Grup Parlamentari Popular (la núm. 174 en la núm. 729; la núm. 176 en la núm. 733 i la núm. 199 en la núm. 741).
 La resta d’esmenes (que en total ascendien a 770) es van ajornar per a la tramitació en la Comissió d’Educació.
En aquest primer apartat, us comentaré les principals novetats de les esmenes acceptades o subsumides per la Ponència i incorporades al projecte abans d’arribar a la Comissió d’Educació i Esport del Congrés dels Diputats. També podeu consultar el detall de tots els canvis introduïts en el text de la LOMCE per la Ponència.

1.1 Modificació de la definició del currículum bàsic 
A l’article 6.bis.1.e) es concreta molt més l’abast de les competències estatals en el disseny del “currículum bàsic”, perquè quedi clara la seva finalitat d’assegurar una formació comuna a tot l’Estat:

 “6.bis.1.e) El diseño del currículo básico, en relación con los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables, con el fin de asegurar una formación común y el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones a que se refiere esta Ley Orgánica”.

La redacció anterior era molt més breu: “e) El diseño del currículo básico que garantice el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones a que se refiere esta ley orgánica”.

1.2 Criteris d’avaluació i característiques generals de les proves de final de l’Educació primària, comuns a tot el territori de l’Estat
Es modifica l’article 21.2 de la LOE, afegint la referència a la “prèvia consulta a les Comunitats Autònomes”, quan el Govern estableixi els criteris d’avaluació i les característiques generals de les proves finals de l’Educació Primària, i es recorda, per si no havia quedat prou clar, que cal “assegurar uns criteris i característiques d’avaluació comunes a tot el territori”:

“21.2. El Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá los criterios de evaluación y las características generales de las pruebas para todo el Sistema Educativo Español con el fin de asegurar unos criterios y características de evaluación comunes a todo el territorio.

1.3 Nova excepció per a promocionar curs en l’ESO
 A l’article 28.2 de la LOE s’afegeix una nova excepció que permet la promoció de curs malgrat l’alumne tingui avaluació negativa de Llengua Castellana i Literatura i Matemàtiques:

“Podrá también autorizarse de forma excepcional la promoción de un alumno con evaluación negativa en dos materias que sean Lengua Castellana y Literatura y Matemáticas de forma simultánea cuando el equipo docente considere que el alumno puede seguir con éxito el curso siguiente, que tiene expectativas favorables de recuperación y que la promoción beneficiará su evolución académica, y siempre que se apliquen al alumno las medidas de atención educativa propuestas en el consejo orientador al que se refiere el apartado 7 de este artículo”.

1.4 Unificació en una mateixa modalitat el Batxillerat d’Humanitats i de Ciències Socials
Es modifica, novament, l’article 34.1 de la LOE amb la unificació del Batxillerat d’Humanitats i de Ciències Socials, tal com havien sol·licitat “els diferents compareixents que han informat a la Comissió d’Educació i Esport (...) per les avantatges organitzatives per als centres”.

1.5 Nou article sobre l’alumnat amb necessitats específiques d’aprenentatge
S’afegeix un nou article 79.bis a la LOE, dins una nova secció quarta sobre l’alumnat amb dificultats específiques d’aprenentatge:

«Sección cuarta. Alumnado con dificultades específicas de aprendizaje.
 Artículo 79.bis. Medidas de escolarización y atención.
 1. Corresponde a las Administraciones educativas adoptar las medidas necesarias para identificar al alumnado con dificultades específicas de aprendizaje y valorar de forma temprana sus necesidades.
 2. La escolarización del alumnado que presenta dificultades de aprendizaje se regirá por los principios de normalización e inclusión y asegurará su no discriminación y la igualdad efectiva en el acceso y permanencia en el sistema educativo.
 3. La identificación, valoración e intervención de las necesidades educativas de este alumnado se realizará de la forma más temprana posible, en los términos que determinen las Administraciones educativas.»

Però el cert és que aquest nou article no afegeix cap novetat a la LOE, que ja regula les “dificultats d’aprenentatge” en altres articles, com ara els articles 19.1, 26.5, 71.2 i 81.4;

“19.1. En aquesta etapa (educació primària) es posa especial èmfasi en l’atenció a la diversitat de l’alumnat, en l’atenció individualitzada, en la prevenció de les dificultats d’aprenentatge i en la posada en pràctica de mecanismes de reforç tan aviat com es detectin aquestes dificultats.

26.5. Així mateix, correspon a les administracions educatives regular solucions específiques per atendre els alumnes (de l’ESO) que manifestin dificultats especials d’aprenentatge o d’integració en l’activitat ordinària dels centres, dels alumnes d’alta capacitat intel·lectual i dels alumnes amb discapacitat.

71.2. Correspon a les administracions educatives assegurar els recursos necessaris perquè els i les alumnes que requereixin una atenció educativa diferent de l’ordinària, perquè presenten necessitats educatives especials, per dificultats específiques d’aprenentatge, per les seves altes capacitats intel·lectuals, perquè s’han incorporat tard al sistema educatiu

81.4. Sense perjudici del que disposa el capítol I d’aquest mateix títol, les administracions educatives han de dotar els centres públics i privats concertats dels recursos humans i materials necessaris per compensar la situació dels alumnes que tinguin especials dificultats per assolir els objectius de l’educació obligatòria, a causa de les seves condicions socials”.

1.6 Modificació de l’article 120.3 i 4 de la LOE sobre l’autonomia dels centres públics i concertats
Es modifiquen els apartats 3 i 4 de l’article 120 de la LOE, tot diferenciant entre el règim jurídic dels centres públics i concertats en relació amb els “plans específics de millora”, i afegint en l’apartat 4 una referència a les normes de convivència. Se substitueix també la vigent competència dels centres per a “ampliar l’horari escolar en els termes que estableixin les administracions educatives” per la molt més precisa competència per a “ampliar el calendari escolar o l’horari lectiu d’àrees i matèries en els termes que estableixin les administracions educatives i dins les possibilitats que permeti la normativa aplicable”.

Nova redacció: «120.3. Las Administraciones educativas potenciarán y promoverán la autonomía de los centros de forma que sus recursos económicos, materiales y humanos puedan adecuarse a los planes de trabajo y organización que elaboren, una vez que sean convenientemente evaluados y valorados. Los centros sostenidos con fondos públicos deberán rendir cuentas de los resultados obtenidos.
Las Administraciones educativas publicarán los resultados obtenidos por los centros docentes considerados en relación con los factores socioeconómicos y socioculturales del contexto en que radiquen, de acuerdo con lo indicado en los artículos 140 y siguientes de esta Ley Orgánica y en los términos que el Gobierno establezca reglamentariamente.
Las Administraciones educativas podrán establecer planes específicos de mejora en aquellos centros públicos que no alcancen los niveles adecuados.
En relación con los centros concertados se estará a la normativa reguladora del concierto correspondiente.» «4. Los centros, en el ejercicio de su autonomía, pueden adoptar experimentaciones, planes de trabajo, formas de organización, normas de convivencia, ampliación del calendario escolar o del horario lectivo de áreas o materias, en los términos que establezcan las Administraciones educativas y dentro de las posibilidades que permita la normativa aplicable sin que, en ningún caso, se impongan aportaciones a las familias ni exigencias para las Administraciones educativas.»

1.7 Nova disposició addicional sobre les avaluacions finals en l’ensenyament a distància de persones adultes S’afegeix una nova DA 40 a la LOE, amb la finalitat de facilitar el desenvolupament de les avaluacions finals en l’ensenyament a distància, en igualtat de condicions que la resta d’alumnat.

Nova redacció: «Disposición adicional cuadragésima. Evaluaciones finales en la enseñanza a distancia de personas adultas.
En los centros educativos públicos o privados autorizados para impartir enseñanza a distancia de personas adultas, las evaluaciones finales para la obtención de títulos oficiales previstos en esta Ley serán realizadas en la forma que se determine por las Administraciones educativas que haya autorizado o a la que esté adscrito dicho centro.
Si el alumno reside fuera de la localidad en la que el centro autorizado esté ubicado, las evaluaciones externas se podrán realizar fuera de dicha localidad, de acuerdo con lo establecido por convenio de colaboración entre los centros de educación a distancia de personas adultas, o a través de otras formas que garanticen el correcto desarrollo de las pruebas.»

