diumenge, 28 de febrer de 2021

Llei Orgànica 3/2020, de 29 de desembre, por la qual es modifica la Llei Orgànica 2/2006, de 3 de maig, d’Educació

El 30 de desembre del 2020 el BOE va publicar, definitivament, el text de la LOMLOE: la Llei Orgànica 3/2020, de29 de desembre, per la qual es modifica la Llei Orgànica 2/2006, de 3 de maig, d’Educació. A partir d’ara, doncs, hauré de referir-me al text de la nova llei, en lloc de continuar comentant, com he fet fins ara, el projecte de llei aprovat per la Comissió del Congrés de Diputats.

Tanmateix, a la nota d’avui faré un comentari general de la nova llei, i deixo per a un altre dia continuar analitzant els diferents títols de la llei i el detall de les novetats legals.

La LOE és la única llei orgànica educativa que s’ha modificat dues vegades profundament, sense que les noves lleis deroguin totalment l’anterior i, per tant, no aproven un text legislatiu nou sencer en un únic cos. La reforma legislativa manté vigents preceptes aprovats per tres lleis diferents i això treu coherència a la nova norma, que no es completa, i que es limita a suprimir i modificar l’articulat de la LOE, al temps que s’afegeixen molts nous preceptes, que no sempre serà possible interpretar en el conjunt dels tres pedaços legislatius.

Aquesta mancança la intenta resoldre el BOE publicant un text consolidat de la LOE, que refon junts tots els preceptes vigents de les tres lleis: la LOE-2006, la LOMCE-2013 i la LOMLOE-2020. Però com diu expressament el text consolidat, aquest no té “valor jurídic”. El valor jurídic el tenen els tres textos de les tres lleis, que se solapen entre ells afegint, suprimint i modificant moltíssims preceptes, i derogant parcialment la llei anterior, i que són difícils d’interpretar i, per tant, també d’aplicar.

Avui, doncs, analitzaré algunes de les conseqüències generals de l’aprovació de la LOMLOE, l’objectiu de la qual era derogar la LOMCE, que havia modificat a fons la LOE, però aquest objectiu no es compleix del tot, ja que malgrat el fet que, formalment, es derogui la globalitat de la LOMCE,  l’articulat i les disposicions de la nova llei orgànica mantenen vigents la literalitat de moltíssims preceptes introduïts a la LOE per aquesta llei orgànica.

El que sí fa la nova llei orgànica, la LOMLOE, és continuar amb la pràctica iniciada per la LOMCE d’ampliar l’extensió de les matèries educatives reservades a l’Estat i de recentralitzar cada vegada més la intervenció estatal en matèria educativa, reduint alhora les competències autonòmiques per desenvolupar unes polítiques pròpies en la definició del sistema educatiu propi.

En definitiva, avui analitzaré l’efecte pervers de la suma de les tres lleis orgàniques educatives, que suposen una ampliació manifesta de la competència estatal per regular el sistema bàsic educatiu i, simultàniament, una reducció evident de la capacitat autonòmica per desenvolupar en l’àmbit de les seves competències la concreció del sistema educatiu de cada Comunitat. Dic “efecte pervers”, perquè aquest canvi es produeix sense que el Congrés dels Diputats hagi modificat les previsions constitucionals del repartiment competencial Estat-Comunitats Autònomes.

Concretaré aquesta invasió competencial en aquests quatre tipus d’increments, que he pogut valorar mitjançant indicadors numèrics:

1) Cada vegada, s’ha ampliat la seva extensió, amb més detall, i per tant, amb menys possibilitats de desplegament autonòmic.

2) Cada vegada s’han incrementat el total d’aspectes considerats bàsics pel legislador estatal, limitant dràsticament el desplegament autonòmic.

3) S’han augmentat cada vegada més el total de remissions futures al desplegament estatal per real decret, amb caràcter bàsic.

4) També s’han incrementat les referències a les obligacions de les comunitats autònomes, que veuen cada vegada més limitades les seves competències per regular el seu sistema educatiu propi.

 

1. Creixement de l’extensió normativa de la LOE entre 2006 i 2020, a causa de les modificacions introduïdes per la LOMCE i a LOMLOE.

L’evolució del creixement del total d’apartats entre el text originari de la LOE al 2006 i les modificacions introduïdes per la LOMCE-2013 i la LOMLOE-2020 es poden deduir del següent quadre comparatiu:

Articles i disposicions

LOGSE

LOE

LOMCE

LOMLOE

Increment LOMCE / LOE

Increment LOMLOE / LOE

 

TOTALS

%

Articles i disposicions

99

217

250

266

15,2

22,6

Apartats totals

313

652

770

837

18,1

28,4

Apartats bàsics

313

575

676

741

17,6

28,9

Apartats no bàsics

0

77

94

96

22,1

24,7

 

L’extensió de la LOE s’ha ampliat molt entre el 2006 i el 2020, incrementant-se en un 22,6% el total d’articles i disposicions, i en un 28,4% el total d’apartats.

