El 30 de desembre del 2020 el BOE
va publicar, definitivament, el text de la LOMLOE: la Llei Orgànica 3/2020, de29 de desembre, per la qual es modifica la Llei Orgànica 2/2006, de 3 de maig,
d’Educació. A partir d’ara, doncs, hauré de referir-me al text de la nova llei,
en lloc de continuar comentant, com he fet fins ara, el projecte de llei
aprovat per la Comissió del Congrés de Diputats.
Tanmateix, a la nota d’avui faré
un comentari general de la nova llei, i deixo per a un altre dia continuar
analitzant els diferents títols de la llei i el detall de les novetats legals.
La LOE és la única llei orgànica
educativa que s’ha modificat dues vegades profundament, sense que les noves
lleis deroguin totalment l’anterior i, per tant, no aproven un text legislatiu
nou sencer en un únic cos. La reforma legislativa manté vigents preceptes
aprovats per tres lleis diferents i això treu coherència a la nova norma, que
no es completa, i que es limita a suprimir i modificar l’articulat de la LOE, al
temps que s’afegeixen molts nous preceptes, que no sempre serà possible
interpretar en el conjunt dels tres pedaços legislatius.
Aquesta mancança la intenta
resoldre el BOE publicant un text consolidat de la LOE, que refon junts tots
els preceptes vigents de les tres lleis: la LOE-2006, la LOMCE-2013 i la LOMLOE-2020.
Però com diu expressament el text consolidat, aquest no té “valor jurídic”. El
valor jurídic el tenen els tres textos de les tres lleis, que se solapen entre
ells afegint, suprimint i modificant moltíssims preceptes, i derogant
parcialment la llei anterior, i que són difícils d’interpretar i, per tant,
també d’aplicar.
Avui, doncs, analitzaré algunes
de les conseqüències generals de l’aprovació de la LOMLOE, l’objectiu de la
qual era derogar la LOMCE, que havia modificat a fons la LOE, però aquest
objectiu no es compleix del tot, ja que malgrat el fet que, formalment, es
derogui la globalitat de la LOMCE,
l’articulat i les disposicions de la nova llei orgànica mantenen vigents
la literalitat de moltíssims preceptes introduïts a la LOE per aquesta llei
orgànica.
El que sí fa la nova llei
orgànica, la LOMLOE, és continuar amb la pràctica iniciada per la LOMCE
d’ampliar l’extensió de les matèries educatives reservades a l’Estat i de
recentralitzar cada vegada més la intervenció estatal en matèria educativa,
reduint alhora les competències autonòmiques per desenvolupar unes polítiques
pròpies en la definició del sistema educatiu propi.
En definitiva, avui analitzaré
l’efecte pervers de la suma de les tres lleis orgàniques educatives, que
suposen una ampliació manifesta de la competència estatal per regular el
sistema bàsic educatiu i, simultàniament, una reducció evident de la capacitat
autonòmica per desenvolupar en l’àmbit de les seves competències la concreció
del sistema educatiu de cada Comunitat. Dic “efecte pervers”, perquè aquest
canvi es produeix sense que el Congrés dels Diputats hagi modificat les
previsions constitucionals del repartiment competencial Estat-Comunitats
Autònomes.
Concretaré aquesta invasió competencial
en aquests quatre tipus d’increments, que he pogut valorar mitjançant
indicadors numèrics:
1) Cada vegada, s’ha ampliat la seva extensió, amb més detall, i per
tant, amb menys possibilitats de desplegament autonòmic.
2) Cada vegada s’han incrementat
el total d’aspectes considerats bàsics
pel legislador estatal, limitant dràsticament el desplegament autonòmic.
3) S’han augmentat cada vegada
més el total de remissions futures al
desplegament estatal per real
decret, amb caràcter bàsic.
4) També s’han incrementat les
referències a les obligacions de les
comunitats autònomes, que veuen cada vegada més limitades les seves
competències per regular el seu sistema educatiu propi.
1. Creixement de l’extensió normativa de la LOE entre 2006 i 2020, a
causa de les modificacions introduïdes per la LOMCE i a LOMLOE.
L’evolució del creixement del
total d’apartats entre el text originari de la LOE al 2006 i les modificacions
introduïdes per la LOMCE-2013 i la LOMLOE-2020 es poden deduir del següent
quadre comparatiu:
|
Articles
i disposicions |
LOGSE |
LOE |
LOMCE |
LOMLOE |
Increment
LOMCE / LOE |
Increment
LOMLOE / LOE |
|
|
TOTALS |
% |
||||
|
Articles i disposicions |
99 |
217 |
250 |
266 |
15,2 |
22,6 |
|
Apartats totals |
313 |
652 |
770 |
837 |
18,1 |
28,4 |
|
Apartats bàsics |
313 |
575 |
676 |
741 |
17,6 |
28,9 |
|
Apartats no bàsics |
0 |
77 |
94 |
96 |
22,1 |
24,7 |
L’extensió de la LOE s’ha ampliat
molt entre el 2006 i el 2020, incrementant-se en un 22,6% el total d’articles i disposicions, i en un 28,4% el total d’apartats.
