dimecres, 28 de setembre de 2011

La tècnica legislativa de la LEC: el desplegament de les lleis orgàniques educatives

Ja fa més de dos anys que escric en aquest blog sobre les novetats de la LEC i encara no he entrat a comentar-vos, mínimament, la tècnica legislativa que ha utilitzat el legislador per desenvolupar la legislació bàsica educativa aprovada per l’Estat. Avui, doncs, us ofereixo unes pautes per interpretar millor la Llei d’educació.

La LEC només menciona explícitament la LODE una vegada, al preàmbul, quan parafraseja el preàmbul de la LOE:

La Llei orgànica d’educació defineix el servei públic d’educació com un servei essencial de la comunitat que pot ésser prestat pels poders públics i la iniciativa social com a garantia dels drets fonamentals dels ciutadans”.

A l’articulat la LEC es refereix, en cinc preceptes, a la regulació orgànica del dret a l’educació (és a dir, la LODE una altra vegada) i a la legislació orgànica, però sense mencionar explícitament a quina de les lleis orgàniques s’està referint:

LEC, art. 21.2. “Els alumnes, a més dels drets reconeguts per la Constitució, l’Estatut i la regulació orgànica del dret a l’educació, tenen dret a: (...)”

LEC, art. 50.3. “El Departament ha de regular les activitats complementàries i els serveis escolars, i n’ha de garantir el caràcter no lucratiu en els termes establerts per la regulació orgànica i la voluntarietat de la participació dels alumnes”.

LEC, art. 152.2. “Corresponen al consell escolar (dels centres concertats) les funcions següents:
a) Intervenir en la designació i el cessament del director o directora del centre i en la selecció i l’acomiadament de docents, en els termes establerts per la legislació orgànica en aquesta matèria”.

LEC, art. 205.1. “El model ordinari de finançament amb recursos públics dels centres privats que presten el Servei d’Educació de Catalunya és el concert educatiu, tal com el defineixen la regulació orgànica i aquesta llei”.

LEC, art. 205.8. “La quantia del mòdul econòmic del concert per unitat escolar en centres ordinaris, que han de determinar les lleis de pressupostos de la Generalitat, pot comprendre, (...) a més de les especificacions establertes per la regulació orgànica, quantitats assignades al pagament del personal no docent de suport a la docència (...)”.

En canvi, amb una tècnica radicalment diferent, la Llei 17/2007, de 10 de desembre, d’Educació d’Andalusia, remet directament a preceptes de la legislació orgànica en 62 ocasions, normalment amb l’expressió “de conformitat amb el que preveu l’article (...)” o “en els termes establerts a l’article (...)”, esmentant sempre el precepte concret de la LODE i de la LOE:

— Llei 17/2007, art. 7.2.j, 10.2, 10.3, 34.2, 38.2 i 135.3 [remeten a la LODE].
— Llei 17/2007, art. 3.3.c, 4.1, 13.1, 13.2, 13.3, 13.3.b, 13.4, 13.8, 13.9, 13.11, 13.13, 13.14, 15.1, 15.2, 15.4, 18.1, 22.1, 23.8, 41.2, 45.1, 46.8, 52.2, 55.2, 56.2, 59.1, 62.2, 68.3, 77.1, 78, 84.2, 86.2, 88.1, 101.3, 103, 104.2, 104.4, 113.3, 113.4, 131.3, 134.1, 135.3, 136.2, 145.2, 156.1, 156.2, 160.1, 171.1, 171.2, 175.1.i, 176, DA 2, 4.1, DT 1.1, 2.1, 5.1i 5.5 [remeten a la LOE].

Aquesta mateixa tècnica de remissions explícites a la legislació orgànica educativa la trobem en l’articulat de les lleis 6/2008, de 26 de desembre, d’Educació de Cantàbria, i 7/2010, de 20 de juliol, d’Educació de Castella-La Manxa, però no a la Llei 4/2010, de 7 de març, d’Educació d’Extremadura, que només menciona la LODE i la LOE en el seu preàmbul.

Ara bé, del fet que la LEC no expliciti els preceptes de la LODE i la LOE, no es pot deduir en absolut que el legislador hagi evitat desplegar els aspectes bàsics i orgànics d’aquestes dues lleis. Al contrari, són nombrosos els preceptes de la LEC que segueixen i desenvolupen el contingut de la legislació orgànica. El que passa a vegades és que el legislador ha estat selectiu en aquest desplegament orgànic, ja que no fa una regulació completa d’algunes matèries, quan no reprodueix ni desenvolupa tots els aspectes declarats bàsics per la LOE, la qual cosa pot dificultar la seva interpretació.