El creixement ha estat desigual entre els diferents títols i les disposicions de la llei. Són, precisament, aquestes disposicions addicionals, transitòries i finals les que han tingut un increment més important:

Altres disposicions

LOGSE

LOE

LOMCE

LOMLOE

Total disposicions addicionals, transitòries i finals

32

60

83

99

Apartats totals

113

134

187

219

Apartats bàsics

113

129

178

205

 

Entre la LOGSE i la LOE inicial es van doblar el nombre de disposicions de la llei (passant de 32 a 60), però la versió definitiva de la LOE arriba a triplicar el nombre de disposicions (un total de 99) en relació amb la LOGSE.

L’evolució de la LOE entre 2006 i 2020 ha suposat, en definitiva, un increment d’un 65% del nombre total de de disposicions addicionals, transitòries i finals, i el total d’apartats d’aquestes disposicions també ha tingut un creixement semblant (en un 63,4%).

 

2. Ampliació dels aspectes bàsics de la llei orgànica educativa entre 2006 i 2020

De l’anàlisi del següent quadre, on es fa un recompte dels preceptes i apartats que contenen totes les lleis orgàniques educatives aprovades per l’Estat fins a l’actualitat, es desprèn amb facilitat la capacitat de l’Estat per anar incrementant, cada vegada més, el contingut de la norma educativa bàsica en aquests 40 anys de regulació orgànica del dret a l’educació:

Distribució del contingut bàsic de les lleis educatives

LOECE 1980

LODE 1985

LOGSE 1990

LOCE 2002

LOE 2006-2020

Total d’articles i disposicions

46

77

98

143

266

Total d’apartats

78

152

312

418

837

Total d’apartats “bàsics”

78

152

312

418

741

Total d’apartats “no bàsics”

0

0

0

0

96

 

Entre els anys 1990 i 2020 els preceptes legals dedicats a regular el sistema educatiu espanyol s’han més que duplicat: s’ha passat de 98 articles i disposicions de la LOGSE als 266 de la LOE vigent, després d’haver estat modificada per la LOMCE i la LOMLOE (amb un increment de 168 preceptes, un 171,4%) i des dels 312 apartats inicials la llei orgànica educativa ha arribat fins als 837 apartats (amb un increment de 525 apartats, un 168% més), dels quals són bàsics 741, la immensa majoria dels seus apartats (el 88,5% de la LOE és bàsica).

Entre 2006 i 2020, la LOE ha vist també com s’incrementaven en un 28,9% el total d’apartats considerats bàsics pel legislador, en un proporció una mica superior al total d’apartats:

 

LOGSE

LOE

LOMCE

LOMLOE

Increment LOMCE / LOE

Increment LOMLOE / LOE

TOTALS

 

 

 

 

 

 

Apartats totals

313

652

770

837

18,1

28,4

Apartats bàsics

313

575

676

741

17,6

28,9

Apartats no bàsics

0

77

94

96

22,1

24,7

 

Entre 2006 i 2020, doncs, la LOE ha vist incrementada la seva extensió en un total de 185 apartats més dels que contenia el text inicial (el 28,4%) i quasi tots ells tenien caràcter bàsic, 166 apartats (el 28,9% dels apartats bàsics inicials).

 

 

3. Ampliació de les remissions a futures regulacions per part del Gobierno, amb caràcter bàsic

Aquestes remissions a les futures reglamentacions per part del Gobierno ja les vaig analitzar en una nota d’aquest blog (a l’apartat 4 del post “El currículum i les competències enmatèria educativa (art. 6 i 6 bis)”, avui faré només un resum.

L’evolució de la tècnica legislativa de remetre el desenvolupament dels aspectes més tècnics al Gobierno ha anat in crescendo des de la LOE a la LOMCE i a la LOMLOE: hem passat de 51 remissions a la LOE-2006, a 79 a la LOMCE-2013 (amb un increment del 58%) i ara, finalment, s’han convertit, en 96 remissions al desenvolupament bàsic per part del Gobierno, quasi el doble de les que tenia la LOE inicialment (per ser exactes, hi ha hagut un increment del 88% sobre la LOE).

Ens trobem, doncs, davant un fet molt greu: la LOMLOE traspassa, amb caràcter bàsic, el desenvolupament de gran part de la pròpia llei al Gobierno, en lloc de fer-ho directament a les CCAA, que són les competents per desenvolupar els aspectes bàsics de la llei educativa.

Perquè el fet és que la LOMLOE no només ha mantingut moltes de les remissions afegides per la LOMCE, sinó que a més ha incrementat el seu nombre amb noves remissions, algunes difícils de justificar, com la regulació del primer cicle d’educació infantil que ara serà assumida pel Gobierno de l’Estat, quan la Generalitat de Catalunya té competència exclusiva en aquesta matèria, segons l’Estatut d’Autonomia.

Algunes d’aquestes atribucions al Gobierno xoquen amb les competències reconegudes a la Generalitat per l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (flexibilització dels currículums, foment de la qualitat des centres, ensenyaments no presencials, educació plurilingüe, regulació del primer cicle d’educació infantil, formació permanent, oferta educativa... ) i poden interferir greument en el desplegament normatiu de la Llei d’educació de Catalunya, en el cas que el desenvolupament estatal per real decreto contradigui obertament les previsions de la pròpia LEC o dels decrets de desplegament.