El creixement ha estat desigual
entre els diferents títols i les disposicions de la llei. Són, precisament,
aquestes disposicions addicionals, transitòries i finals les que han tingut un
increment més important:
|
Altres
disposicions |
LOGSE |
LOE |
LOMCE |
LOMLOE |
|
Total disposicions
addicionals, transitòries i finals |
32 |
60 |
83 |
99 |
|
Apartats totals |
113 |
134 |
187 |
219 |
|
Apartats bàsics |
113 |
129 |
178 |
205 |
Entre la LOGSE i la LOE inicial
es van doblar el nombre de disposicions de la llei (passant de 32 a 60), però
la versió definitiva de la LOE arriba a triplicar el nombre de disposicions (un
total de 99) en relació amb la LOGSE.
L’evolució de la LOE entre 2006 i
2020 ha suposat, en definitiva, un increment d’un 65% del nombre total de de disposicions addicionals, transitòries i
finals, i el total d’apartats d’aquestes disposicions també ha tingut un
creixement semblant (en un 63,4%).
2. Ampliació dels aspectes bàsics de la llei orgànica educativa entre
2006 i 2020
De l’anàlisi del següent quadre,
on es fa un recompte dels preceptes i apartats que contenen totes les lleis
orgàniques educatives aprovades per l’Estat fins a l’actualitat, es desprèn amb
facilitat la capacitat de l’Estat per anar incrementant, cada vegada més, el
contingut de la norma educativa bàsica en aquests 40 anys de regulació orgànica
del dret a l’educació:
|
Distribució del contingut bàsic de les lleis
educatives |
LOECE 1980 |
LODE 1985 |
LOGSE 1990 |
LOCE 2002 |
LOE 2006-2020 |
|
Total d’articles i
disposicions |
46 |
77 |
98 |
143 |
266 |
|
Total d’apartats |
78 |
152 |
312 |
418 |
837 |
|
Total d’apartats “bàsics” |
78 |
152 |
312 |
418 |
741 |
|
Total d’apartats “no
bàsics” |
0 |
0 |
0 |
0 |
96 |
Entre els anys 1990 i 2020 els
preceptes legals dedicats a regular el sistema educatiu espanyol s’han més que
duplicat: s’ha passat de 98 articles i disposicions de la LOGSE als 266 de la
LOE vigent, després d’haver estat modificada per la LOMCE i la LOMLOE (amb un increment de 168 preceptes, un 171,4%)
i des dels 312 apartats inicials la llei orgànica educativa ha arribat fins als
837 apartats (amb un increment de 525
apartats, un 168% més), dels quals són bàsics 741, la immensa majoria dels
seus apartats (el 88,5% de la LOE és
bàsica).
Entre 2006 i 2020, la LOE ha vist
també com s’incrementaven en un 28,9%
el total d’apartats considerats bàsics pel legislador, en un proporció una mica
superior al total d’apartats:
|
|
LOGSE |
LOE |
LOMCE |
LOMLOE |
Increment
LOMCE / LOE |
Increment
LOMLOE / LOE |
|
TOTALS |
|
|
|
|
|
|
|
Apartats totals |
313 |
652 |
770 |
837 |
18,1 |
28,4 |
|
Apartats bàsics |
313 |
575 |
676 |
741 |
17,6 |
28,9 |
|
Apartats no bàsics |
0 |
77 |
94 |
96 |
22,1 |
24,7 |
Entre 2006 i 2020, doncs, la LOE
ha vist incrementada la seva extensió en un total de 185 apartats més dels que
contenia el text inicial (el 28,4%)
i quasi tots ells tenien caràcter bàsic, 166 apartats (el 28,9% dels apartats bàsics inicials).
3. Ampliació de les remissions a futures regulacions per part del
Gobierno, amb caràcter bàsic
Aquestes remissions a les futures
reglamentacions per part del Gobierno ja les vaig analitzar en una nota
d’aquest blog (a l’apartat 4 del post “El currículum i les competències enmatèria educativa (art. 6 i 6 bis)”, avui faré només un resum.
L’evolució de la tècnica legislativa
de remetre el desenvolupament dels aspectes més tècnics al Gobierno ha anat in
crescendo des de la LOE a la LOMCE i a la LOMLOE: hem passat de 51 remissions a la LOE-2006, a 79 a la LOMCE-2013 (amb un increment
del 58%) i ara, finalment, s’han convertit, en 96 remissions al desenvolupament bàsic per part del Gobierno, quasi
el doble de les que tenia la LOE inicialment (per ser exactes, hi ha hagut un
increment del 88% sobre la LOE).
Ens trobem, doncs, davant un fet
molt greu: la LOMLOE traspassa, amb caràcter bàsic, el desenvolupament de gran
part de la pròpia llei al Gobierno, en lloc de fer-ho directament a les CCAA,
que són les competents per desenvolupar els aspectes bàsics de la llei educativa.
Perquè el fet és que la LOMLOE no
només ha mantingut moltes de les remissions afegides per la LOMCE, sinó que a
més ha incrementat el seu nombre amb noves remissions, algunes difícils de
justificar, com la regulació del primer cicle d’educació infantil que ara serà assumida
pel Gobierno de l’Estat, quan la Generalitat de Catalunya té competència exclusiva
en aquesta matèria, segons l’Estatut d’Autonomia.
Algunes d’aquestes atribucions al
Gobierno xoquen amb les competències reconegudes a la Generalitat per l’Estatut
d’Autonomia de Catalunya (flexibilització dels currículums, foment de la
qualitat des centres, ensenyaments no presencials, educació plurilingüe,
regulació del primer cicle d’educació infantil, formació permanent, oferta
educativa... ) i poden interferir greument en el desplegament normatiu de la
Llei d’educació de Catalunya, en el cas que el desenvolupament estatal per real
decreto contradigui obertament les previsions de la pròpia LEC o dels decrets
de desplegament.