1.8 Nova disposició addicional sobre el “Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia (CIDEAD)”
S’afegeix una nova DA 42 de la LOE, que atribueix a l’Estat la competència per a impartir ensenyament a distància en tot el territori estatal, envaint frontalment la competència exclusiva de la generalitat de Catalunya sobre els ensenyament postobligatoris en règim no presencial (art. 131.2.h/ de l’EAC), amb la següent argumentació, en què s’intenta equiparar el CIDEAD a la UNED:

JUSTIFICACIÓN La organización de competencias que hasta ahora figuraba en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, es puramente territorial. Las competencias se distribuyen entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y lo que corresponde a estas se reparte en función del territorio. En el ámbito universitario se otorga carácter supraterritorial a la enseñanza a distancia a través de la UNED, Universidad que se relaciona administrativamente con el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte a través de la Secretaría General de Universidades. Otra excepción es la de los centros del Ministerio en el exterior, que son competencia del Estado. Son centros de titularidad suya, que trabajan en el extranjero y en que los títulos los emite el propio Ministerio. Pero en el ámbito LOE incluso las enseñanzas a distancia son de carácter territorial, lo que supone un contrasentido ya que su ámbito es virtual, no presencial y diferente del territorial. Por ello, se propone regular esta posibilidad para el CIDEAD, como se ha hecho para la UNED. El Real Decreto 1180/1992, de 2 de octubre, por el que se crea el Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia crea el CIDEAD y establece su régimen jurídico, organizativo y de funcionamiento”

Nova redacció: «Disposición adicional cuadragésima segunda. Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia (CIDEAD). El Centro para la Innovación y Desarrollo de la Educación a Distancia (CIDEAD), del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, impartirá enseñanza a distancia en todo el territorio nacional. El Gobierno establecerá, sin perjuicio de los principios recogidos en esta Ley Orgánica, una regulación específica del CIDEAD

1.9 Es modifiquen els articles 57 i 59 de la LODE sobre les funcions del consell escolar dels centres concertats
Amb una justificació de “millora tècnica, per facilitar la gestió dels centres educatius” es recuperen dues competències decisòries del consell escolar dels centres concertats, modificant-se els articles 57 i 59 de la LODE. En canvi, no es recupera en el cas dels centres públics la competència del consell escolar per a “aprovar l’obtenció de recursos complementaris” (art. 127 h/ LOE), que s’ha convertit en el nou text en una competència del director del centre públic (art. 132 o/ LOE).

Nova redacció: Article 57 (competències del consell escolar del centre concertat)
«e) Aprobar el presupuesto del centro en lo que se refiere tanto a los fondos provenientes de la Administración como a las cantidades autorizadas, así como la rendición anual de cuentas. (...).
i) Aprobar, a propuesta del director [finalment, la Comissió va tornar a modificar aquest apartat, substituint la proposta del director per la del titular, que és el responsable actual de fer la proposta] del centro, las aportaciones de los padres de los alumnos para la realización de actividades extraescolares y los servicios escolares cuando así lo hayan determinado las Administraciones educativas.»
Article 59 (el director del centre concertat)
«2. El mandato del Director tendrá una duración de tres años. No obstante lo anterior, el titular podrá cesar al Director antes de la finalización de dicho plazo cuando concurran razones justificadas de las que dará cuenta al Consejo Escolar.»

El text inicial de l’avantprojecte de LOMCE era el següent: “Article 57
e) Informar el presupuesto del centro en lo que se refiere tanto a los fondos provenientes de la Administración como a las cantidades autorizadas, así como la rendición anual de cuentas. (…)
i) Informar, a propuesta del titular del centro, las aportaciones de los padres de los alumnos para la realización de actividades extraescolares y los servicios escolares cuando así lo hayan determinado las Administraciones educativas.
Article 59:
2. El mandato del Director tendrá una duración de tres años.»

La vigent LODE preveu el següent: “57.
e) Aprobar, a propuesta del titular, el presupuesto del centro en lo que se refiere tanto a los fondos provenientes de la Administración como a las cantidades autorizadas, así como la rendición anual de cuentas. (...)
i) Aprobar, en su caso, a propuesta del titular, las aportaciones de los padres de los alumnos para la realización de actividades extraescolares y los servicios escolares cuando así lo hayan determinado las Administraciones educativas”. “
59.3. El mandato del Director tendrá una duración de tres años.
4. El cese del Director requerirá el acuerdo entre la titularidad y el Consejo Escolar del centro”.

2) El dictamen de la comissió d’Educació i Esport sobre al LOMCE

Entre els dies 24 i 26 de setembre de 2013 la Comissió d’Educació i Esport del Congrés dels Diputats va dictaminar el projecte de LOMCE, després de debatre i votar les esmenes que no havien estat incorporades a la ponència de la Comissió, tal com ja us he comentat a l’apartat anterior d’aquesta nota.

La Comissió només va acceptar dos de les esmenes inicials al projecte de Llei Orgànica (les núms. 215 i 221 del Grup Parlamentari Unió, Progrés i Democràcia) i 21 esmenes transaccionals.

Repassaré breument en aquest apartat les noves incorporacions més destacables al projecte de llei, que ja ha estat aprovat pel Ple del Congrés dels Diputats el 10 d’octubre i enviat al Senat, on va entrar aquest proppassat 14 d’octubre de 2013. També podeu consultar el detall de tots els canvis introduïts en el text de la LOMCE per la Comissió d’Educació.

2.1 Especialització dels centres que imparteixen batxillerat en diferents “branques”.
S’afegeixen dos apartats 1.bis i 1.ter nous i es modifica l’apartat 2 de l’article 34 de la LOE, sobre l’organització general del batxillerat.

Nova redacció: «Artículo 34. Organización general del Bachillerato.
1. Las modalidades del Bachillerato que podrán ofrecer las Administraciones educativas y, en su caso, los centros docentes serán las siguientes:
a) Ciencias.
b) Humanidades y Ciencias Sociales.
c) Artes.
1. bis Los centros de enseñanza, en las localidades donde exista oferta suficiente para que puedan ser impartidas todas las opciones, podrán especializarse en las siguientes ramas:
a) Siguiendo el currículo establecido para la opción de Ciencias:
1) Ciencias de la Naturaleza
2) Tecnología
b) Siguiendo el currículo establecido para la opción de Humanidades y Ciencias Sociales:
1) Humanidades
2) Ciencias Sociales
1 ter. El proyecto educativo de cada centro concretará las materias de modalidad que se ofertan en cada caso. Los centros deberán ofertar, al menos, dos de las ramas, correspondiendo una a la opción de Ciencias y otra a la de Humanidades y Ciencias Sociales.

2. En el proceso de aprendizaje de lengua extranjera,
la lengua castellana o la lengua cooficial sólo se utilizarán como apoyo. Se priorizarán la comprensión y expresión oral. Se establecerán medidas de flexibilización y alternativas metodológicas en la enseñanza y evaluación de la lengua extranjera para el alumnado con discapacidad, en especial para aquél que presenta dificultades en su expresión oral. Estas adaptaciones en ningún caso se tendrán en cuenta para minorar las calificaciones obtenidas”.

2.2 Nou apartat 6 dels articles 34.bis i 34.ter, sobre l’organització del primer i segon curs de batxillerat.
S’afegeix un nou apartat 6 als articles 34.bis i 34.ter sobre l’organització del primer i segon curs de batxillerat, que autoritza les administracions educatives i als centres a elaborar itineraris en el batxillerat:

“34.bis i ter.6. Las Administraciones educativas y, en su caso, los centros podrán elaborar itinerarios para orientar a los alumnos en la elección de las materias troncales de opción.»

2.3 Nou apartat als article 35 i 39, sobre els principis pedagògics del batxillerat i els principis generals de la formació professional
S’addiciona un nou apartat 3 a l’article 35 de la LOE, que afegeix als criteris pedagògics el d’atenció als alumnes amb necessitat específica de suport educatiu:

«35.3. En la organización de los estudios de Bachillerato se prestará especial atención a los alumnos con necesidad específica de apoyo educativo.»
“39.7. En los estudios de Formación Profesional se prestará especial atención a los alumnos con necesidad específica de apoyo educativo.»