Per tant, caldrà llegir la LEC i la LOE simultàniament, especialment quan la matèria estigui declarada bàsica per la mateixa LOE. Així, en alguns preceptes hi ha aparents “llacunes” a la LEC que no són tals, ja que els aparents “buits” s’han d’emplenar amb les previsions bàsiques de la LOE. M’estic referint, per exemple, a l’article 146 LEC sobre les funcions del claustre del professorat, entre les quals no es menciona explícitament la “d’aprovar i avaluar la concreció del currículum i tots els aspectes educatius dels projectes i de la programació general anual” (LOE art. 129.b), però que cal interpretar inclosa dins la clàusula final del mateix article 146.2.i) LEC, que atribueix al claustre del professorat “qualsevol altra (funció) que li sigui atribuïda per les normes legals o reglamentàries”.

Una altra aparent llacuna de la LEC la trobem en el procediment de selecció del director del centre públic. Així, a l’article 143 LEC no es desenvolupen amb detall tots els aspectes que la LOE ha regulat amb caràcter bàsic (art. 133-137 LOE), ni tan sols s’esmenten els requisits per accedir ni els supòsits de cessament, aspectes que s’han d’emplenar amb les previsions de la LOE. En canvi, la LEC introdueix en el procediment de selecció del director una novetat essencial que no trobem a la LOE: la superació dels programes de formació relatius a la funció directiva es considera un mèrit preferent en el procediment de selecció del director (LEC art. 145.1), així com també es destaca en el procediment de selecció la valoració de la capacitat de lideratge del candidat (LEC art. 143.2), lideratge no mencionat a la LOE.

En canvi, en altres ocasions no ens trobem davant de llacunes legislatives. Per exemple, el fet que la LEC no mencioni explícitament en cap precepte el “projecte de gestió dels centres públics” (LOE art. 123) entre els instruments d’autonomia del centre no suposa que s’hagi produït cap llacuna legal, ja que la regulació del projecte de gestió de la LOE no té caràcter bàsic, i per tant no obliga a regular-lo en totes les administracions educatives. De totes maneres, cada vegada estic més convençut que la LEC ha fusionat, parcialment, en el “projecte de direcció aprovat” el projecte de gestió del centre.

dimarts, 20 de setembre de 2011

L’autoritat del professorat

Des de la LODE (1985) la legislació bàsica estatal ha reconegut l’autoritat del professorat en el marc de la convivència dels centres educatius, recollint que els pares i els alumnes tenen el deure de respectar l’autoritat del professorat.

Així, als pares i tutors dels fills o pupils “els correspon respectar i fer respectar les normes establertes pel centre, l’autoritat i les indicacions o orientacions educatives del professorat” (LODE, art. 4.2.f). Paral•lelament, els alumnes han de “participar i col•laborar en la millora de la convivència escolar i en la consecució d’un adequat clima d’estudi al centre, respectant […] l’autoritat i orientacions del professorat” (LODE, art. 6.4.e).

Aquesta primera idea del respecte per l’autoritat del professorat ha estat recollida per quasi totes les lleis educatives aprovades a diferents comunitats autònomes:

— “Els alumnes tenen el deure de respectar els altres alumnes i l’autoritat del professorat” (LEC, art. 22.1.d).

— “Además del estudio, el alumnado tiene el deber de respetar la autoridad y las orientaciones del profesorado” (art. 8.2 de la Ley 17/2007, de 10 de desembre, de Educación de Andalucía).

— “Los deberes del alumnado se sustentan en […] la colaboración con el profesorado, respetando su autoridad, y con sus compañeros y compañeras” (art. 11.2 de la Ley 7/2010, de 20 de juliol, de Educación de Castilla-La Mancha).

— “En el proceso educativo, el alumnado tiene el deber de […] respetar la autoridad del profesorado y sus derechos, así como cumplir sus directrices y orientaciones” (art. 46.b de la Ley 4/2011, de 7 de març, de Educación de Extremadura).

— En canvi, la Ley 6/2008, de 26 de desembre, de Educación de Cantabria, no recull ni una vegada la paraula “autoridad”.