A partir de l’atribució que fa
l’art. 6 bis al “Gobierno” (no a l’Estat, que ho hauria de fer per llei) de
regular tot el sistema educatiu sencer, aquesta competència s’ha concretat en
96 remissions al decrets del Gobierno al llarg de la llei, quan aquestes
remissions haurien d’haver estat a les competències legítimes de les Comunitats
Autònomes per desenvolupar i executar els aspectes bàsics de la llei orgànica
educativa.
4. Ampliació de les obligacions de les Comunitats Autònomes en matèria
educativa
Al text inicial de la LOE
originària del 2006 hi havia 312 referències a les Comunitats Autònomes o a les
Administracions educatives de les Comunitats Autònomes. Aquesta xifra ja és
molt elevada, si la comparem amb el total de 652 apartats que contenen els
articles i disposicions de la llei (en casi 1 de cada 2 apartats hi ha una
menció a les Comunitats Autònomes, per ser exactes, en un 48% dels apartats).
La LOMCE al 2013 les va
incrementar a 356 mencions de les Comunitats Autònomes, però la LOMLOE ha
arribat a un total de 442 referències
autonòmiques, que comparades amb el total d’apartats del text final de la
llei, suposen una mitjana d’un 59% dels apartats (amb un increment del 41% en relació amb el text inicial
aprovat el 2006).
Aquesta tutela excessiva de
l’Estat en relació a l’actuació i la regulació normativa de les Comunitats
Autònomes trenca, de fet, el repartiment competencial entre un i altres, ja que
la Constitució ha reservat a l’Estat únicament “les normes bàsiques per al
desenvolupament de l'article 27 de la Constitució” (art. 149.1.30 CE) i deixa
el desenvolupament de la norma bàsica a les Comunitats Autònomes. Amb aquestes
referències a les CCAA l’Estat restringeix les competències autonòmiques
incloent-hi a la normativa bàsica educativa unes 442 mencions al que han de fer
o regular les Comunitats Autònomes en desenvolupar la llei estatal, quan
aquestes són les úniques administracions competents per desenvolupar la
normativa bàsica aprovada per l’Estat.
Així les Administracions
educatives autonòmiques es veuen condicionades en la definició d’una política
educativa pròpia per les restriccions estatals, quan el propi Estat li diu, amb
un excés de zel, què ha de regular, com i fins i tot, com ha d’actuar, en el
desenvolupament de la llei bàsica educativa.
La majoria d’aquestes referències
autonòmiques comporten una obligació (“faran”, “regularan”, “fixaran”...), a
més de trobar-se incloses en apartats declarats bàsics per la pròpia llei, apartats
que per ells mateixos comporten l’obligació per a les Comunitats Autònomes de
respectar i aplicar el seu contingut sense contradir-lo.
He fet el buidat de totes les
referències a les Comunitats Autònomes a la LOE vigent, després de ser
modificada per la LOMLOE, i basta una ullada ràpida sobre el contingut d’aquestes
prescripcions legals als responsables autonòmics per valorar que hi ha un excés
de detall en quasi totes elles, que limita profundament el futur
desenvolupament autonòmic:
|
A |
Adoptarán (medidas de carácter organizativo y
curricular) / (las medidas necesarias para actuar de forma preventiva) / (las
medidas necesarias para desarrollar acciones de acompañamiento) / (las
medidas de escolarización atendiendo a las condiciones socioeconómicas y
demográficas) / (medidas que promuevan e incentiven la colaboración efectiva
entre la familia y la escuela) / (las iniciativas necesarias para facilitar a
los centros la aplicación de dichas medidas) / (medidas para que la actividad
física y la alimentación saludable formen parte del comportamiento infantil y
juvenil) (Deberán) autorizar (los centros de educación
infantil) / (los centros públicos o privados) / (los centros docentes
ordinarios o específicos de personas adultas) (Podrán)
autorizar (programas formativos
específicos destinados a personas mayores de 17 años) / (excepcionalmente
ciclos formativos de grado basico para quienes haya cumplido al menos 17
años) / (excepcionalmente el acceso a estas enseñanzas de personas adultas) (Podrán)
añadir (una segunda lengua
extranjera u otra lengua cooficial o una materia de carácter transversal) (Requerirán)
la aprobación previa de otras
materias optativas propias por parte de la Adminstración educativa
correspondiente Aprobarán (el currículo) (Podrán,
con carácter excepcional) atribuir
(docencia en el ámbito de la formación profesional) Cualesquiera
otras competencias que le sean atribuidas
por la Administración educativa (Podrán)
asignar (mayores dotaciones de
recursos a determinados centros) Armonizarán ( en la programación de la oferta de
plazas, las exigencias derivadas de la obligación que tienen los poderes
públicos de garantizar el derecho de todos a la educación) Adaptarán (lo dispuesto en este artículo a la
singularidad de los mismos) Apoyarán (la autoevaluación de los centros
educativos) Acordarán (con el Estado un plan de incremento
del gasto público) (Podrán)
acordar (la prórroga de hasta dos
años del período general de concertación) Asegurarán (la escolarización inmediata de las
alumnas o alumnos que se vean afectados por cambios de centro derivados de
actos de violencia de género) Aplicarán (los instrumentos de control,
evaluación y mejora propios del sistema educativo) |
|
C |
(Podrán)
concertar (el establecimiento de
criterios y obetivos comunes) Coordinarán sus actuaciones (las administraciones
educativas y las corporaciones locales) / Asegurarán la coordinación (entre
los equipos pedagógicos) (Podrán)
convenir (la delegación de