2.4 Modificació de l’apartat 4 de l’article 122.bis de la LOE, sobre els projectes educatius de qualitat dels centres
S’afegeix en aquest apartat la necessitat de motivar les decisions del director sobre gestió de professorat en els principis de mèrit i capacitat, la qual cosa és òbvia, tal com preveu la normativa que regula el procediment administratiu i la funció pública, i es recorda a les administracions educatives que s’han d’encarregar del compliment de la normativa aplicable en matèria de recursos humans, precisió totalment innecessària:

“122.bis.4. Para la realización de las acciones de calidad, el director del centro dispondrá de autonomía para adaptar, durante el período de realización de estas acciones, los recursos humanos a las necesidades derivadas de los mismos. Las decisiones del director deberán fundamentarse en los principios de mérito y capacidad y deberán ser autorizadas por la Administración educativa correspondiente, que se encargará de que se cumpla la normativa aplicable en materia de recursos humanos. La gestión de los recursos humanos será objeto de evaluación específica en la rendición de cuentas. El director dispondrá de las siguientes facultades: (…)”

En qualsevol, cas el nou text corregeix un error tècnic del text anterior, en el qual hi havia una remissió al desplegament reglamentari per part del Govern, incoherent amb el caràcter no bàsic que té aquest article 122.bis, segons la disposició final cinquena de la LOE:

“4. Para la realización de las acciones de calidad, el director del centro dispondrá de autonomía para adaptar los recursos humanos a las necesidades derivadas de los mismos. A tal efecto, dispondrá de las siguientes facultades, de acuerdo con las condiciones que el Gobierno determine reglamentariamente: (…)”

2.5 Consideració d’autoritat pública de l’equip directiu i els professors

S’afegeix a l’apartat 3 de l’article 124, que té caràcter bàsic, sobre les normes d’organització, funcionament i convivència, la consideració de l’equip directiu i dels professors com a autoritat pública en els procediments d’adopció de mesures correctores:

“124.3. Los miembros del equipo directivo y los profesores serán considerados autoridad pública.
En los procedimientos de adopción de medidas correctoras, los hechos constatados por profesores y miembros del equipo directivo de los centros docentes tendrán valor probatorio y disfrutarán de presunción de veracidad “iuris tantum”, sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de los respectivos derechos o intereses, puedan señalar o aportar los propios alumnos.

La consideració del director com a autoritat pública per la LEC a l’article 142.9 és més ampla que la de l’article 124.3 LOE, ja que es refereix a “la presumpció de veracitat en els seus informes i d’ajustament a la norma en les seves actuacions”, no només en els procediments disciplinaris dels alumnes:

“LEC, art. 142.9. El director o directora, en l’exercici de les seves funcions, té la consideració d’autoritat pública i gaudeix de presumpció de veracitat en els seus informes i d’ajustament a la norma en les seves actuacions, llevat que es provi el contrari”.

2.6 Modificació de l DA 38 LOE, sobre la llengua castellana i les llengües cooficials
Es modifiquen els apartats 1 i 4 de la DA 38 de la LOE

«Disposición adicional trigésima octava. Lengua castellana, lenguas cooficiales y lenguas que gocen de protección legal.
1. Las Administraciones educativas garantizarán el derecho de los alumnos a recibir las enseñanzas en castellano, lengua oficial del Estado, y en las demás lenguas cooficiales en sus respectivos territorios. El castellano es lengua vehicular de la enseñanza en todo el Estado y las lenguas cooficiales lo son también en las respectivas Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus Estatutos y normativa aplicable.

4. En las Comunidades Autónomas que posean, junto al castellano, otra lengua oficial de acuerdo con sus Estatutos, o, en el caso de la Comunidad Foral de Navarra, con lo establecido en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, las Administraciones educativas deberán garantizar el derecho de los alumnos a recibir las enseñanzas en ambas lenguas oficiales, programando su oferta educativa conforme a los siguientes criterios: (…)

c) Las Administraciones educativas podrán, asimismo, establecer sistemas en los que las asignaturas no lingüísticas se impartan exclusivamente en lengua castellana, en la lengua cooficial o en alguna lengua extranjera, siempre que exista oferta alternativa de enseñanza sostenida con fondos públicos en que se utilice la lengua castellana como lengua vehicular en una proporción razonable.

2.6 Nova disposició addicional, sobre el sistema de préstec de llibres
S’afegeix una nova disposició addicional cinquena de la LOMCE, amb el següent text:

“Disposición adicional quinta (nueva). Sistema de préstamos de libros de texto. El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte promoverá el préstamo gratuito de libros de texto y otros materiales curriculares para la educación básica en los centros sostenidos con fondos públicos, en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación”.

3) Increment de la conflictivitat competencial en el text definitivament aprovat pel Ple del Congrés dels Diputats 

Per finalitzar, repasso breument alguns dels aspectes conflictius del text aprovat pel Congrés, des del punt de vista del repartiment competencial entre l’Estat i les Administracions educatives:

3.1 Increment de la normativa reservada a l’Estat a la LOMCE, mitjançant nous articles i apartats incorporats al text amb caràcter bàsic
Durant el debat parlamentari en el Congrés dels Diputats s’han incrementat els aspectes bàsics de la LOMCE afegint nous preceptes tots ells amb aquest caràcter, quan el seu contingut no justifica que siguin considerats norma bàsica.

Malgrat els nombrosos preceptes nous, un total de 19 articles i apartats, no s’ha modificat en absolut la DF cinquena de la LOE que enumera els articles i apartats que no són bàsics (al contrari, la única modificació ha estat per a donar caràcter bàsic a l’apartat 41.5, sobre els criteris bàsics que ha de fixar el Govern per a les exempcions de les proves d’accés als cicles formatius, apartat considerat inicialment amb caràcter no bàsic).

La majoria de les novetats introduïdes en el text aprovat pel Ple del Congrés es refereixen al “desenvolupament organitzatiu dels centres públics”, que és competència exclusiva de la Generalitat de Catalunya, segons l’article 131.2.c) de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya.

Per exemple, es regulen amb caràcter bàsic en els diferents ensenyaments les mesures organitzatives dirigides als alumnes amb necessitat específica de suport educatiu (art. 35.3, 39.7 i el nou 79.bis, totalment prescindible, ja que no afegeix res de nou al que ja regula la LOE vigent).

També s’amplia el detall dels aspectes organitzatius dels centres públics i del contingut dels seus projectes educatius, envaint clarament les competències organitzatives de la Generalitat (vegeu els art. 25.8.bis i 34.bis.6 i 34.ter.6, tots nous, sobre els itineraris curriculars, l’art. 34.1.bis sobre les branques dins les modalitats del batxillerat o l’article 120.4 sobre “l’autonomia dels centres per a adoptar experimentacions, plans de treball, formes d’organització, normes de convivència...”).

3.2 Invasió competencial flagrant en algunes de les novetats del text aprovat pel Congrés dels DiputatsAltres novetats, com ara la nova DA 42 que atribueix a l’Estat la competència “per a impartir ensenyament a distància en tot el territori nacional” xoca frontalment amb la competència exclusiva de la Generalitat de Catalunya sobre “els aspectes organitzatius dels ensenyaments en règim no presencial adreçats a l’alumnat d’edat superior a la de l’escolarització obligatòria” (art. 131.2.h/ EAC), i suposa una invasió competencial flagrant.

Tampoc no es pot acceptar el contingut de la nova DA 5 de la LOMCE, que atribueix al Ministeri d’Educació la promoció del préstec gratuït de llibres de text i altres materials curriculars per a l’educació bàsica en els centres sostinguts amb fons públics, en tot el territori estatal, envaint les competències de les CCAA en aquesta matèria.

3.3 S’han afegit algunes contradiccions al text, difícils d’explicar, perquè no s’han motivat
-1) S’ha modificat de nou l’art. 57 de la LODE que regula les competències del Consell Escolar dels Centres Concertats, recuperant aquest òrgan col·legiat les competències inicials per a aprovar el pressupost del centre i, a proposta del director, aprovar les aportacions dels pares dels alumnes, competències que havien estat modificades en el projecte de llei, substituint el terme “aprovar” pel més tou “informar”. D’aquesta forma, el CEC dels centres concertats recupera competències decisòries.

