L’informe sobre la reforma de l’Administració Pública catalana

A Josefina Pujol, companya de banc en el Consell Escolar de Catalunya durant molts anys dedicats a l’educació i a la negociació de les condicions laborals del personal docent. In memoriam. 

El passat 30 d’abril de 2013 es va lliurar l'Informe de la comissió d’experts per a la reforma de l’Administració Pública i el seu sector públic, encarregat per Ordre GRI/29/2013, de 18 de febrer, als Srs. Guillem López-Casanovas, Francesc Longo, Carles Ramió, Joan-Ramon Rovira i Josep Valor.

Després del parèntesi de l’estiu, torno avui a escriure en el blog una nota (la 150 de la sèrie) sobre aquest informe per a la reforma de l’Administració Pública catalana, comentant sobre tot aquells aspectes de l’estudi més relacionats amb l’autonomia dels centres educatius i, en especial, els referits a la gestió de recursos humans per part de les direccions dels centres públics.

1. Mancances pel que fa a les capacitats de gestió de l’Administració Pública 
D’entrada, a l’informe s’hi constaten “algunes mancances significatives pel que fa a les capacitats de gestió implícites en un sistema que ha d’implementar polítiques públiques d’alta complexitat i proveir un conjunt de serveis públics de gran transcendència social, en un context de forta escassetat de recursos que han de ser optimitzats” (pàg. 4). Així es mencionen quatre causes d’aquestes mancances en la gestió pública:
1) Un dèficit de professionalització de la gerència pública, mancada d’un estatut de la funció directiva;
2) Una feble autonomia dels gestors, sovint limitats per molts controls burocràtics;
3) Uns controls exclusivament destinats a garantir la regularitat dels procediments, sense una avaluació dels resultats i l’impacte de la gestió;
4) Finalment, es constata l’escassetat dels incentius a l’eficiència, ja que no es perceben sovint diferències de valoració entre la bona gestió i la dolenta.
En quant a la gestió de recursos humans es fa una valoració molt negativa:

“Pel que fa a la gestió dels recursos humans, no s’ha comptat amb una política de personal d’ample abast i gestionada de forma estratègica, i sovint s’ha optat per una visió de curt termini, de característiques reactives i amb un predomini de les lògiques legals i sindicals. El resultat ha estat un model d’ocupació pública amb confusió de vincles laborals, coexistència de sistemes nous i vells de selecció i formació, manca de mecanismes clars de progressió professional, absència de sistemes d’incentius vinculats a objectius i manca gairebé absoluta d’avaluació i diferenciació pel rendiment. La feblesa dels mecanismes de garantia meritocràtica de la idoneïtat i la manca d’orientació a la gestió del talent han conviscut amb sistemes rígids de gestió que han deixat poc espai a pràctiques avançades i flexibles de gestió de les persones” (pàg. 6).

Es destaca, doncs, la rigidesa en la gestió de les persones que han deixat poc espai a pràctiques avançades i flexibles, i com a conclusió s’esmenten, entre altres, les següents mancances en la gestió pública:

• en certes àrees, hi ha dèficits de formació i professionalització de les persones;
• el sistema retributiu conté desigualtats flagrants en comparació amb el sector privat, en el cas de funcions similars i d’anàleg nivell de responsabilitat;
• l’Administració Pública catalana està massa ancorada en els procediments i poc orientada a resultats;
• té una estructura molt jerarquitzada i d’aparença –real o no- osmòtica a la politització; 
• impera el sentiment de lloc de treball protegit i intocable, propietat de qui el disposa i on es confonen massa sovint l’interès públic amb els interessos corporatius.  

2. Nou model per a la reforma de l’Administració Pública catalana 
La comissió d’experts constata en el seu informe tres grans dèficits de l’actual model d’Administració:
(I) La incapacitat d’articular un sistema de governança adequat;
(II) Les dificultats per articular una prestació dels serveis públics d’acord amb els principis d’eficàcia i d’eficiència en la gestió;
(III) Les dificultats d’una relació prou transparent i fluïda de l’Administració Pública amb els ciutadans.

El nou model proposat per a la reforma de l’Administració Pública es basa en tres grans línies d’actuació:
(I) Un nou model de governança i organització inspirat pels principis de màxima integritat, coordinació i responsabilització;
(II) Implantar sistemes de gestió i direcció inspirats pels criteris d’eficàcia i d’eficiènca en la prestació dels serveis públics;
(III) Un nou model de relació amb els ciutadans segons els principis de transparència, accessibilitat, participació i rendiment de comptes.