competencias de gestión en los municipios) / (fórmulas de colaboración con
las universidades para los estudios de eseñanzas artísticas superiores) (Podrán)
llevarse a cabo mediate convenios
o acuerdos (entre las diferentes
Administraciones educativas) Convocarán (periòdicamenete las pruebas de
acceso a ciclos formartivos) / (concurso de méritos) / (concursos de traslado
de ámbito estatal) / (el concurso-oposición de ingreso en la función pçublica
docente) Colaborarán (en la realización de un marco común
de evaluación) / (para el establecimiento de procedimientos que permitan el
doble uso de las instalaciones deportivas) (Podrán)
colaborar (con otras
Administraciones o entidades públicas o privadas) (Podrán)
constituir (comisiones u órganos
de garantías de admisión) (Podrán)
considerar (centro educativo la
agrupación de centros públicos ubicados en un ámbito territorial determinado)
/ (como requisito la formación a la que se refiere el apartado 6) Completarán (la dotación de las bibliotecas de
los centros públicos) (Podrán)
concertar (con carácter
preferente, las enseñanzas de ciclos formativos de grado básico) |
|
D |
Definirán (las condiciones para establecer la
modificación y la adaptación del currículo) (Podrán)
delegar (en los órganos de
gobierno de los centros públicos la adquisición de bienes / las competencias
que determinen, incluidas las relativas a gestión de personal) Determinarán (el porcentaje de los horarios
escolares de que dispondrán los centros docentes) / El tramiento que las
comunidades autónomas determinen /
(las condiciones específicas en que podrá configurarse una oferta) / (la
intervención del propio alumnado, sus familias y los equipos o servicios de
orientación en este proceso) / (las partes de la prueba) / En las fechas que determinen las Administraciones
educativas / las características y la organización que las Administraciones
educativas determinen / en los
términos que determinen las
Administraciones educativas / en los centros que impartan enseñanzas de
educación secundaria que la Administración educativa determine / en los
planes de evaluación que determinen
las Administraciones educativas / cuantos cargos determinen las Administraciones educativas / durante el período
de tiempo que cada Administración educativa determine / en la proporción, condiciones y requisitos que determinen las Administraciones
educativas Desarrollarán (orientaciones para que los centros
docentes puedan elaborar planes de refuerzo) / que permitan el desarrollo por
las Administraciones educativas de la formación profesional dual en el ámbito
del sistema educativo) / (acciones para hacer efectivo el principio de
equidad) / (iniciativas para compensar esta situación) (Podrán)
desarrollar (programas y
estartegias de atención educativa complementaria de apoyo a la escolarización
para el alumnado con necesidad específica de apoyo educativo) Dispondrán (los medios necesarios para que todo
el alumnado alcance el máximo desarrollo personal) / (del profesorado de las
especialidades correspondientes) / según dispongan
las Administraciones educativas Dotarán (a estos alumnos del apoyo preciso) /
(a los centros públicos y privados concertados de los recursos humanos y
materiales necesarios) / (a los centros de los recursos necesarios para hacer
efectiva la gratuidad de las enseñanzas) |
|
E |
Establecerán (el currículo de las distintas
enseñanzas) / (los pertinentes mecanismos de coordinación entre los centros)
/ (criterios objetivos) / (las condiciones que permitan que los profesores
más de una materia al mismo grupo de alumnos) / (las actuaciones del equipo
docente responsable de la evaluación) / (los procedimientos de detección de
las necesidades de formación profesional) / (los procedimientos y recursos
precisos para identificar tempranamente las necesidades educativas
específicas) / (una reserva de plazas para el alumnado con discapacidad) /
(las medidas oportunas para favorecer la participación del profesorado enla
formación permanente) / (normativa) / (disposiciones) (Podrán)
establecer (exenciones de cursar o
de ser evaluados en el área de la lengua propia) / (una prueba de acceso de
carácter específico) / (procedimientos para favorecer la autonomía de los
consevatorios) / (ciclos formativos de grado básico para quienes hayan
cumplido al menos 18 años) / (compromisos con aquellos centros que adopten
decisiones o proyectos de especial interés) / (las condiciones) / (los
requisitos de formación o titulación) / (procedimientos e instrumentos de la
gestión conjunta) / (convenios de colaboración con las corporaciones locales)
/ (una denominación específica para referirse al Consejo Escolar de los
centros educativos) / (convenios educativos con los centros que impartan
ciclos formativos) (Deberán)
establecer (las condiciones que
hagan posible la eliminación en el ámbito escolar de las situaciones de
riesgo derivadas de la inadecuada utilización de las TIC) De
acuerdo con lo que establezcan las
Administraciones educativas / en los términos que establezcan las Administraciones educativas / De acuerdo con las
condiciones que establezcan las Administraciones educativas) (Podrán)
exceptuar (los cursos de
especialización de estos porcentajes) (Los
títulos) serán expedidos (por las
Administraciones educativas) Cualesquiera
otras competencias que le sean encomendadas
por la Administración educativa Estimularán (la realización de investigaciones y
la difusión de prácticas innovadoras) Elaborarán (planes para la evaluación de la
función docente) (Podrán)