A partir de l’atribució que fa l’art. 6 bis al “Gobierno” (no a l’Estat, que ho hauria de fer per llei) de regular tot el sistema educatiu sencer, aquesta competència s’ha concretat en 96 remissions al decrets del Gobierno al llarg de la llei, quan aquestes remissions haurien d’haver estat a les competències legítimes de les Comunitats Autònomes per desenvolupar i executar els aspectes bàsics de la llei orgànica educativa.

 

4. Ampliació de les obligacions de les Comunitats Autònomes en matèria educativa

Al text inicial de la LOE originària del 2006 hi havia 312 referències a les Comunitats Autònomes o a les Administracions educatives de les Comunitats Autònomes. Aquesta xifra ja és molt elevada, si la comparem amb el total de 652 apartats que contenen els articles i disposicions de la llei (en casi 1 de cada 2 apartats hi ha una menció a les Comunitats Autònomes, per ser exactes, en un 48% dels apartats).

La LOMCE al 2013 les va incrementar a 356 mencions de les Comunitats Autònomes, però la LOMLOE ha arribat a un total de 442 referències autonòmiques, que comparades amb el total d’apartats del text final de la llei, suposen una mitjana d’un 59% dels apartats (amb un increment del 41% en relació amb el text inicial aprovat el 2006).

Aquesta tutela excessiva de l’Estat en relació a l’actuació i la regulació normativa de les Comunitats Autònomes trenca, de fet, el repartiment competencial entre un i altres, ja que la Constitució ha reservat a l’Estat únicament “les normes bàsiques per al desenvolupament de l'article 27 de la Constitució” (art. 149.1.30 CE) i deixa el desenvolupament de la norma bàsica a les Comunitats Autònomes. Amb aquestes referències a les CCAA l’Estat restringeix les competències autonòmiques incloent-hi a la normativa bàsica educativa unes 442 mencions al que han de fer o regular les Comunitats Autònomes en desenvolupar la llei estatal, quan aquestes són les úniques administracions competents per desenvolupar la normativa bàsica aprovada per l’Estat.

Així les Administracions educatives autonòmiques es veuen condicionades en la definició d’una política educativa pròpia per les restriccions estatals, quan el propi Estat li diu, amb un excés de zel, què ha de regular, com i fins i tot, com ha d’actuar, en el desenvolupament de la llei bàsica educativa.

La majoria d’aquestes referències autonòmiques comporten una obligació (“faran”, “regularan”, “fixaran”...), a més de trobar-se incloses en apartats declarats bàsics per la pròpia llei, apartats que per ells mateixos comporten l’obligació per a les Comunitats Autònomes de respectar i aplicar el seu contingut sense contradir-lo.

He fet el buidat de totes les referències a les Comunitats Autònomes a la LOE vigent, després de ser modificada per la LOMLOE, i basta una ullada ràpida sobre el contingut d’aquestes prescripcions legals als responsables autonòmics per valorar que hi ha un excés de detall en quasi totes elles, que limita profundament el futur desenvolupament autonòmic:

A

Adoptarán (medidas de carácter organizativo y curricular) / (las medidas necesarias para actuar de forma preventiva) / (las medidas necesarias para desarrollar acciones de acompañamiento) / (las medidas de escolarización atendiendo a las condiciones socioeconómicas y demográficas) / (medidas que promuevan e incentiven la colaboración efectiva entre la familia y la escuela) / (las iniciativas necesarias para facilitar a los centros la aplicación de dichas medidas) / (medidas para que la actividad física y la alimentación saludable formen parte del comportamiento infantil y juvenil)

(Deberán) autorizar (los centros de educación infantil) / (los centros públicos o privados) / (los centros docentes ordinarios o específicos de personas adultas)

(Podrán) autorizar (programas formativos específicos destinados a personas mayores de 17 años) / (excepcionalmente ciclos formativos de grado basico para quienes haya cumplido al menos 17 años) / (excepcionalmente el acceso a estas enseñanzas de personas adultas)

(Podrán) añadir (una segunda lengua extranjera u otra lengua cooficial o una materia de carácter transversal)

(Requerirán) la aprobación previa de otras materias optativas propias por parte de la Adminstración educativa correspondiente

Aprobarán (el currículo)

(Podrán, con carácter excepcional) atribuir (docencia en el ámbito de la formación profesional)

Cualesquiera otras competencias que le sean atribuidas por la Administración educativa

(Podrán) asignar (mayores dotaciones de recursos a determinados centros)

Armonizarán ( en la programación de la oferta de plazas, las exigencias derivadas de la obligación que tienen los poderes públicos de garantizar el derecho de todos a la educación)

Adaptarán (lo dispuesto en este artículo a la singularidad de los mismos)

Apoyarán (la autoevaluación de los centros educativos)

Acordarán (con el Estado un plan de incremento del gasto público)

(Podrán) acordar (la prórroga de hasta dos años del período general de concertación)

Asegurarán (la escolarización inmediata de las alumnas o alumnos que se vean afectados por cambios de centro derivados de actos de violencia de género)

Aplicarán (los instrumentos de control, evaluación y mejora propios del sistema educativo)