En canvi, en la tramitació en el Congrés no s’ha modificat cap dels apartats de l’article 127 LOE, que regula les competències del CEC dels centres públics, convertit ara en un òrgan consultiu.

També s’ha modificat l’art. 59.2 LODE, recuperant la capacitat del titular del centre concertat per a cessar el director, per raons justificades, i amb el tràmit de comunicació al consell escolar en lloc en lloc de l’acord entre titular i consell escolar, que és el redactat vigent d’aquest precepte.

-2) Hi ha una contradicció entre els preceptes que regulen les proves finals d’etapa:
  • l’art. 21.2 (el Govern, prèvia consulta a les CCAA, establirà per a tot el sistema educatiu espanyol, els criteris d’avaluació i les característiques generals de les proves finals de primària, amb la finalitat d’assegurar uns criteris i característiques comunes a tot el territori) 
  • l’art. 24.4 (el MECD establirà per a tot el sistema educatiu espanyol els criteris d’avaluació i les característiques de les proves de final d’ESO, les dissenyarà i establirà el seu contingut per a cada convocatòria), 
  • i l’art. 36.bis.3 (el MECD, prèvia consulta a les CCAA, establirà per a tot el sistema educatiu espanyol els criteris d’avaluació i les característiques de les proves finals del Batxillerat, i les dissenyarà i establirà el seu contingut per a cada convocatòria).
 Hi ha, per tant, una contradicció manifesta: les proves finals de primària, que no intervenen en l’expedició de cap titulació oficial, les regula el Govern, en canvi les de l’ESO i Batxillerat que són un requisit per a l’obtenció del títol acadèmic, queden en mans del Ministre d’Educació.

3.4 Hi ha un excés de tutela de les Administracions educatives per part de l’Estat
L’art. 122.bis.4, que no té caràcter bàsic, li recorda a l’Administració educativa corresponent que s’ha d’encarregar de què es compleixi la normativa aplicable en matèria de recursos humans per part de les direccions dels centres.

3.5 L’Estat amplia en matèria educativa les seves competències bàsiques, en modificar la redacció de molts preceptes
-1) La nova definició del “currículum bàsic” en l’art. 6.bis.1.e) és totalment invasiva, i no deixa cap marge per desenvolupament normatiu per les Administracions educatives, ja que inclou els objectius, competències, continguts, criteris d’avaluació, estàndards i resultats d’aprenentatge avaluables, amb la finalitat d’assegurar una “formació comuna”, que va molt més enllà del que fins ara s’havia entès com a “aspectes bàsics del currículum”.

L’art. 6.bis.2.c) oprimeix una mica més les competències autonòmiques en matèria curricular, que queden limitades no per la normativa del Govern, sinó a través del MECD, situació sorprenent, ja que fins ara mai el MECD havia regulat ni limitat els aspectes curriculars bàsics, aprovats sempre per RD, no per Ordre ministerial.

-2) També s’amplien les competències estatals en la regulació de l’autonomia dels centres educatius (art. 6.bis.5, que introdueix plans d’actuació dels centres, mesura netament organitzativa; art. 71.1, que introdueix plans de centres prioritaris; art. 76, que a més dels plans d’actuació crea la figura dels “programes d’enriquiment curricular”, matèria també organitzativa; art. 120.3, sobre els plans específics de millora dels centres públics que no assoleixin els nivells adequats; art. 121.7, que preveu singularitats curriculars i d’organització i els corresponents agrupaments pedagògics en el projecte educatiu).

-3) La competència estatal per a regular les avaluacions finals d’etapa ratlla el ridícul, pel detall a què s’arriba, i per atribuir al MECD, i no al Govern, l’establiment dels criteris d’avaluació i les característiques de les proves de l’ESO i el Batxillerat, així com del disseny i l’establiment del contingut per a cada convocatòria (art. 29.4 i 36.bis.3). Només correspon a les Administracions educatives la realització material de les proves (art. 144.1), que seran aplicades i qualificades per professorat del sistema educatiu espanyol extern al centre, és a dir, per professorat dels centres públics i privats.

-4) Es declara, amb caràcter general, el castellà com a llengua vehicular de l’ensenyament en tot l’Estat (DA 38.1), juntament amb les llengües cooficials, d’acord amb els seus Estatuts i normativa aplicable. Aquesta novetat de què l’Estat, per primera vegada en la història, entri a regular per llei orgànica i amb caràcter bàsic les llengües vehiculars de l’ensenyament, xoca frontalment amb la STC sobre l’EAC del 2006, i amb la doctrina reiterada de l’alt tribunal que ha dit que no existeix el dret dels pares a elegir la llengua vehicular de l’ensenyament del seus fills.

A més, i com a segona novetat en aquesta matèria, l’Estat regula la possibilitat d’impartir assignatures no lingüístiques en llengua castellana, en la llengua cooficial o en alguna llengua estrangera, sempre que existeixi oferta alternativa d’ensenyament sostingut amb fons públics en què s’utilitzi la llengua castellana com a llengua vehicular en una proporció raonable. L’Estat no és competent per a regular l’ús com a vehiculars en l’ensenyament de les llengües cooficials, ja que aquesta competència és de la Generalitat, i ha estat regulada a l’Estatut d’Autonomia. Tampoc no és competent l’Estat per a regular l’ús vehicular d’una llengua estrangera en matèries no lingüístiques, i molt menys lligat a l’oferta alternativa en centres sostinguts amb fons públics d’ensenyament en castellà en una proporció raonable.

3.6 Hi ha un excés de remissions normatives al Govern de l’Estat i fins i tot del MECD
En tot el text de la llei aprovada pel Congrés dels Diputats hi ha un total de 42 referències al futur desplegament pel Govern i un total de 22 referències al Ministeri d’Educació, Cultura i Esports, excessives des de qualsevol punt de vista.

diumenge, 8 de setembre de 2013

L’informe sobre la reforma de l’Administració Pública catalana

A Josefina Pujol, companya de banc en el Consell Escolar de Catalunya durant molts anys dedicats a l’educació i a la negociació de les condicions laborals del personal docent. In memoriam. 

El passat 30 d’abril de 2013 es va lliurar l'Informe de la comissió d’experts per a la reforma de l’Administració Pública i el seu sector públic, encarregat per Ordre GRI/29/2013, de 18 de febrer, als Srs. Guillem López-Casanovas, Francesc Longo, Carles Ramió, Joan-Ramon Rovira i Josep Valor.

Després del parèntesi de l’estiu, torno avui a escriure en el blog una nota (la 150 de la sèrie) sobre aquest informe per a la reforma de l’Administració Pública catalana, comentant sobre tot aquells aspectes de l’estudi més relacionats amb l’autonomia dels centres educatius i, en especial, els referits a la gestió de recursos humans per part de les direccions dels centres públics.

1. Mancances pel que fa a les capacitats de gestió de l’Administració Pública 
D’entrada, a l’informe s’hi constaten “algunes mancances significatives pel que fa a les capacitats de gestió implícites en un sistema que ha d’implementar polítiques públiques d’alta complexitat i proveir un conjunt de serveis públics de gran transcendència social, en un context de forta escassetat de recursos que han de ser optimitzats” (pàg. 4). Així es mencionen quatre causes d’aquestes mancances en la gestió pública:
1) Un dèficit de professionalització de la gerència pública, mancada d’un estatut de la funció directiva;
2) Una feble autonomia dels gestors, sovint limitats per molts controls burocràtics;
3) Uns controls exclusivament destinats a garantir la regularitat dels procediments, sense una avaluació dels resultats i l’impacte de la gestió;
4) Finalment, es constata l’escassetat dels incentius a l’eficiència, ja que no es perceben sovint diferències de valoració entre la bona gestió i la dolenta.
En quant a la gestió de recursos humans es fa una valoració molt negativa:

“Pel que fa a la gestió dels recursos humans, no s’ha comptat amb una política de personal d’ample abast i gestionada de forma estratègica, i sovint s’ha optat per una visió de curt termini, de característiques reactives i amb un predomini de les lògiques legals i sindicals. El resultat ha estat un model d’ocupació pública amb confusió de vincles laborals, coexistència de sistemes nous i vells de selecció i formació, manca de mecanismes clars de progressió professional, absència de sistemes d’incentius vinculats a objectius i manca gairebé absoluta d’avaluació i diferenciació pel rendiment. La feblesa dels mecanismes de garantia meritocràtica de la idoneïtat i la manca d’orientació a la gestió del talent han conviscut amb sistemes rígids de gestió que han deixat poc espai a pràctiques avançades i flexibles de gestió de les persones” (pàg. 6).