elaborar y realizar (planes de
evaluación de los centros educativos) (Podrán)
elaborar (planes para la
valoración de la función directiva) Ejercerán (la inspección educativa) |
|
F |
Fomentarán (el desarrollo de todos los lenguajes
y modos de percepción) / (convenios con las universidades) / (ofertas
formativas adaptadas a sus necesidades específicas) / (el ejercicio efectivo
de la participación) / (acciones de calidad educativa) Facilitarán (que los alumnos puedan cursar alguna
materia en otros centros o mediante la modalidad de educación a distancia) /
(la posibilidad de cursar simultaneamente las enseñanzas artísticas
profesionales y la educación secundaria) / (la realización de pruebas
homologadas de idiomas) / (a los profesores una formación adecuada para
responder a las características de las personas adultas) / (que aquellos
centros que, por su número de unidades, no puedan disponer de los
especialistas, reciban los apoyos necesarios) / (la autoevaluación de los
centros educativos) / (que los centros educativos puedan prestar especial
atención a los alumnos víctimas del terrorismo) / (que los centros educativos
presten especial atención a los alumnos afectados por cambios de centro
derivados de actos de violencia de género) / (la identificación de grupos de
investigación e innovación educativas) Favorecerán (el reconocimiento de la función
tutorial y de la labor del porfesorado de los centros públicos) / (la
sostenibilidad de los centros) / (la información y la formación a los padres
y los alumnos) / (la autonomía de los centros) / (el ejercicio de la función
directiva en os centros docentes) Fijarán (anualmente en sus Presupuestos el
importe del módulo económico por unidad escolar) / (cuantías para los complementos
retributivos) / (anualmente el calendario escolar) (Podrán)
fijar (un límite máximo para la
renovacióon de los mandatos) |
|
G |
Garantizarán (una oferta suficiente de plazas) /
(al alumnado con NEE los recursos de apoyo) / (la escolarización del alumnado
que acceda de forma tardía al sistema) / (en la educación primaria un puesto
escolar gratuito a todos los alumnos) / (la igualdad en la aplicación de las
normas de admisión) / (la oferta de formación pedagógica y didáctica) / (una
oferta diversificada y gratuita de estas actividades de formación de
profesorado) / (la participación activa de la comunidad educativa) / (el
derecho de los alumnos y las alumnas a recibir enseñanzas en castellano y en
las demás lenguas cooficiales) Garantizando, en todo caso, el objetivo de
competencia lingüística suficiente en ambas lenguas oficiales |
|
H |
Harán públicos (los datos e indicadores) |
|
I |
Incrementarán (progresivamente la oferta de plazas
públicas en el primer ciclo) (Podrán)
incrementar (los módulos para los
centros privados concertados) Impulsarán (que los centros establezcan medidas
de flexibilización en la organización de las áreas) / (medidas de orientación
profesional) / (el incremento de la escolarización del alumnaddo de zona
rural en la enseñanzas no obligatorias) / (acuerdos con los Colegios
Profesionales) / (el estudio y la implantación de medidas destinadas al
desarrollo de la carrera profesional de los funcionarios docentes) / (el
incremento de la presencia de alumnas en estudios del ámbito de las ciencias,
tecnología, ingeniería, artes y matemáticas, así como en las enseñanzas de
formación profesional) (Podrán)
incluir (una segunda lengua
extranjera) (Podrán)
integrar (en las EOI las
enseñanzas de idiomas a distacia) / (en la red de centros docentes públicos los
centros de titularidad delas Administraciones locales) (Podrán)
incorporar (a su oferta educativa
las lenguas de signos españolas) / (excepcionalmente como profesores
especialistas a profesionales de nacionalidad extranjera) |
|
N |
Nombrarán (director o directora del centro que
corresponde) |
|
O |
(Podrán)
ofrecer (el primer cico de la
educación infantil) / (las modalidades del bachillerato) Organizarán (la prueba de acceso, juntamente con
las Universidades) / (una prueba específica de acceso) / (periódicamente
pruebas para obtener directamente el título de Bachiller o alguno de los
títulos de formación profesional) / (actividades de formación) (Podrán)
organizar (ofertas específicas de
ciclos formativos de grado básico dirigidas al alumnado con NEE) / (programas
formativos específicos destinados a personas mayores de 17 años) / (programas
formativos de actualización profesional) / (procedimientos de provisión
referidos al ámbito territorial) Ofertarán (cursos de formación específicos
preparatorios para el acceso a la formación profesional) (Podrán)
ofertar (cursos para las pruebas
de acceso) / (becas y ayudas para el fomento del estudio con cargo a sus
fondos propios) Ordenarán (su función pública docente en el
marco de sus competencias) |
|
P |
Promoverán (que los alumnos con más de 16 años
reciban algún tipo de formación académica o profesional compatible con su
actividad laboral) / (la existencia de centros públicos que incorporen la
educación infantil con otras etapas educativas posteriores) / (planes de
fomento de la lectura) / (que los centros elaboren propuestas de actuación) /
(la cooperación y participación de agetes sociales del entorno) / (las
medidas necesarias para que en las distintas materias se desarrollen
actividades) / (la flexibilidad y la especialización de su oferta formativa)
/ (medidas tendentes a ofrecer a todas las personas la oportunidad de acceder
a las enseñanzas de bachillerato o formación profesional) / (la formación del