Els professors exerceixen, doncs, “la responsabilitat principal del procés educatiu i l’autoritat que se’n desprèn” (LEC, art. 28.1), especialment en l’àmbit de la convivència del centre, ja que “correspon a la direcció i al professorat de cada centre, en exercici de l’autoritat que tenen conferida […], el control i l’aplicació de les normes de convivència” (LEC, art. 30.4). En aquesta mateixa direcció, entre els criteris que orienten l’organització pedagògica dels centres s’hi preveu “l’establiment de regles basades en els principis democràtics, que afavoreixen els hàbits de convivència i el respecte a l’autoritat del professorat” (LEC, art. 77.1.f).

Ara bé, algunes lleis educatives han anat més lluny en el reconeixement de l’autoritat del professorat, i han atribuït al professorat la “consideració d’autoritat pública” en l’exercici de les seves funcions docents.

1) La Ley de Educación de Castilla-La Mancha (2010) menciona explícitament “l’autoritat pública del professorat en l’exercici de les seves funcions” a l’article 16:

“16.3. El Consejo de Gobierno regulará los supuestos, las condiciones y el alcance de la autoridad del profesorado en el ejercicio de sus funciones.
16.4. La Consejería competente en materia de educación comunicará a la fiscalía correspondiente las actuaciones contra el profesorado que, en su caso, pudieran constituir un supuesto de atentado contra la autoridad pública en el ejercicio de sus funciones.”

La LEC, en canvi, només ha atribuït aquesta consideració d’autoritat pública al director del centre públic (art. 142.9) i als inspectors (art. 177.2), que gaudeixen de presumpció de veracitat en els seus informes i d’ajustament a la norma en les seves actuacions, llevat que es provi el contrari.

2) La Ley de Educación de Extremadura (2011), sense explicitar-ne d’entrada l’autoritat pública del professorat, preveu que “el profesorado tendrá la consideración de autoridad académica y magistral” (art. 56.2), en un àmbit que supera el marc de la convivència, que és on es desplega habitualment l’autoritat del professorat.

Tanmateix l’article 165 d’aquesta llei reconeix explícitament al professorat “en el desempeño de sus funciones […] la consideración de autoridad pública, con los efectos que le reconoce el ordenamiento jurídico” (art. 165.1). Però a continuació sembla que els efectes d’aquesta consideració del professorat es limitin a l’àmbit disciplinari: “A tal fin, los hechos constatados por el profesorado en el ejercicio de sus competencias disciplinarias gozarán de presunción de veracidad” (art. 165.1).

3) Finalment, la comunitat autònoma que ha regulat amb més detall l’autoritat del professorat ha estat Madrid, que ha dedicat una llei específica a aquesta matèria, la Ley 2/2010, de 15 de juny, de autoridad del profesor (publicada al BOE d’1.10.2010), que té per objecte “reconocer y reforzar la autoridad del profesor y fomentar la consideración y el respeto que le son debidos en el ejercicio de sus funciones y responsabilidades, con el fin de mejorar la calidad del sistema educativo y garantizar el derecho a la educación” (art. 1).

Dins el capítol I d’aquesta llei, de protecció jurídica del professor, es dediquen dos articles a l’autoritat pública dels directors i d’altres membres de l’equip directiu, així com dels professors, que “tendrán, en el ejercicio de las potestades de gobierno, docentes y disciplinarias que tengan atribuidas, la condición de autoridad pública, y gozarán de la protección reconocida a tal condición por el ordenamiento jurídico” (art. 5).

Ara bé, la presumpció de veracitat es limita, en l’article 6, al marc disciplinari: “En el ejercicio de las competencias disciplinarias, los hechos constatados por los directores y demás miembros de los órganos de gobierno, así como por los profesores, gozan de presunción de veracidad, cuando se formalicen por escrito en documento que cuente con los requisitos establecidos reglamentariamente” (art. 6), malgrat que l’article 5 ja esmentat ha atribuït la condició d’autoritat pública als directors, altres directius i professors “en l’exercici de les potestats de govern, docents i disciplinàries.”

En canvi, la LEC atribueix al director del centre públic la consideració d’autoritat pública en l’exercici de totes les seves funcions, no només les disciplinàries, i gaudeix de veracitat en els seus informes i d’ajustament a la norma en les seves actuacions, llevat que es provi el contrari, no només en l’àmbit disciplinari (LEC, art. 142.9 i D_dir, art. 4.1). Però no ha conferit aquesta consideració d’autoritat pública ni als altres òrgans directius del centre ni a la resta dels professors. El temps dirà si va ser apropiada aquesta novetat d’atribuir exclusivament al director del centre públic la condició d’autoritat pública, a més de l’inspector, que ja la tenia atribuïda per la LOE.