Es destaca, doncs, la rigidesa en la gestió de les persones que han deixat poc espai a pràctiques avançades i flexibles, i com a conclusió s’esmenten, entre altres, les següents mancances en la gestió pública:

  • en certes àrees, hi ha dèficits de formació i professionalització de les persones;
  • el sistema retributiu conté desigualtats flagrants en comparació amb el sector privat, en el cas de funcions similars i d’anàleg nivell de responsabilitat;
  • l’Administració Pública catalana està massa ancorada en els procediments i poc orientada a resultats;
  • té una estructura molt jerarquitzada i d’aparença –real o no- osmòtica a la politització; 
  • impera el sentiment de lloc de treball protegit i intocable, propietat de qui el disposa i on es confonen massa sovint l’interès públic amb els interessos corporatius.  


2. Nou model per a la reforma de l’Administració Pública catalana 
La comissió d’experts constata en el seu informe tres grans dèficits de l’actual model d’Administració:
(I) La incapacitat d’articular un sistema de governança adequat;
(II) Les dificultats per articular una prestació dels serveis públics d’acord amb els principis d’eficàcia i d’eficiència en la gestió;
(III) Les dificultats d’una relació prou transparent i fluïda de l’Administració Pública amb els ciutadans.

El nou model proposat per a la reforma de l’Administració Pública es basa en tres grans línies d’actuació:
(I) Un nou model de governança i organització inspirat pels principis de màxima integritat, coordinació i responsabilització;
(II) Implantar sistemes de gestió i direcció inspirats pels criteris d’eficàcia i d’eficiènca en la prestació dels serveis públics;
(III) Un nou model de relació amb els ciutadans segons els principis de transparència, accessibilitat, participació i rendiment de comptes.


 3. Nou model de governança i organització de l’Administració catalana 
Segons els experts de l’estudi, la proposta del nou model requereix un sistema d’alta direcció pública professional, amb un pla de formació pels directius professionals, un altre per als nous entrants al sistema i un d’específic per la plantilla actual:

“Els canvis que aquí es plantegen impliquen modificar la cultura administrativa existent amb la migració d’una cultura burocràtica i corporativa cap una cultura institucional basada amb els valors i les competències i orientada a satisfer les necessitats dels usuaris, amb una actitud d'autoexigència i de millora continua. En especial s’ha de definir un pla de formació pels directius professionals (que son els emissors dels nous valors), un pla de formació per els nous entrants al sistema i un d’específic per la plantilla actual” (pàg. 12).

La creació d’un sistema professional d’alta direcció pública per sota del nivell polític de govern, requereix per part dels directius la possessió de capacitats gerencials rellevants, inspirant-se en els models propis de les democràcies avançades. Professionalitzar el règim d’aquests càrrecs directius ha de combinar les garanties de capacitat professional amb els requisits de confiança que són propis de perfil en contacte directe amb la política.

Els experts proposen dins d’aquest sistema professional de direcció pública, a més dels directors general i subdirectors generals de l’Administració i altres responsables d’agències, consorcis i fundacions, “els de direcció dels grans centres de prestació directa de serveis públics” (pàg. 16), dins els quals podem incloure els directors dels centres educatius públics, considerats com a directius professionals per la LEC.

També es proposen sistemes d’accés a aquests òrgans de responsabilitat que garanteixin la seva professionalitat, així com l’establiment dels requisits de perfil per als diferents càrrecs inclosos al sistema directiu, i la subscripció d’acords de gestió amb el seus superiors per part dels directius professionals, on consti “el contingut del mandat, les prioritats i objectius a assolir i els sistemes de mesura que es faran servir per tal d’avaluar l’assoliment d’aquells. (...) Els acords de gestió han de ser la base del rendiment de comptes dels directius, i tant la seva continuïtat en el càrrec com els seus mecanismes de compensació s’hi han de basar” (pàgs. 16-17).

S’han d’establir, en definitiva, polítiques específiques de recursos humans per a aquests càrrecs, adaptades a les peculiaritats de la funció directiva, en concret:

 “a) L’adscripció al càrrec per un termini predeterminat, i la limitació de la possibilitat de pròrroga.
b) L’obligació d’avaluar periòdicament el rendiment del directiu d’acord amb els compromisos contrets en l’acord de gestió.
c) La fixació de compensacions amb criteris degudament ponderats, d’un cert alineament a les del mercat, per tal de garantir-ne la seva competitivitat i capacitat d’atreure talent.
d) L’establiment d’una part significativa de la seva retribució com a variable i vinculada a l’assoliment d’objectius, de conformitat amb l’acord de gestió.
e) La possibilitat de desvinculació anterior al termini d’adscripció establert, per causes rellevants apreciades per l’òrgan superior competent, i degudament motivades per aquest.
 f) La previsió d’indemnitzacions per cessament anticipat quan aquest es produeixi sense mitjançar conducta culpable per part del directiu” (pàg. 17).


4. Nous sistemes de gestió i direcció 
La major autonomia en la gestió exigeix que els gestors estiguin compromesos en el compliment dels objectius, i per tant la flexibilitat en la gestió ha d’anar acompanyada de mecanismes de rendició de comptes dels gestors públics, amb objectius mesurables i avaluables, i de mesures de reconeixement en el compliment dels objectius (salaris variables i mecanismes de cessament si no es compleixen els objectius).

Pel que fa a la gestió del capital humà es proposa un model qualificat, plural i descentralitzat d’ocupacio pública, amb una major professionalització de les plantilles, i en aquest sentit caldria professionalitzar les relacions laborals i flexibilitzar les regulacions de personal, incorporant pràctiques avançades de gestió (en la selecció, avaluació i compensació del personal) i dotant de major autonomia als responsables en matèria de gestió de persones:

“Igualment sembla adient traslladar un ampli ventall d’atribucions de gestió de persones als gestors dels serveis públics, i fer-los directament responsables de les decisions preses en aquest àmbit. Es tractaria de dotar de marges reforçats d’autonomia en aquesta matèria als directius dels serveis que operin com agències, en especial aquelles on una part significativa del seu finançament depengui dels serveis prestats” (pàg. 24).

Es proposa, tanmateix, l’elaboració d’una llei-marc de l’ocupació pública que defineixi els trets essencials del sistema i garanteixi als gestors d’aquests serveis un espai ampli de gestió de les dotacions de personal al seu càrrec, d’acord amb el marc de responsabilització i rendiment de comptes per resultats.

La modernització de la gestió dels recursos humans requereix els següents passos:

1) “Dissenyar els llocs de treball de forma flexible, combinant en cada cas de forma adequada els requisits necessaris d’especialització i multifuncionalitat, i defugint de sistemes rígids i uniformitzadors –com ara les relacions de llocs de treball- i de descripcions exhaustives que dificulten la polivalència i l’adaptació als canvis”.

2) “Introduir mecanismes àgils de mobilitat funcional i geogràfica que, sense perjudici de les garanties laborals pertinents, permetin l’adaptació de les organitzacions públiques als canvis en l’entorn i en la demanda de serveis públics”.

3) “Implantar, en l’accés a l’ocupació pública, instruments avançats de selecció basats en competències, i encomanar la seva aplicació a professionals experts en selecció de personal. Garantir, en la configuració i funcionament d’aquests òrgans, la seva autonomia, i protegir-los de possibles interferències polítiques, sindicals o de qualsevol altre tipus”.

4) “Aplicar a la promoció professional, tant quan suposi canvi de lloc de treball com quan es tracti de processos de progressió horitzontal, criteris basats en la possessió, objectivament avaluada, de competències, en l’avaluació de l’acompliment, i en l’apreciació del potencial professional. Excloure per complet a aquests efectes la consideració de l’antiguitat (...)”.

5) “Flexibilitzar la provisió de llocs, permetent obrir-la al reclutament extern sempre que es consideri aconsellable per tal de garantir la captació o renovació del talent”.

6) “Generalitzar l’avaluació de l’acompliment a tots el empleats públics, utilitzant tècniques avançades amb aquets objectiu i adaptades als diferents tipus de tasques”.