profesorado y de otros profesionales) / (la utilización de las tecnologías de
la información y la comunicación y la formación en lenguas estranjeras de
todo el profesorado) / (un incremento progresivo de puestos escolares en la
red de centros públicos) / (el uso de las TIC en el aula) / (la presencia del
alumnado masculino en aquellos estudios en los que exista una mayor matrícula
de mujeres) / (que los currículos y los libros de texto y demás materiales
fomenten el igual valor de mujeres y hombres) / (un incremento de los
procedimientos para el reconocimiento y la agilización y la flexibilización
de los procesos de acreditación de competencias profesionales) / (la oferta
de programas específicos de formación para la inserción laboral) / (la
práctica diaria de deporte y ejercicio físico) (Podrán)
promover (convenios de colaboración
para la enseñanza de personas adultas) Proporcionarán (los datos necesarios
para la elaboración de las estadísticas educativas nacionales e
internacionales) Procederán (a un ajuste de las rátios
alumno/unidad) Procurarán (que los alumnos y alumnas de primero
y segundo cursen un máximo de una materia más) Programarán (la enseñanzas reguladas en esta ley
teniendo en cuenta la oferta existente) / (la oferta educativa en el marco de
la programación general de a red de centros) (Podrán)
programar (cursos) Prestarán (especial atención a los centros
educativos en el ámbito rural) / (una atención prioritaria a la mejora de la
condiciones en que el profesorado realiza su trabajo) (Continuarán)
prestando (el apoyo necesario a
los centros de educación especial para que estos desempeñen la función de
centros de referencia y apoyo para los centros ordinarios) Planificarán (las actividades de formación del
profesorado) Potenciarán (que los centros públicos puedan
ofrecer actividades y servicios complementarios) Posibilitarán (en los centros concertados, para el
ejercicio de la función directiva unas compensaciones económicas análogas a
las de los centros públicos) (Podrán)
prorrogar (por un período máximo
de un año, el mandato de los directores y demás miembros del equipo
directivo) |
|
R |
Revisarán periódicamente (los currículos para
adaptarlos a los avances del conocimiento) Regularán (esta oferta de materias optativas) /
(esta fase de formación práctica en los centros de trabajo y la mencionada
execnción) / (estas escuelas de música y danza) / (una prueba específica de
acceso) / (las pruebas de acceso) / (los requisitos que hayan de cumplir las
escuelas oficiales de idiomas) / (las pruebas terminales de idiomas) / (una
prueba específica de enseñanzas deportivas) / (los procedimientos) / (la
admisión de alumnos y alumnas en centros públicos y privados concertados) /
En los términos que regulen las
Administraciones educativas / (los protocolos de actuación frente a indicios
de acoso escolar) / (las mayorías necesarias para la adopción de decisiones
por el Consejo Escolar) / (la estructura y el funcionamiento de los órganos
de la inspeción educativa) (Podrán)
regular (su propio sistema de
becas y ayudas al estudio) (Deberán)
reservar (una parte de las plazas
de los centros públicos y concertados) (Podrán)
reservar (hasta un tercio de las
plazas en las convocatorias de acceso al cuerpo de Inspectores) (Podrán)
reconocer y premiar (la labor
didáctica o de investigación de profesores y centros) Recogerán (en sus normativas específicas lo
dispuesto en el apartado segundo de este artículo) |
|
S |
(Podrán)
solicitar (la colaboración de
otras instancias asministrativas para garantizar la autenticidad de los
datos) Supervisarán (el cumplimiento por parte de los
centros educativos del presente artículo) / (los libros de texto y otros
materiales curriculares) |
|
T |
Tendrán en cuenta (el carácter específico
de la escuela rural) Deberán tener en cuenta (las consignaciones
presupuestarias existentes) |
|
V |
Velarán (por que se adopten las medidas necesarias)
/ (por que el profesorado reciba el trato, la consideración y el respeto
acordes con la importancia social de su tarea) / (por el acceso de todos los
estudiantes a los recursos digitales necesarios) / (para que las decisiones
de escolarización garanticen la respuesta más adecuada a las necesidades específicas
de cada alumno o alumna) |
En molts altres apartats, la llei
esmenta les diferents competències autonòmiques en matèria educativa, recordant
a les Comunitats Autònomes les seves responsabilitats en matèria educativa. De
fet, una llei bàsica estatal de desenvolupament de l’article 27 de la Constitució
no és l’instrument adequat per assignar competències a les Administracions
educatives, sinó els corresponents Estatuts d’Autonomia:
|
|
Competencias (de las CCAA) |
|
|
Corresponde a las CCAA / las administraciones
educativas ¾ (el ejercicio de sus competencias
estatutarias en materia de educación) / ¾ (facilitar el intercambio de información y la difusión de buenas
prácticas educativas) / ¾ (facilitar el acceso a enseñanzas de oferta escasa) / ¾ (facilitar el acceso a sus instalaciones y la utilización de sus
recursos) / ¾ (el desarrollo de las disposicions de la presente ley) / ¾ (fomentar una primera aproximación a la lengua extranjera) / ¾ (regular las medidas de atención a la diversidad, organizativas y
curriculares) / ¾ (promover las medidas necesarias para…) / ¾ (regular soluciones específicas para aquellos alumnos) / ¾ (la ordenación de las materias optativas) / ¾ (programar la oferta de las enseñanzas de formación profesional) ¾ (desarrollar un sistema de orientación profesional ajustado y