C

(Podrán) concertar (el establecimiento de criterios y obetivos comunes)

Coordinarán sus actuaciones (las administraciones educativas y las corporaciones locales) / Asegurarán la coordinación (entre los equipos pedagógicos)

(Podrán) convenir (la delegación de competencias de gestión en los municipios) / (fórmulas de colaboración con las universidades para los estudios de eseñanzas artísticas superiores)

(Podrán) llevarse a cabo mediate convenios o acuerdos (entre las diferentes Administraciones educativas)

Convocarán (periòdicamenete las pruebas de acceso a ciclos formartivos) / (concurso de méritos) / (concursos de traslado de ámbito estatal) / (el concurso-oposición de ingreso en la función pçublica docente)

Colaborarán (en la realización de un marco común de evaluación) / (para el establecimiento de procedimientos que permitan el doble uso de las instalaciones deportivas)

(Podrán) colaborar (con otras Administraciones o entidades públicas o privadas)

(Podrán) constituir (comisiones u órganos de garantías de admisión)

(Podrán) considerar (centro educativo la agrupación de centros públicos ubicados en un ámbito territorial determinado) / (como requisito la formación a la que se refiere el apartado 6)

Completarán (la dotación de las bibliotecas de los centros públicos)

(Podrán) concertar (con carácter preferente, las enseñanzas de ciclos formativos de grado básico)

D

Definirán (las condiciones para establecer la modificación y la adaptación del currículo)

(Podrán) delegar (en los órganos de gobierno de los centros públicos la adquisición de bienes / las competencias que determinen, incluidas las relativas a gestión de personal)

Determinarán (el porcentaje de los horarios escolares de que dispondrán los centros docentes) / El tramiento que las comunidades autónomas determinen / (las condiciones específicas en que podrá configurarse una oferta) / (la intervención del propio alumnado, sus familias y los equipos o servicios de orientación en este proceso) / (las partes de la prueba) / En las fechas que determinen las Administraciones educativas / las características y la organización que las Administraciones educativas determinen / en los términos que determinen las Administraciones educativas / en los centros que impartan enseñanzas de educación secundaria que la Administración educativa determine / en los planes de evaluación que determinen las Administraciones educativas / cuantos cargos determinen las Administraciones educativas / durante el período de tiempo que cada Administración educativa determine / en la proporción, condiciones y requisitos que determinen las Administraciones educativas

Desarrollarán (orientaciones para que los centros docentes puedan elaborar planes de refuerzo) / que permitan el desarrollo por las Administraciones educativas de la formación profesional dual en el ámbito del sistema educativo) / (acciones para hacer efectivo el principio de equidad) / (iniciativas para compensar esta situación)

(Podrán) desarrollar (programas y estartegias de atención educativa complementaria de apoyo a la escolarización para el alumnado con necesidad específica de apoyo educativo)

Dispondrán (los medios necesarios para que todo el alumnado alcance el máximo desarrollo personal) / (del profesorado de las especialidades correspondientes) / según dispongan las Administraciones educativas

Dotarán (a estos alumnos del apoyo preciso) / (a los centros públicos y privados concertados de los recursos humanos y materiales necesarios) / (a los centros de los recursos necesarios para hacer efectiva la gratuidad de las enseñanzas)

E

Establecerán (el currículo de las distintas enseñanzas) / (los pertinentes mecanismos de coordinación entre los centros) / (criterios objetivos) / (las condiciones que permitan que los profesores más de una materia al mismo grupo de alumnos) / (las actuaciones del equipo docente responsable de la evaluación) / (los procedimientos de detección de las necesidades de formación profesional) / (los procedimientos y recursos precisos para identificar tempranamente las necesidades educativas específicas) / (una reserva de plazas para el alumnado con discapacidad) / (las medidas oportunas para favorecer la participación del profesorado enla formación permanente) / (normativa) / (disposiciones)

(Podrán) establecer (exenciones de cursar o de ser evaluados en el área de la lengua propia) / (una prueba de acceso de carácter específico) / (procedimientos para favorecer la autonomía de los consevatorios) / (ciclos formativos de grado básico para quienes hayan cumplido al menos 18 años) / (compromisos con aquellos centros que adopten decisiones o proyectos de especial interés) / (las condiciones) / (los requisitos de formación o titulación) / (procedimientos e instrumentos de la gestión conjunta) / (convenios de colaboración con las corporaciones locales) / (una denominación específica para referirse al Consejo Escolar de los centros educativos) / (convenios educativos con los centros que impartan ciclos formativos)

(Deberán) establecer (las condiciones que hagan posible la eliminación en el ámbito escolar de las situaciones de riesgo derivadas de la inadecuada utilización de las TIC)

De acuerdo con lo que establezcan las Administraciones educativas / en los términos que establezcan las Administraciones educativas / De acuerdo con las condiciones que establezcan las Administraciones educativas)

(Podrán) exceptuar (los cursos de especialización de estos porcentajes)

(Los títulos) serán expedidos (por las Administraciones educativas)

Cualesquiera otras competencias que le sean encomendadas por la Administración educativa