 3. Nou model de governança i organització de l’Administració catalana 
Segons els experts de l’estudi, la proposta del nou model requereix un sistema d’alta direcció pública professional, amb un pla de formació pels directius professionals, un altre per als nous entrants al sistema i un d’específic per la plantilla actual:

“Els canvis que aquí es plantegen impliquen modificar la cultura administrativa existent amb la migració d’una cultura burocràtica i corporativa cap una cultura institucional basada amb els valors i les competències i orientada a satisfer les necessitats dels usuaris, amb una actitud d'autoexigència i de millora continua. En especial s’ha de definir un pla de formació pels directius professionals (que son els emissors dels nous valors), un pla de formació per els nous entrants al sistema i un d’específic per la plantilla actual” (pàg. 12).

La creació d’un sistema professional d’alta direcció pública per sota del nivell polític de govern, requereix per part dels directius la possessió de capacitats gerencials rellevants, inspirant-se en els models propis de les democràcies avançades. Professionalitzar el règim d’aquests càrrecs directius ha de combinar les garanties de capacitat professional amb els requisits de confiança que són propis de perfil en contacte directe amb la política.

Els experts proposen dins d’aquest sistema professional de direcció pública, a més dels directors general i subdirectors generals de l’Administració i altres responsables d’agències, consorcis i fundacions, “els de direcció dels grans centres de prestació directa de serveis públics” (pàg. 16), dins els quals podem incloure els directors dels centres educatius públics, considerats com a directius professionals per la LEC.

També es proposen sistemes d’accés a aquests òrgans de responsabilitat que garanteixin la seva professionalitat, així com l’establiment dels requisits de perfil per als diferents càrrecs inclosos al sistema directiu, i la subscripció d’acords de gestió amb el seus superiors per part dels directius professionals, on consti “el contingut del mandat, les prioritats i objectius a assolir i els sistemes de mesura que es faran servir per tal d’avaluar l’assoliment d’aquells. (...) Els acords de gestió han de ser la base del rendiment de comptes dels directius, i tant la seva continuïtat en el càrrec com els seus mecanismes de compensació s’hi han de basar” (pàgs. 16-17).

S’han d’establir, en definitiva, polítiques específiques de recursos humans per a aquests càrrecs, adaptades a les peculiaritats de la funció directiva, en concret:

 “a) L’adscripció al càrrec per un termini predeterminat, i la limitació de la possibilitat de pròrroga.
b) L’obligació d’avaluar periòdicament el rendiment del directiu d’acord amb els compromisos contrets en l’acord de gestió.
c) La fixació de compensacions amb criteris degudament ponderats, d’un cert alineament a les del mercat, per tal de garantir-ne la seva competitivitat i capacitat d’atreure talent.
d) L’establiment d’una part significativa de la seva retribució com a variable i vinculada a l’assoliment d’objectius, de conformitat amb l’acord de gestió.
e) La possibilitat de desvinculació anterior al termini d’adscripció establert, per causes rellevants apreciades per l’òrgan superior competent, i degudament motivades per aquest.
 f) La previsió d’indemnitzacions per cessament anticipat quan aquest es produeixi sense mitjançar conducta culpable per part del directiu” (pàg. 17).


4. Nous sistemes de gestió i direcció 
La major autonomia en la gestió exigeix que els gestors estiguin compromesos en el compliment dels objectius, i per tant la flexibilitat en la gestió ha d’anar acompanyada de mecanismes de rendició de comptes dels gestors públics, amb objectius mesurables i avaluables, i de mesures de reconeixement en el compliment dels objectius (salaris variables i mecanismes de cessament si no es compleixen els objectius).

Pel que fa a la gestió del capital humà es proposa un model qualificat, plural i descentralitzat d’ocupacio pública, amb una major professionalització de les plantilles, i en aquest sentit caldria professionalitzar les relacions laborals i flexibilitzar les regulacions de personal, incorporant pràctiques avançades de gestió (en la selecció, avaluació i compensació del personal) i dotant de major autonomia als responsables en matèria de gestió de persones:

“Igualment sembla adient traslladar un ampli ventall d’atribucions de gestió de persones als gestors dels serveis públics, i fer-los directament responsables de les decisions preses en aquest àmbit. Es tractaria de dotar de marges reforçats d’autonomia en aquesta matèria als directius dels serveis que operin com agències, en especial aquelles on una part significativa del seu finançament depengui dels serveis prestats” (pàg. 24).

Es proposa, tanmateix, l’elaboració d’una llei-marc de l’ocupació pública que defineixi els trets essencials del sistema i garanteixi als gestors d’aquests serveis un espai ampli de gestió de les dotacions de personal al seu càrrec, d’acord amb el marc de responsabilització i rendiment de comptes per resultats.

La modernització de la gestió dels recursos humans requereix els següents passos:

1) “Dissenyar els llocs de treball de forma flexible, combinant en cada cas de forma adequada els requisits necessaris d’especialització i multifuncionalitat, i defugint de sistemes rígids i uniformitzadors –com ara les relacions de llocs de treball- i de descripcions exhaustives que dificulten la polivalència i l’adaptació als canvis”.