eficaz) / ¾ (promover programas específicos de aprendizaje de la lengua
castellana y de las otras lenguas cooficiales) / ¾ (organizar periódicamente pruebas) / ¾ (adoptar las medidas oportunas para que las personas adultas
dispongan de una oferta específica de enseñanzas postobligatorias) / ¾ (adoptar las medidas necesarias para identificar al alumnado con
altas capacidades intelectuales) / ¾ (adoptar las medidas necesarias para que los padres o tutores del
alumnado que se incorpora tardíamente al sistema educativo) / ¾ (organizar la oferta pública de educación a distancia) / ¾ (asegurar los recursos necesarios) / ¾ (garantizar la escolarización, regular y asegurar la
participación de los padres) / ¾ (dotar a los centros de los recursos necesarios) / ¾ (la escolarización en la educación infantil del alumnado con NEE) / ¾ (favorecer que el alumnado con NEE pueda continuar su
escolarización) / ¾ (desarrollar programas específicos) / ¾ (fijar sus objetivos prioritarios a fin de lograr una educación de
mayor equidad) / ¾ (asegurar una actuación preventiva y compensatoria) / ¾ (establecer el procedimiento y las condiciones para la adscripción
de centros públicos) / ¾ (establecer los convenios oportunos con las universidades) / ¾ (adoptar las medidas oportunas para garantizar la debida
protección y asistencia jurídica del profesorado de los centros públicos) / ¾ (disponer los procedimientos para que los resultados de la
valoración docente…) / ¾ (regular la organización de los centros de enseñanzas artísticas
superiores) / ¾ (determinar la denominación de aquellos centros públicos que
ofrezcan enseñanzas agrupadas de manera diferente) / ¾ (dotar a los centros públicos de los medios materiales y humanos
necesarios) / ¾ (proporcionar servicios educativos externos) / ¾ (dictar las normas necesarias para el desarrollo del régimen de
conciertos educativos) / ¾ (regular la participación en los centros que impartan enseñanzas
artísticas superiores) / ¾ (adaptar lo establecido en este Título a las características de
los centros que imparten únicamente el primer ciclo de educación infantil) / ¾ (favorecer la participación del alumnado en el funcionamiento de
los centros) / ¾ (regular las condiciones por las que los centros puedan incorporar
un representante) / ¾ (determinar el número total de miembros del Consejo Escolar) / ¾ (regular el funcionamiento de los órganos de coordinación docente
y de orientación) / ¾ (determinar el número total de vocales de las comisiones) / ¾ (desarrollar y controlar
las evaluaciones de diagnóstico) / ¾ (regular la forma en que los resultados de las evaluaciones de
diagnóstico deban ser puestos en conocimiento de la comunidad educativa) / ¾ (proveer los recursos necesarios para garantizar…) / ¾ (establecer el procedimiento para el uso de los centros docentes)
|
De fet, és un excés de zel que
l’Estat recordi contínuament a les Comunitats Autònomes quines són les seves
competències i obligacions, quan aquestes es deriven dels seus Estatuts
autonòmics i de la pròpia Constitució, però no d’una llei estatal educativa.
Entre les obligacions previstes a
la LOE per a les CCAA, algunes són normatives (de desenvolupament de la pròpia
llei) i només representen un mer recordatori de la capacitat que tenen les
Administracions educatives per desenvolupar la llei estatal, tal com preveu l’article
6 bis.3 i la disposició final sisena de la LOE:
“Art. 6 bis.3. Corresponde a las comunidades autónomas el
ejercicio de sus competencias estatutarias en materia de educación y el desarrollo de las disposiciones de la
presente Ley Orgánica”.
“DF 6.Desarrollo de la presente Ley. Las normas de esta Ley podrán ser desarrolladas por las
Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias
cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno o que corresponden al
Estado conforme a lo establecido en la disposición adicional primera, número 2,
de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación”.
Les CCAA tampoc no poden
desenvolupar es apartats enumerats a la DF 5.2, per tractar-se de competències
exclusives de l’Estat sobre la regulació de les condicions d’obtenció, expedició
i homologació de titulacions acadèmiques i professionals:
“DF
5. 2. Los artículos 30.4; 31.1 y 2; 37; 39.6, primer inciso;
41.2 y 3; 44.1, 2 y 3; 50; 53; 54.2 y 3; 55.2 y 3; 56; 57.2, 3 y 4; 65, se
dictan al amparo de la competencia exclusiva del Estado sobre la regulación de
las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y
profesionales”.
Tanmateix, hi ha moltes
obligacions que no tenen un component normatiu (de desplegament de la llei) sinó
d’actuació de les pròpies Administracions educatives (en execució de la mateixa
llei) i aquesta aplicació de la norma no hauria d’estar condicionada per
prescripcions estatals sobre la manera en què les Administracions educatives
han d’actuar per aplicar la normativa bàsica. Una cosa és que l’Estat tingui la
competència per dictar normes bàsiques que han de ser desplegades per les Administracions
educatives, i una de diferent que l’Estat aprofiti la seva normativa bàsica per
detallar el futur contingut de l’execució de la llei pels òrgans responsables
autonòmics. L’Estat sembla que hagi oblidat que l’execució de la norma bàsica és
competència exclusiva de les Comunitats Autònomes en l’àmbit del seu propi
territori, sense cap intervenció directa de l’Estat, llevat de l’aprovació de
la norma bàsica que correspon en exclusiva a l’Estat.