Estimularán (la realización de investigaciones y la difusión de prácticas innovadoras)

Elaborarán (planes para la evaluación de la función docente)

(Podrán) elaborar y realizar (planes de evaluación de los centros educativos)

(Podrán) elaborar (planes para la valoración de la función directiva)

Ejercerán (la inspección educativa)

F

Fomentarán (el desarrollo de todos los lenguajes y modos de percepción) / (convenios con las universidades) / (ofertas formativas adaptadas a sus necesidades específicas) / (el ejercicio efectivo de la participación) / (acciones de calidad educativa)

Facilitarán (que los alumnos puedan cursar alguna materia en otros centros o mediante la modalidad de educación a distancia) / (la posibilidad de cursar simultaneamente las enseñanzas artísticas profesionales y la educación secundaria) / (la realización de pruebas homologadas de idiomas) / (a los profesores una formación adecuada para responder a las características de las personas adultas) / (que aquellos centros que, por su número de unidades, no puedan disponer de los especialistas, reciban los apoyos necesarios) / (la autoevaluación de los centros educativos) / (que los centros educativos puedan prestar especial atención a los alumnos víctimas del terrorismo) / (que los centros educativos presten especial atención a los alumnos afectados por cambios de centro derivados de actos de violencia de género) / (la identificación de grupos de investigación e innovación educativas)

Favorecerán (el reconocimiento de la función tutorial y de la labor del porfesorado de los centros públicos) / (la sostenibilidad de los centros) / (la información y la formación a los padres y los alumnos) / (la autonomía de los centros) / (el ejercicio de la función directiva en os centros docentes)

Fijarán (anualmente en sus Presupuestos el importe del módulo económico por unidad escolar) / (cuantías para los complementos retributivos) / (anualmente el calendario escolar)

(Podrán) fijar (un límite máximo para la renovacióon de los mandatos)

G

Garantizarán (una oferta suficiente de plazas) / (al alumnado con NEE los recursos de apoyo) / (la escolarización del alumnado que acceda de forma tardía al sistema) / (en la educación primaria un puesto escolar gratuito a todos los alumnos) / (la igualdad en la aplicación de las normas de admisión) / (la oferta de formación pedagógica y didáctica) / (una oferta diversificada y gratuita de estas actividades de formación de profesorado) / (la participación activa de la comunidad educativa) / (el derecho de los alumnos y las alumnas a recibir enseñanzas en castellano y en las demás lenguas cooficiales)

Garantizando, en todo caso, el objetivo de competencia lingüística suficiente en ambas lenguas oficiales

H

Harán públicos (los datos e indicadores)

I

Incrementarán (progresivamente la oferta de plazas públicas en el primer ciclo)

(Podrán) incrementar (los módulos para los centros privados concertados)

Impulsarán (que los centros establezcan medidas de flexibilización en la organización de las áreas) / (medidas de orientación profesional) / (el incremento de la escolarización del alumnaddo de zona rural en la enseñanzas no obligatorias) / (acuerdos con los Colegios Profesionales) / (el estudio y la implantación de medidas destinadas al desarrollo de la carrera profesional de los funcionarios docentes) / (el incremento de la presencia de alumnas en estudios del ámbito de las ciencias, tecnología, ingeniería, artes y matemáticas, así como en las enseñanzas de formación profesional)

(Podrán) incluir (una segunda lengua extranjera)

(Podrán) integrar (en las EOI las enseñanzas de idiomas a distacia) / (en la red de centros docentes públicos los centros de titularidad delas Administraciones locales)

(Podrán) incorporar (a su oferta educativa las lenguas de signos españolas) / (excepcionalmente como profesores especialistas a profesionales de nacionalidad extranjera)

N

Nombrarán (director o directora del centro que corresponde)

O

(Podrán) ofrecer (el primer cico de la educación infantil) / (las modalidades del bachillerato)

Organizarán (la prueba de acceso, juntamente con las Universidades) / (una prueba específica de acceso) / (periódicamente pruebas para obtener directamente el título de Bachiller o alguno de los títulos de formación profesional) / (actividades de formación)

(Podrán) organizar (ofertas específicas de ciclos formativos de grado básico dirigidas al alumnado con NEE) / (programas formativos específicos destinados a personas mayores de 17 años) / (programas formativos de actualización profesional) / (procedimientos de provisión referidos al ámbito territorial)

Ofertarán (cursos de formación específicos preparatorios para el acceso a la formación profesional)

(Podrán) ofertar (cursos para las pruebas de acceso) / (becas y ayudas para el fomento del estudio con cargo a sus fondos propios)

Ordenarán (su función pública docente en el marco de sus competencias)