2) “Introduir mecanismes àgils de mobilitat funcional i geogràfica que, sense perjudici de les garanties laborals pertinents, permetin l’adaptació de les organitzacions públiques als canvis en l’entorn i en la demanda de serveis públics”.

3) “Implantar, en l’accés a l’ocupació pública, instruments avançats de selecció basats en competències, i encomanar la seva aplicació a professionals experts en selecció de personal. Garantir, en la configuració i funcionament d’aquests òrgans, la seva autonomia, i protegir-los de possibles interferències polítiques, sindicals o de qualsevol altre tipus”.

4) “Aplicar a la promoció professional, tant quan suposi canvi de lloc de treball com quan es tracti de processos de progressió horitzontal, criteris basats en la possessió, objectivament avaluada, de competències, en l’avaluació de l’acompliment, i en l’apreciació del potencial professional. Excloure per complet a aquests efectes la consideració de l’antiguitat (...)”.

5) “Flexibilitzar la provisió de llocs, permetent obrir-la al reclutament extern sempre que es consideri aconsellable per tal de garantir la captació o renovació del talent”.

6) “Generalitzar l’avaluació de l’acompliment a tots el empleats públics, utilitzant tècniques avançades amb aquets objectiu i adaptades als diferents tipus de tasques”.

7) “Comprometre els comandaments en la seva aplicació, tot aplicant plans específics de capacitació i desenvolupament de les habilitats necessàries. Vincular l’avaluació a la progressió professional i salarial en la mesura que sigui possible”.

8) “Dissenyar estructures de compensació dels empleats públics basades en nous criteris retributius” (...)

9) “Obrir pas a processos de desvinculació d’empleats públics en supòsits de
a) concurrència de circumstàncies econòmiques, tècniques o organitzatives que facin provadament inviable el manteniment de les dotacions de personal existents;
i b) incompetència sobrevinguda, objectivable i no modificable, d’un empleat per a la realització de feines el contingut de les quals ha sofert canvis de caràcter tecnològic, organitzatiu, jurídic o d’un altre tipus. Caldria promoure, en aquest sentit, en la mesura necessària, les modificacions legals pertinents” (pàgs. 24-25).  


5. Conclusió: desenvolupamen de capacitats directives o gerencials
Entre altres condicions per fer operatives les orientacions recollides a l’informe, els experts conclouen que les reformes contemplades en el seu estudi exigiran instal·lar i desenvolupar en l’Administració catalana, entre altres, “capacitats directives o gerencials, les quals han de ser les forces motrius dels canvis en les diferents àrees i organitzacions públiques. Aquesta necessitat d’atendre al desenvolupament de capacitats obliga a incloure dins l’estratègia de reforma de l’Administració un component essencial de formació de persones i equips” (pàg. 32).

El projecte de Llei orgànica per a la millora de la qualitat educativa (LOMCE)

Finalment, el Consell de Ministres va aprovar el divendres 17 de maig de 2013 el projecte de Llei orgànica per a la millora de la qualitat educativa (LOMCE), una vegada dictaminada la proposta de modificació de la LOE pel Consell d’Estat el 18 d’abril, dictamen que ja vaig tenir ocasió de comentar-vos extensament en aquest blog fa unes setmanes.

Avui, a diferència d’altres notes anteriors, em limito a facilitar-vos en aquest post dos documents que poden facilitar-vos la interpretació del text definitiu aprovat pel Govern de l’Estat i que ja ha estat presentat al Congrés dels Diputats el 18 de maig de 2013, qualificat el 21 de maig de 2013 i publicat en el “Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados” el 24 de maig de 2013.

Els dos documents que us facilito són els següents:

1) Un primer document del text aprovat pel Consell de Ministres, en el qual he marcat en grog les diferències introduïdes o tatxades en el projecte de LOMCE en relació amb el text de l’avantprojecte que va ser dictaminat pel Consell d’Estat.

He recollit també en aquest document les observacions realitzades en el dictamen del Consell d’Estat (marcades en cursiva), amb la indicació de si han estat, o no, acceptades pel Consell de Ministres. D’un total de 60 observacions que he trobat al dictamen, he comprovat que el Govern només ha acceptat un 40% (per ser més exactes, 24, i 3 d’elles parcialment), i per tant, ha rebutjat el 60% restant (un total de 36 observacions del Consell d’Estat que no han estat recollides en el projecte de llei orgànica).