Sense ser exhaustiu, menciono per
acabar algunes d’aquestes referències de gestió autonòmica, impròpies d’una
llei estatal:
¾
Adoptaran mesures organitzatives, preventives, d’escolarització,
d’aplicació...
¾
Hauran de / podran autoritzar centres, programes
educatius
¾
Aprovaran el currículum, les matèries optatives
¾
Podran atribuir docència, assignar majors
recursos, dotaran del suport precís
¾
Recolzaran / facilitaran l’autoavaluació,
afavoriran la funció tutorial, l’autonomia dels centres...
¾
Aplicaran instruments de control, avaluació i
millora
¾
Podran delegar competències en els centres docents
¾
Desenvoluparan orientacions, plans de reforç,
iniciatives...
¾
Establiran criteris, condicions, procediments,
reserves de plaça, exempcions, requisits, convenis...
¾
Elaboraran plans d’avaluació, fomentaran accions
de qualitat educativa, afavoriran la sostenibilitat dels centres
¾
Fixaran els pressupostos
¾
Garantiran l’escolarització, l’oferta de formació,
la participació
¾
Faran públiques les dades i els indicadors
educatius
¾
Impulsaran mesures, increments, acords, l’estudi
de mesures...
¾
Nomenaran director o directora
¾
Organitzaran proves d’accés i específiques,
programes formatius
¾
Promouran plans, mesures, flexibilitat,
increments, ofertes de formació
¾
Planificaran activitats de formació del
professorat
¾
Supervisaran els llibres de texts i altres
materials
¾
Vetllaran per l’accés als recursos digitals...
¾
Facilitaran l’intercanvi d’informació
¾
Controlaran les avaluacions de diagnòstic
5. Conclusions.
La LOE ha estat modificada
profundament al llarg d’aquests darrers 14 anys de vigència per dues lleis molt
diferents. La LOMCE, per una banda, va canviar moltes regles que estaven vives
des del 1990, quan es va aprovar la primera llei orgànica sobre el sistema
educatiu, i la LOMLOE, per l’altra, ha suprimit moltes de les novetats de la
LOMCE i recuperat la situació inicial de la llei del 2006, però totes dues han
coincidit en un aspecte que no és menor: el paper de l’Estat en la definició
del sistema educatiu s’ha incrementat progressivament i subreptícia, ja que les
dues lleis, en modificar la LOE, han incrementat moltíssim el camp de joc de
l’Estat, reduint simultàniament el paper que els queda per jugar a les Comunitats
Autònomes.
A la nota d’avui he analitzat
quatre indicadors normatius de la situació final de la LOE, una vegada aprovada
la LOMLOE, i també la seva evolució en comparació a la situació anterior tal
com va quedar, inicialment, aprovada la LOE. L’evolució de tots quatre
indicadors coincideix en demostrar l’increment de la intervenció de l’Estat en
l’ordenació i regulació del sistema educatiu, i fins i tot en aspectes de la
seva execució, tot reduint les competències autonòmiques per definir polítiques
pròpies educatives, que han quedat molt limitades pels efectes expansius de la
normativa bàsica estatal.
Resumeixo, breument, per acabar
avui, els quatre indicadors a què m’estic referint:
1) L’extensió de la LOE s’ha ampliat entre el 2006 i el 2020,
incrementant-se en un 22,6% el total
d’articles i disposicions, i en un 28,4%
el total d’apartats. L’increment més important s’ha produït en el nombre de
disposicions addicionals, transitòries i finals que s’han incrementat en un 65% i també el total d’apartats
d’aquestes disposicions, incrementats en un 63,4%.
2) El nombre d’apartats declarats bàsics per la pròpia llei s’ha
incrementat en un 28,9% entre la
versió del 2006 i la del 2020. Dels 185 apartats afegits a la LOE, la immensa
majoria són bàsics (166, el 89,7%). També
en aquest aspecte l’increment més alt correspon a les disposicions addicionals,
transitòries i finals de la llei, considerades bàsiques en un 58,9% més que al 2006.
3) Les remissions a la futura regulació del Gobierno per desplegar la
llei per real decret han passat de les 51 inicials al 2006 a un total de 96 al
2020, amb un increment del 88%.
Només en 2 d’aquestes 96 remissions a futures regulacions bàsiques per part del
Gobierno es preveu l’acord previ amb les Comunitats Autònomes, a la resta només
s’esmenta el tràmit de consulta prèvia o cap intervenció de les administracions
educatives.
4) Finalment, les referències a la intervenció directa de
les Comunitats Autònomes s’han incrementat també en un 41% entre el text del 2006 i el definitiu del 2020. Encara que
pugui semblar contradictori, aquest augment de les remissions a les
administracions educatives limita, de facto, com he analitzat abans, la seva
capacitat d’actuació en la mesura en què l’Estat determina a la llei amb
caràcter bàsic quasi tot el que hauran de fer les Comunitats Autònomes en
desenvolupar la llei estatal, reduint dràsticament la seva autonomia política
per definir el seu sistema educatiu autonòmic.
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