7) “Comprometre els comandaments en la seva aplicació, tot aplicant plans específics de capacitació i desenvolupament de les habilitats necessàries. Vincular l’avaluació a la progressió professional i salarial en la mesura que sigui possible”.

8) “Dissenyar estructures de compensació dels empleats públics basades en nous criteris retributius” (...)

9) “Obrir pas a processos de desvinculació d’empleats públics en supòsits de
a) concurrència de circumstàncies econòmiques, tècniques o organitzatives que facin provadament inviable el manteniment de les dotacions de personal existents;
i b) incompetència sobrevinguda, objectivable i no modificable, d’un empleat per a la realització de feines el contingut de les quals ha sofert canvis de caràcter tecnològic, organitzatiu, jurídic o d’un altre tipus. Caldria promoure, en aquest sentit, en la mesura necessària, les modificacions legals pertinents” (pàgs. 24-25).  


5. Conclusió: desenvolupamen de capacitats directives o gerencials
Entre altres condicions per fer operatives les orientacions recollides a l’informe, els experts conclouen que les reformes contemplades en el seu estudi exigiran instal·lar i desenvolupar en l’Administració catalana, entre altres, “capacitats directives o gerencials, les quals han de ser les forces motrius dels canvis en les diferents àrees i organitzacions públiques. Aquesta necessitat d’atendre al desenvolupament de capacitats obliga a incloure dins l’estratègia de reforma de l’Administració un component essencial de formació de persones i equips” (pàg. 32).

dimecres, 29 de maig de 2013

El projecte de Llei orgànica per a la millora de la qualitat educativa (LOMCE)


Finalment, el Consell de Ministres va aprovar el divendres 17 de maig de 2013 el projecte de Llei orgànica per a la millora de la qualitat educativa (LOMCE), una vegada dictaminada la proposta de modificació de la LOE pel Consell d’Estat el 18 d’abril, dictamen que ja vaig tenir ocasió de comentar-vos extensament en aquest blog fa unes setmanes.

Avui, a diferència d’altres notes anteriors, em limito a facilitar-vos en aquest post dos documents que poden facilitar-vos la interpretació del text definitiu aprovat pel Govern de l’Estat i que ja ha estat presentat al Congrés dels Diputats el 18 de maig de 2013, qualificat el 21 de maig de 2013 i publicat en el “Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados” el 24 de maig de 2013.

Els dos documents que us facilito són els següents:

1) Un primer document del text aprovat pel Consell de Ministres, en el qual he marcat en grog les diferències introduïdes o tatxades en el projecte de LOMCE en relació amb el text de l’avantprojecte que va ser dictaminat pel Consell d’Estat.

He recollit també en aquest document les observacions realitzades en el dictamen del Consell d’Estat (marcades en cursiva), amb la indicació de si han estat, o no, acceptades pel Consell de Ministres. D’un total de 60 observacions que he trobat al dictamen, he comprovat que el Govern només ha acceptat un 40% (per ser més exactes, 24, i 3 d’elles parcialment), i per tant, ha rebutjat el 60% restant (un total de 36 observacions del Consell d’Estat que no han estat recollides en el projecte de llei orgànica).

2) El segon documents és el vídeo d’una entrevista que em vam fer a la Xarxa Ràdio aquest dilluns 27 de maig en el programa “La Tertúlia” sobre la LOMCE, on vaig tenir ocasió de dir moltes de les coses que opino sobre aquest projecte de llei, i que porto comentant en aquest blog des de fa mesos.
(veure a partir del minut 29)


Ja tindré ocasió de comentar-vos el nou text durant les properes setmanes, coincidint amb la presentació de les esmenes parlamentàries que es poden presentar des del 24 de maig de 2013.

diumenge, 12 de maig de 2013

El dictamen del Consell d’Estat sobre la LOMCE



El proper 26 de maig de 2013 es compleixen quatre anys des de que vaig inaugurar aquest blog. Gràcies a tots els seguidors que m’heu animat a mantenir-lo actiu durant aquest temps.




Les observacions de l’extensíssim dictamen 172/2013, de 18 d’abril, que el Consell d’Estat ha aprovat per unanimitat sobre la LOMCE, em plantegen nombrosos dubtes de la constitucionalitat de l’avantprojecte de llei orgànica, suscitades en diferents apartats de l’informe. Us vaig anunciar, fa unes setmanes, la meva intenció de no tornar a escriure sobre la LOMCE en aquest blog fins el moment en què entrés en el Congrés dels Diputats com a projecte de llei, una vegada aprovada pel Consell de Ministres. Tanmateix, la lectura del dictamen del Consell Estat m’ha fet canviar d’opinió, i per això en la nota d’avui us comentaré alguns aspectes d’aquest dictamen que està molt be elaborat, descriu perfectament el contingut de l’avantprojecte i analitza a fons tots els problemes tècnics i jurídics que es plantegen en la LOMCE. Us recomano la seva lectura completa.


Possible arbitrarietat en la nova classificació de les matèries en el currículum

Entre altres aspectes, el dictamen del Consell d’Estat no troba cap justificació raonable a la nova classificació d’assignatures troncals, específiques i de lliure configuració autonòmica, diferenciació que només es pot explicar des del punt de vista d’un nou repartiment competencial entre l’Estat i les Comunitats Autònomes en la regulació del currículum de les diferents matèries i nivells educatius:

“Dejando ahora de lado las denominadas asignaturas de libre configuración autonómica, cuya significado es claro, la lectura del anteproyecto no permite deducir con claridad cuál es el criterio definidor, ni tampoco cuál es el sentido, de la distinción entre asignaturas troncales y asignaturas específicas” (Dictamen del CE, pàg. 64).

És evident, en la meva opinió, que aquesta classificació de les matèries curriculars provoca una diferenciació no justificada entre unes i altres assignatures, motivada segons l’opinió del Consell d’Estat en “la mayor o menor importancia académica concedida a las diferentes materias o áreas de aprendizaje y al alcance de las competencias estatales para regularlas” (pág. 65 del dictamen del CE). La principal conseqüència d’aquesta classificació és que perjudica directament la consideració que rep la llengua catalana en l’avantprojecte, relegada en el seu estatus lluny d’altres assignatures en no ser considerada troncal en cap nivell educatiu, i amb un tractament molt diferent de la llengua castellana, contradient manifestament el previst a l’art. 3.2 de la Constitució.

La manca manifesta de justificació o motivació de l’actuació dels poders públics equival, segons la doctrina del Tribunal Constitucional, a arbitrarietat, proscrita per la Constitució que consagra “la interdicció de l’arbitrarietat dels poders públics” (art. 9.3 CE). La separació no justificada de les assignatures de llengua castellana i de les llengües cooficials en l’organització del currículum de tots els nivells educatius pot comportar arbitrarietat en la norma, i en definitiva la seva inconstitucionalitat, en la mesura que la classificació és irracional, mancada de justificació i d’objectivitat, aspectes tots ells coincidents amb l’arbitrarietat.


Sobre la regulació de les llengües vehiculars de l’ensenyament

El dictamen del Consell d’Estat planteja també arguments per a la declaració d’inconstitucionalitat de la regulació de les llengües vehiculars de l’ensenyament en les Comunitats Autònomes amb llengua oficial diferent del castellà. Així, es reconeix explícitament en el dictamen la següent afirmació:

“Además no puede desconocerse que desde la Constitución de 1978 nuestra legislación educativa y la doctrina del Tribunal Constitucional han reconocido la competencia de las Comunidades Autónomas con lengua oficial propia para orientar, en el ejercicio de sus competencias, su sistema educativo hacia un modelo de integración, como así lo han hecho Cataluña y Galicia, o hacia otro de enseñanza lingüística diferenciada como es el caso de la Comunidad Valenciana y la del País Vasco. Ambas posibilidades se ajustan plenamente a la Constitución, correspondiendo al legislador autonómico la libertad de opción entre uno y otro modelo, sin que la legislación básica del Estado pueda, por su densidad normativa, frustrar la elección del modelo a seguir” (Dictamen CE, pàg. 178).