P

Promoverán (que los alumnos con más de 16 años reciban algún tipo de formación académica o profesional compatible con su actividad laboral) / (la existencia de centros públicos que incorporen la educación infantil con otras etapas educativas posteriores) / (planes de fomento de la lectura) / (que los centros elaboren propuestas de actuación) / (la cooperación y participación de agetes sociales del entorno) / (las medidas necesarias para que en las distintas materias se desarrollen actividades) / (la flexibilidad y la especialización de su oferta formativa) / (medidas tendentes a ofrecer a todas las personas la oportunidad de acceder a las enseñanzas de bachillerato o formación profesional) / (la formación del profesorado y de otros profesionales) / (la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación y la formación en lenguas estranjeras de todo el profesorado) / (un incremento progresivo de puestos escolares en la red de centros públicos) / (el uso de las TIC en el aula) / (la presencia del alumnado masculino en aquellos estudios en los que exista una mayor matrícula de mujeres) / (que los currículos y los libros de texto y demás materiales fomenten el igual valor de mujeres y hombres) / (un incremento de los procedimientos para el reconocimiento y la agilización y la flexibilización de los procesos de acreditación de competencias profesionales) / (la oferta de programas específicos de formación para la inserción laboral) / (la práctica diaria de deporte y ejercicio físico)

(Podrán) promover (convenios de colaboración para la enseñanza de personas adultas)

Proporcionarán (los datos necesarios para la elaboración de las estadísticas educativas nacionales e internacionales)

Procederán (a un ajuste de las rátios alumno/unidad)

Procurarán (que los alumnos y alumnas de primero y segundo cursen un máximo de una materia más)

Programarán (la enseñanzas reguladas en esta ley teniendo en cuenta la oferta existente) / (la oferta educativa en el marco de la programación general de a red de centros)

(Podrán) programar (cursos)

Prestarán (especial atención a los centros educativos en el ámbito rural) / (una atención prioritaria a la mejora de la condiciones en que el profesorado realiza su trabajo)

(Continuarán) prestando (el apoyo necesario a los centros de educación especial para que estos desempeñen la función de centros de referencia y apoyo para los centros ordinarios)

Planificarán (las actividades de formación del profesorado)

Potenciarán (que los centros públicos puedan ofrecer actividades y servicios complementarios)

Posibilitarán (en los centros concertados, para el ejercicio de la función directiva unas compensaciones económicas análogas a las de los centros públicos)

(Podrán) prorrogar (por un período máximo de un año, el mandato de los directores y demás miembros del equipo directivo)

R

Revisarán periódicamente (los currículos para adaptarlos a los avances del conocimiento)

Regularán (esta oferta de materias optativas) / (esta fase de formación práctica en los centros de trabajo y la mencionada execnción) / (estas escuelas de música y danza) / (una prueba específica de acceso) / (las pruebas de acceso) / (los requisitos que hayan de cumplir las escuelas oficiales de idiomas) / (las pruebas terminales de idiomas) / (una prueba específica de enseñanzas deportivas) / (los procedimientos) / (la admisión de alumnos y alumnas en centros públicos y privados concertados) / En los términos que regulen las Administraciones educativas / (los protocolos de actuación frente a indicios de acoso escolar) / (las mayorías necesarias para la adopción de decisiones por el Consejo Escolar) / (la estructura y el funcionamiento de los órganos de la inspeción educativa)

(Podrán) regular (su propio sistema de becas y ayudas al estudio)

(Deberán) reservar (una parte de las plazas de los centros públicos y concertados)

(Podrán) reservar (hasta un tercio de las plazas en las convocatorias de acceso al cuerpo de Inspectores)

(Podrán) reconocer y premiar (la labor didáctica o de investigación de profesores y centros)

Recogerán (en sus normativas específicas lo dispuesto en el apartado segundo de este artículo)

S

(Podrán) solicitar (la colaboración de otras instancias asministrativas para garantizar la autenticidad de los datos)

Supervisarán (el cumplimiento por parte de los centros educativos del presente artículo) / (los libros de texto y otros materiales curriculares)

T

Tendrán en cuenta (el carácter específico de la escuela rural)

Deberán tener en cuenta (las consignaciones presupuestarias existentes)

V

Velarán (por que se adopten las medidas necesarias) / (por que el profesorado reciba el trato, la consideración y el respeto acordes con la importancia social de su tarea) / (por el acceso de todos los estudiantes a los recursos digitales necesarios) / (para que las decisiones de escolarización garanticen la respuesta más adecuada a las necesidades específicas de cada alumno o alumna)

 

En molts altres apartats, la llei esmenta les diferents competències autonòmiques en matèria educativa, recordant a les Comunitats Autònomes les seves responsabilitats en matèria educativa. De fet, una llei bàsica estatal de desenvolupament de l’article 27 de la Constitució no és l’instrument adequat per assignar competències a les Administracions educatives, sinó els corresponents Estatuts d’Autonomia:

 

Competencias (de las CCAA)

 

 

Corresponde a las CCAA / las administraciones educativas

¾      (el ejercicio de sus competencias estatutarias en materia de educación) /

¾      (facilitar el intercambio de información y la difusión de buenas prácticas educativas) /

¾      (facilitar el acceso a enseñanzas de oferta escasa) /

¾      (facilitar el acceso a sus instalaciones y la utilización de sus recursos) /

¾      (el desarrollo de las disposicions de la presente ley) /

¾      (fomentar una primera aproximación a la lengua extranjera) /

¾      (regular las medidas de atención a la diversidad, organizativas y curriculares) /

¾      (promover las medidas necesarias para…) /

¾      (regular soluciones específicas para aquellos alumnos) /

¾      (la ordenación de las materias optativas) /

¾      (programar la oferta de las enseñanzas de formación profesional)

¾      (desarrollar un sistema de orientación profesional ajustado y eficaz) /  

¾      (promover programas específicos de aprendizaje de la lengua castellana y de las otras lenguas cooficiales) /

¾      (organizar periódicamente pruebas) /

¾      (adoptar las medidas oportunas para que las personas adultas dispongan de una oferta específica de enseñanzas postobligatorias) /

¾      (adoptar las medidas necesarias para identificar al alumnado con altas capacidades intelectuales) /

¾      (adoptar las medidas necesarias para que los padres o tutores del alumnado que se incorpora tardíamente al sistema educativo) /

¾      (organizar la oferta pública de educación a distancia) /

¾      (asegurar los recursos necesarios) /

¾      (garantizar la escolarización, regular y asegurar la participación de los padres) /

¾      (dotar a los centros de los recursos necesarios) /

¾      (la escolarización en la educación infantil del alumnado con NEE) /

¾      (favorecer que el alumnado con NEE pueda continuar su escolarización) /

¾      (desarrollar programas específicos) /

¾      (fijar sus objetivos prioritarios a fin de lograr una educación de mayor equidad) /

¾      (asegurar una actuación preventiva y compensatoria) /

¾      (establecer el procedimiento y las condiciones para la adscripción de centros públicos) /

¾      (establecer los convenios oportunos con las universidades) /

¾      (adoptar las medidas oportunas para garantizar la debida protección y asistencia jurídica del profesorado de los centros públicos) /

¾      (disponer los procedimientos para que los resultados de la valoración docente…) /

¾      (regular la organización de los centros de enseñanzas artísticas superiores) /

¾      (determinar la denominación de aquellos centros públicos que ofrezcan enseñanzas agrupadas de manera diferente) /

¾      (dotar a los centros públicos de los medios materiales y humanos necesarios) /

¾      (proporcionar servicios educativos externos) /

¾      (dictar las normas necesarias para el desarrollo del régimen de conciertos educativos) /

¾      (regular la participación en los centros que impartan enseñanzas artísticas superiores) /

¾      (adaptar lo establecido en este Título a las características de los centros que imparten únicamente el primer ciclo de educación infantil) /

¾      (favorecer la participación del alumnado en el funcionamiento de los centros) /

¾      (regular las condiciones por las que los centros puedan incorporar un representante) /

¾      (determinar el número total de miembros del Consejo Escolar) /

¾      (regular el funcionamiento de los órganos de coordinación docente y de orientación) /

¾      (determinar el número total de vocales de las comisiones) /

¾      (desarrollar y controlar las evaluaciones de diagnóstico) /

¾      (regular la forma en que los resultados de las evaluaciones de diagnóstico deban ser puestos en conocimiento de la comunidad educativa) /

¾      (proveer los recursos necesarios para garantizar…) /

¾      (establecer el procedimiento para el uso de los centros docentes)

 

 

 

 

De fet, és un excés de zel que l’Estat recordi contínuament a les Comunitats Autònomes quines són les seves competències i obligacions, quan aquestes es deriven dels seus Estatuts autonòmics i de la pròpia Constitució, però no d’una llei estatal educativa.

 

Entre les obligacions previstes a la LOE per a les CCAA, algunes són normatives (de desenvolupament de la pròpia llei) i només representen un mer recordatori de la capacitat que tenen les Administracions educatives per desenvolupar la llei estatal, tal com preveu l’article 6 bis.3 i la disposició final sisena de la LOE:

“Art. 6 bis.3. Corresponde a las comunidades autónomas el ejercicio de sus competencias estatutarias en materia de educación y el desarrollo de las disposiciones de la presente Ley Orgánica”.

DF 6.Desarrollo de la presente Ley. Las normas de esta Ley podrán ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la disposición adicional primera, número 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación”.

Les CCAA tampoc no poden desenvolupar es apartats enumerats a la DF 5.2, per tractar-se de competències exclusives de l’Estat sobre la regulació de les condicions d’obtenció, expedició i homologació de titulacions acadèmiques i professionals:

“DF 5. 2. Los artículos 30.4; 31.1 y 2; 37; 39.6, primer inciso; 41.2 y 3; 44.1, 2 y 3; 50; 53; 54.2 y 3; 55.2 y 3; 56; 57.2, 3 y 4; 65, se dictan al amparo de la competencia exclusiva del Estado sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”.

 

Tanmateix, hi ha moltes obligacions que no tenen un component normatiu (de desplegament de la llei) sinó d’actuació de les pròpies Administracions educatives (en execució de la mateixa llei) i aquesta aplicació de la norma no hauria d’estar condicionada per prescripcions estatals sobre la manera en què les Administracions educatives han d’actuar per aplicar la normativa bàsica. Una cosa és que l’Estat tingui la competència per dictar normes bàsiques que han de ser desplegades per les Administracions educatives, i una de diferent que l’Estat aprofiti la seva normativa bàsica per detallar el futur contingut de l’execució de la llei pels òrgans responsables autonòmics. L’Estat sembla que hagi oblidat que l’execució de la norma bàsica és competència exclusiva de les Comunitats Autònomes en l’àmbit del seu propi territori, sense cap intervenció directa de l’Estat, llevat de l’aprovació de la norma bàsica que correspon en exclusiva a l’Estat.