El model lingüístic en l’ensenyament està recollit a l’Estatut d’Autonomia: l’article 35.1 EAC (2006) preveu que “el català s’ha d’utilitzar normalment com a llengua vehicular i d’aprenentatge” i l’article 35.3 reconeix als alumnes el dret “a no ser separats en centre ni en grups classe diferents per raó de la seva llengua habitual”. Aquest model lingüístic regulat a l’EAC no ha estat respectat per l’avantprojecte de LOMCE, en la mesura que obliga a l’Administració educativa de Catalunya a garantir un suposat dret dels pares a l’opció lingüística del castellà en determinats centres educatius, dret no reconegut per la Constitució Espanyola ni pel Tribunal Constitucional.

El propi dictamen recorda que no existeix aquest pretès dret a rebre els ensenyaments únicament i exclusiva en castellà, però encara va més allà quan afegeix que no hauria de figurar en la Llei la regla de que les Administracions educatives hauran de sufragar les despeses d’escolarització dels alumnes en centres privats que utilitzin el castellà com a llengua vehicular, per afectar l’àmbit de decisió de les Comunitats Autònomes, i la regulació per part de l’Estat pot suposar una invasió de les competències autonòmiques:

“Ahora bien, por la misma razón y puesto que no existe un "pretendido derecho a recibir las enseñanzas única y exclusivamente en castellano" (STC 31/2010, FJ 24) la regla de que las Administraciones educativas deberán sufragar los gastos de escolarización cuando los padres o tutores decidan escolarizar a sus hijos o pupilos en centros privados que utilicen el castellano como vehicular, más allá de las dificultades técnico-jurídicas que podría conllevar su aplicación (disposición adicional trigésima octava.4.c), no debería figurar en la Ley, por afectar al ámbito de decisión de las Comunidades Autónomas con lengua propia, debiendo quedar en el marco de las medidas en su caso a adoptar por las administraciones educativas cuando estas así lo decidan, en el supuesto de no disponer de otros medios o recursos para garantizar en la red pública el uso del castellano como lengua vehicular” ( Dictamen CE, pàg 179).


Insuficiència de la valoració econòmica de la LOMCE

El dictamen és especialment clar en les seves conclusions sobre la insuficiència de la valoració econòmica que acompanya l’avantprojecte:

“Aun cuando, en definitiva, se ha llevado a cabo una adecuada tramitación de la norma en proyecto, no puede dejar de observarse la insuficiencia de la valoración económica que entrañará su aprobación.

Como se señala en los antecedentes del presente dictamen, la memoria del análisis de impacto normativo indica que el coste estimado de implantación de la Ley proyectada es muy limitado para una reforma estructural de esta envergadura, previendo incluso una reducción de dichos costes en el medio plazo”(Dictamen CE, pàg. 49).

“Entiende el Consejo de Estado que la clarificación por el Gobierno de los costes efectivos del anteproyecto de Ley y la fijación, siquiera sea sumaria, de los compromisos en el tiempo para su financiación, contribuirían a enriquecer el debate desde el punto de vista social e institucional” (Dictamen CE, pàg. 50).

En el moment actual de fortíssima recessió econòmica l’aplicació de la LOMCE provocarà, ineludiblement, un increment de la despesa educativa en totes les Comunitats Autònomes, que sembla contradir la dràstica reducció en matèria educativa que ha compromès l’Estat en el “Programa d’estabilitat del regne d’Espanya 2012-2015” (on es preveu una disminució de fins a 1.735 milions d’euros en matèria educativa), programa fet públic el 27 d’abril de 2012, i que fa pocs dies ha estat revisat en l’”Actualització per al període 2013-2016”, presentat a la Comunitat Europea i pendent d’acceptació.

Si a les esmentades dificultats econòmiques per a l’aplicació de la llei afegim també la constatació pel Consell d’Estat de que el calendari d’implantació sembla excessivament breu, és fàcil concloure la impossibilitat material d’aplicar la reforma en el temps previst per la pròpia llei:

“Llama la atención que se pretenda en dos años implantar una reforma tan profunda como la proyectada. Como ya ha sido observado, la aplicación completa del nuevo modelo exige, además de aprobar los decretos básicos de desarrollo, y los decretos de las Comunidades Autónomas de adaptación de los centros, de los libros, una inversión ingente, a asumir en tres ejercicios presupuestarios” (Dictamen CE, pàg. 183).

Aquestes dues conclusions del Consell d’Estat, la insuficiència de recursos econòmics i la manca de planificació per a portar a terme les reformes profundes del sistema educatiu, ens porten a afirmar que la LOMCE ha estat improvisada en un període curd de temps sense haver-li dedicat el necessari estudi de disponibilitat de recursos en l’època de restriccions pressupostàries que patim, i a més, no s’ha calibrat prou el calendari d’aplicació de les reformes que planteja.


El Consell d’Estat troba a faltar un acord general de les forces polítiques i socials

Després de constatar que les darreres quatre lleis educatives aprovades en els darrers anys, han regulat sistemes educatius essencialment diferents, i que no es van limitar a modificar la legislació anterior, sinó que van procedir a la seva derogació expressa (a diferència de la LOMCE que no deroga la LOE, ja que es limita a modificar-la, de forma molt profunda), el Consell d’Estat constata que el panorama educatiu dels darrers anys revela una manca d’estabilitat en la regulació dels ensenyaments no universitaris, i considera molt desitjable un acord polític general sobre el sistema educatiu:

“El panorama descrito revela una falta de estabilidad en la regulación de las enseñanzas no universitarias durante las últimas décadas que no parece beneficiar a la consecución de una educación de calidad en España. Sería muy deseable que con motivo de esta reforma se tratara de alcanzar un acuerdo general de las fuerzas políticas y sociales a fin de buscar un texto que pueda dar mayor estabilidad al sistema. El anteproyecto sometido a consulta no deroga la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, pero prevé numerosas modificaciones de su contenido, que afectan fundamentalmente -aunque no solo- a la configuración de las diferentes etapas del sistema educativo” (Dictamen CE, pàg. 60).


La classificació de les assignatures és incongruent i mancada de justificació tècnica

El Consell d’Estat analitza amb detall la classificació de les assignatures en troncals, específiques i de lliure configuració autonòmica, i arriba a conclusions sorprenents, que denoten la incoherència i poca claredat en la nova organització curricular dels ensenyaments.

D’entrada, el dictamen denuncia, amb raó, que l’article sobre el currículum inclou qüestions competencials que excedeixen l’àmbit propi del currículum (Dictamen CE, pàg. 75).

El dictamen fa veure que en la regulació del currículum per la LOMCE trobem tres supòsits que reben tractaments molt diferents:

a) L’educació primària, l’ESO i el batxillerat;
b) El segon cicle d’educació infantil, els ensenyaments artístics professionals, els ensenyaments d’idiomes i els ensenyaments esportius;
c) Els cicles de la formació professional.

Però, com ressalta el dictamen, aquests dos últims apartats tenen regles idèntiques entre si, per la qual cosa podrien agrupar-se en un únic apartat. Per una altra banda, les novetats curriculars només es refereixen al primer grup, on trobem una regulació del currículum molt diferent a la dels altres dos grups.

En aquest primer grup, el Govern de l’Estat es reserva totes les competències sobre les assignatures troncals, mentre que les Administracions educatives només poden completar l’horari i els continguts, però no els criteris d’avaluació corresponents a la part que ampliïn, nova incoherència descoberta pel Consell d’Estat:

“A la vista de esta regulación, no parece coherente que a las Administraciones educativas se les faculte para "completar" el contenido de las asignaturas troncales y, sin embargo, no se les permita también completar los estándares de aprendizaje evaluables y los criterios de evaluación establecidos por el Gobierno. Tampoco lo es -con mayor razón- que las Administraciones educativas tengan competencia para "establecer" los contenidos de las asignaturas específicas y, en cambio, no se les atribuya la facultad de establecer, o al menos completar (pues el establecimiento corresponde al Estado según el proyectado art. 6 bis.2.a.) apartados 2º y 3º) los estándares de aprendizaje evaluables y los criterios de evaluación fijados por el Gobierno.