Sense ser exhaustiu, menciono per acabar algunes d’aquestes referències de gestió autonòmica, impròpies d’una llei estatal:

¾     Adoptaran mesures organitzatives, preventives, d’escolarització, d’aplicació...

¾     Hauran de / podran autoritzar centres, programes educatius

¾     Aprovaran el currículum, les matèries optatives

¾     Podran atribuir docència, assignar majors recursos, dotaran del suport precís

¾     Recolzaran / facilitaran l’autoavaluació, afavoriran la funció tutorial, l’autonomia dels centres...

¾     Aplicaran instruments de control, avaluació i millora

¾     Podran delegar competències en els centres docents

¾     Desenvoluparan orientacions, plans de reforç, iniciatives...

¾     Establiran criteris, condicions, procediments, reserves de plaça, exempcions, requisits, convenis...

¾     Elaboraran plans d’avaluació, fomentaran accions de qualitat educativa, afavoriran la sostenibilitat dels centres

¾     Fixaran els pressupostos

¾     Garantiran l’escolarització, l’oferta de formació, la participació

¾     Faran públiques les dades i els indicadors educatius

¾     Impulsaran mesures, increments, acords, l’estudi de mesures...

¾     Nomenaran director o directora

¾     Organitzaran proves d’accés i específiques, programes formatius

¾     Promouran plans, mesures, flexibilitat, increments, ofertes de formació

¾     Planificaran activitats de formació del professorat

¾     Supervisaran els llibres de texts i altres materials

¾     Vetllaran per l’accés als recursos digitals...

¾     Facilitaran l’intercanvi d’informació

¾     Controlaran les avaluacions de diagnòstic

 

 

5. Conclusions.

La LOE ha estat modificada profundament al llarg d’aquests darrers 14 anys de vigència per dues lleis molt diferents. La LOMCE, per una banda, va canviar moltes regles que estaven vives des del 1990, quan es va aprovar la primera llei orgànica sobre el sistema educatiu, i la LOMLOE, per l’altra, ha suprimit moltes de les novetats de la LOMCE i recuperat la situació inicial de la llei del 2006, però totes dues han coincidit en un aspecte que no és menor: el paper de l’Estat en la definició del sistema educatiu s’ha incrementat progressivament i subreptícia, ja que les dues lleis, en modificar la LOE, han incrementat moltíssim el camp de joc de l’Estat, reduint simultàniament el paper que els queda per jugar a les Comunitats Autònomes.

A la nota d’avui he analitzat quatre indicadors normatius de la situació final de la LOE, una vegada aprovada la LOMLOE, i també la seva evolució en comparació a la situació anterior tal com va quedar, inicialment, aprovada la LOE. L’evolució de tots quatre indicadors coincideix en demostrar l’increment de la intervenció de l’Estat en l’ordenació i regulació del sistema educatiu, i fins i tot en aspectes de la seva execució, tot reduint les competències autonòmiques per definir polítiques pròpies educatives, que han quedat molt limitades pels efectes expansius de la normativa bàsica estatal.

Resumeixo, breument, per acabar avui, els quatre indicadors a què m’estic referint:

1) L’extensió de la LOE s’ha ampliat entre el 2006 i el 2020, incrementant-se en un 22,6% el total d’articles i disposicions, i en un 28,4% el total d’apartats. L’increment més important s’ha produït en el nombre de disposicions addicionals, transitòries i finals que s’han incrementat en un 65% i també el total d’apartats d’aquestes disposicions, incrementats en un 63,4%.

2) El nombre d’apartats declarats bàsics per la pròpia llei s’ha incrementat en un 28,9% entre la versió del 2006 i la del 2020. Dels 185 apartats afegits a la LOE, la immensa majoria són bàsics (166, el 89,7%). També en aquest aspecte l’increment més alt correspon a les disposicions addicionals, transitòries i finals de la llei, considerades bàsiques en un 58,9% més que al 2006.

3) Les remissions a la futura regulació del Gobierno per desplegar la llei per real decret han passat de les 51 inicials al 2006 a un total de 96 al 2020, amb un increment del 88%. Només en 2 d’aquestes 96 remissions a futures regulacions bàsiques per part del Gobierno es preveu l’acord previ amb les Comunitats Autònomes, a la resta només s’esmenta el tràmit de consulta prèvia o cap intervenció de les administracions educatives.

4) Finalment, les referències a la intervenció directa de les Comunitats Autònomes s’han incrementat també en un 41% entre el text del 2006 i el definitiu del 2020. Encara que pugui semblar contradictori, aquest augment de les remissions a les administracions educatives limita, de facto, com he analitzat abans, la seva capacitat d’actuació en la mesura en què l’Estat determina a la llei amb caràcter bàsic quasi tot el que hauran de fer les Comunitats Autònomes en desenvolupar la llei estatal, reduint dràsticament la seva autonomia política per definir el seu sistema educatiu autonòmic.

  

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