En este punto, conviene recordar que el Tribunal Constitucional, tras reconocer que la competencia estatal exclusiva para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales "se encuentra íntimamente vinculada a la evaluación de los conocimientos, en cuanto ésta se dirige a la acreditación de dichos conocimientos y a la consiguiente obtención de una titulación", ha señalado que dicha competencia "no se traduce en una potestad normativa que se extienda sobre la totalidad de los aspectos relacionados con la evaluación de los conocimientos y capacidades, porque tal conclusión implicaría realizar una interpretación excesivamente amplia del término "condiciones" del artículo 149.1.30 de la Constitución" (Sentencia núm. 111/2012, de 24 de mayo de 2012, F.D.10º)” (Dictamen CE, pàg. 82-83).


En el segon grup d’ensenyaments, el Govern de l’Estat manté la regulació actual del 55-65% dels continguts i horaris.

A les Administracions educatives se les concedeix la competència per a fixar els continguts de les assignatures específiques, però no els estàndards d’aprenentatge i els criteris d’avaluació, que se’ls queda l’Estat en la seva globalitat. No hi ha, per tant, coherència en el repartiment competencial del currículum, ja que aquest varia d’uns grups d’ensenyaments a altres, sense justificació aparent.

En l’avantprojecte no es fa referència tampoc a la competència de les CCAA per al desenvolupament del currículum bàsic fixat pel Govern en el segon cicle de l’Educació Infantil, ensenyaments artístics professionals, ensenyaments d’idiomes i ensenyaments esportius. Tampoc hi ha cap referència als estàndards d’aprenentatge i als criteris d’avaluació d’aquests ensenyaments.

En definitiva, segons el dictamen del Consell d’Estat, les competències de les CCAA només queden clarament definides en relació a l’educació primària, l’ESO i el batxillerat, no en la resta d’ensenyaments en què trobem una regulació incompleta i poc elaborada, impròpia d’una llei orgànica, al meu entendre.

El mateix succeeix amb la competència dels centres en matèria curricular: només queda definit en aquests tres ensenyaments del primer grup competencial, en canvi no hi ha cap referència a les competències dels centres educatius en la resta d’ensenyaments.


Novetats en l’ordenació dels ensenyaments de les diferents etapes

El dictamen del Consell d’Estat repassa les principals novetats de l’ordenació dels ensenyaments, de forma molt crítica en alguns aspectes, com ara l’eliminació de l’Educació per a la ciutadania i els drets humans:

“Una observación específica merece el que en anteproyecto se excluya como obligatoria una asignatura relativa a formación ético- cívica que puede tener importancia en aras a la educación integral a que se refiere el art. 27.2 de la Constitución.

Hasta ahora esa asignatura se preveía como obligatoria en algunas fases del aprendizaje, concretamente en uno de los dos últimos años de la Educación Primaria (art. 19.3 de la actual Ley Orgánica de Educación 2/2006), en uno de los tres primeros cursos de la Educación Secundaria Obligatoria (art. 24.3) y en el cuarto curso de esta misma educación (art. 25.1), aparte una asignatura llamada "filosofía y ciudadanía" en Bachillerato (art. 34.6).

En el anteproyecto desaparece tal asignatura como obligatoria. Se prevé una asignatura llamada "valores culturales y sociales" (en ningún caso deberían ser valores culturales y sociales, sino éticos y sociales) en Educación Primaria (proyectado art. 18.3.b.) y "valores éticos" en cada curso de Enseñanza Secundaria Obligatoria (proyectados arts. 24.3.b. y 25.4.b.) en todos los casos como específica obligatoria aunque alternativa a la asignatura de religión, y se añade (solo para el cuarto curso de la enseñanza secundaria obligatoria), que se cuidará, en todas las materias, "el emprendimiento y la educación cívica y constitucional".

Ello significa que a lo largo de toda su formación obligatoria y postobligatoria los alumnos pueden no haber cursado esa asignatura.

Acaso procedería imponerla como obligatoria en algún momento, pues han sido numerosos los acuerdos y recomendaciones, suscritas por España, del Consejo de Europa y de la Unión Europea desde 1997 en el sentido de propugnar como objetivos de los sistemas educativos de la Unión el velar por el aprendizaje de los valores democráticos y de la participación democrática con el fin de preparar a las personas para una ciudadanía activa. Como ha destacado este Consejo de Estado en su dictamen 649/2012, el Parlamento Europeo y el Consejo incluyen como competencias claves para el aprendizaje permanente la adquisición de competencias cívicas y sociales que garanticen conocimientos, capacidades y actitudes esenciales en relación con la democracia, con la justicia, igualdad, ciudadanía y derechos civiles, y su formulación en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en declaraciones internacionales. La mayoría de los países europeos incluyen en sus currículos educativos contenidos de formación en ciudadanía democrática y derechos humanos” (Dictamen CE, pàg. 66-68)

Resumeixo les principals novetats d’aquests ensenyaments, ressaltades al dictamen:


Educació primària:

-          Es suprimeixen els cicles, sense cap explicació, nia preàmbul ni a la memòria justificativa: aquesta supressió sembla guardar relació amb els nous criteris d’avaluació i promoció dels alumnes, que són avaluats cada curs;
-          S’elimina el caràcter obligatori de l’Educació Artística;
-          S’elimina, tal com hem vist, l’àrea Educació per a la ciutadania i els drets humans;
-          Dins el bloc de les assignatures específiques s’introdueix el caràcter fix en cada curs de la religió amb l’alternativa, a elecció dels pares, de “Valors culturals o socials”;
-          Avaluació de diagnòstic en 2n. o tercer curs de l’etapa.


ESO:

-          Es torna a subdividir en dos cicles (de tres cursos i d’un curs, el 4t., fonamentalment propedèutic);
-          La matèria de Ciències de la Naturalesa es desdobla des del primer curs en Biologia i Geologia, i Física i Química; s’elimina el caràcter obligatori de l’Educació Plàstica i Visual, Música i Tecnologies, que passen a ser d’oferta voluntària per a les administracions i lliure elecció per als alumnes;
-          S’elimina també l’assignatura Educació per a la ciutadania i els drets humans;
-          S’introdueixen dues opcions en el quart curs: ensenyaments acadèmics per a la iniciació al batxillerat i ensenyaments aplicats per a la iniciació a la formació professional;
-          Els programes de diversificació curricular es transformen en programes de millora de l’aprenentatge i el rendiment, en el primer cicle de l’ESO, des del segon curs;
-          La prova de final de l’etapa es converteix en requisit per a l’obtenció del títol de graduat en ESO (amb un pes del 30% en relació amb les notes de l’etapa), que serà aplicada per professorat extern al centre, però no s’aclareix si per professorat dels centres públics, per professors contractats o per empreses privades;
-          La formació professional bàsica substitueix els actuals PQPI.


Batxillerat:

-          S’amplien les modalitats a quatre, per desdoblament de Humanitats i ciències socials en dues modalitats diferents (que només es diferencien en una assignatura: matemàtiques o llatí, entre les 4 assignatures obligatòries);
-          La història de la filosofia passa a assignatura optativa en les modalitats d’Humanitats i Ciències Socials.
-          S’introdueix una prova final del batxillerat, com a requisit per obtenir el títol acadèmic, com una nova revàlida (amb un pes del 40% en relació amb el pes de les assignatures de l’etapa);
-          Es modifica el sistema d’accés a la Universitat (que pot consistir en dos procediments: la qualificació final obtinguda al batxillerat, inclosa la nova revàlida, o nous procediments d’admissió, en què, a més del criteri de la nota final, s’afegeixen avaluacions específiques de coneixements i/o competències en cada Universitat.


Formació Professional:

-          Els actuals PQPI són substituïts per la Formació Professional Bàsica, obligatòria i gratuïta;
-          Es modifiquen els requisits d’accés i admissió als diferents cicles formatius: amb el títol d’FP Bàsica es pot accedir als cicles de grau mitjà; amb la superació de totes les assignatures del batxillerat (sense la revàlida) es pot accedir al grau superior de la FP, amb un procediment d’admissió; en canvi, no es preveu la prova d’accés al grau superior als majors de 18 anys;
-          un nou títol acadèmic de Formació Professional Bàsica


Conclusió

Haurem d’esperar uns dies fins que el Consell de Ministres aprovi definitivament el projecte de Llei orgànica de millora de la qualitat educativa, per tal de comprovar quines de les observacions del dictamen del Consell d’Estat han estat acceptades pel Ministeri d’Educació i Cultura en el text legal. Ja tindré ocasió de comentar-vos el nou text que entri en el Congrés dels Diputats.