2) El segon documents és el vídeo d’una entrevista que em vam fer a la Xarxa Ràdio aquest dilluns 27 de maig en el programa “La Tertúlia” sobre la LOMCE, on vaig tenir ocasió de dir moltes de les coses que opino sobre aquest projecte de llei, i que porto comentant en aquest blog des de fa mesos.
(veure a partir del minut 29)

Ja tindré ocasió de comentar-vos el nou text durant les properes setmanes, coincidint amb la presentació de les esmenes parlamentàries que es poden presentar des del 24 de maig de 2013.

El dictamen del Consell d’Estat sobre la LOMCE

El proper 26 de maig de 2013 es compleixen quatre anys des de que vaig inaugurar aquest blog. Gràcies a tots els seguidors que m’heu animat a mantenir-lo actiu durant aquest temps.

Les observacions de l’extensíssim dictamen 172/2013, de 18 d’abril, que el Consell d’Estat ha aprovat per unanimitat sobre la LOMCE, em plantegen nombrosos dubtes de la constitucionalitat de l’avantprojecte de llei orgànica, suscitades en diferents apartats de l’informe. Us vaig anunciar, fa unes setmanes, la meva intenció de no tornar a escriure sobre la LOMCE en aquest blog fins el moment en què entrés en el Congrés dels Diputats com a projecte de llei, una vegada aprovada pel Consell de Ministres. Tanmateix, la lectura del dictamen del Consell Estat m’ha fet canviar d’opinió, i per això en la nota d’avui us comentaré alguns aspectes d’aquest dictamen que està molt be elaborat, descriu perfectament el contingut de l’avantprojecte i analitza a fons tots els problemes tècnics i jurídics que es plantegen en la LOMCE. Us recomano la seva lectura completa.

Possible arbitrarietat en la nova classificació de les matèries en el currículum

Entre altres aspectes, el dictamen del Consell d’Estat no troba cap justificació raonable a la nova classificació d’assignatures troncals, específiques i de lliure configuració autonòmica, diferenciació que només es pot explicar des del punt de vista d’un nou repartiment competencial entre l’Estat i les Comunitats Autònomes en la regulació del currículum de les diferents matèries i nivells educatius:

“Dejando ahora de lado las denominadas asignaturas de libre configuración autonómica, cuya significado es claro, la lectura del anteproyecto no permite deducir con claridad cuál es el criterio definidor, ni tampoco cuál es el sentido, de la distinción entre asignaturas troncales y asignaturas específicas” (Dictamen del CE, pàg. 64).

És evident, en la meva opinió, que aquesta classificació de les matèries curriculars provoca una diferenciació no justificada entre unes i altres assignatures, motivada segons l’opinió del Consell d’Estat en “la mayor o menor importancia académica concedida a las diferentes materias o áreas de aprendizaje y al alcance de las competencias estatales para regularlas” (pág. 65 del dictamen del CE). La principal conseqüència d’aquesta classificació és que perjudica directament la consideració que rep la llengua catalana en l’avantprojecte, relegada en el seu estatus lluny d’altres assignatures en no ser considerada troncal en cap nivell educatiu, i amb un tractament molt diferent de la llengua castellana, contradient manifestament el previst a l’art. 3.2 de la Constitució.

La manca manifesta de justificació o motivació de l’actuació dels poders públics equival, segons la doctrina del Tribunal Constitucional, a arbitrarietat, proscrita per la Constitució que consagra “la interdicció de l’arbitrarietat dels poders públics” (art. 9.3 CE). La separació no justificada de les assignatures de llengua castellana i de les llengües cooficials en l’organització del currículum de tots els nivells educatius pot comportar arbitrarietat en la norma, i en definitiva la seva inconstitucionalitat, en la mesura que la classificació és irracional, mancada de justificació i d’objectivitat, aspectes tots ells coincidents amb l’arbitrarietat.

Sobre la regulació de les llengües vehiculars de l’ensenyament

El dictamen del Consell d’Estat planteja també arguments per a la declaració d’inconstitucionalitat de la regulació de les llengües vehiculars de l’ensenyament en les Comunitats Autònomes amb llengua oficial diferent del castellà. Així, es reconeix explícitament en el dictamen la següent afirmació:

“Además no puede desconocerse que desde la Constitución de 1978 nuestra legislación educativa y la doctrina del Tribunal Constitucional han reconocido la competencia de las Comunidades Autónomas con lengua oficial propia para orientar, en el ejercicio de sus competencias, su sistema educativo hacia un modelo de integración, como así lo han hecho Cataluña y Galicia, o hacia otro de enseñanza lingüística diferenciada como es el caso de la Comunidad Valenciana y la del País Vasco. Ambas posibilidades se ajustan plenamente a la Constitución, correspondiendo al legislador autonómico la libertad de opción entre uno y otro modelo, sin que la legislación básica del Estado pueda, por su densidad normativa, frustrar la elección del modelo a seguir” (Dictamen CE, pàg. 178).

El model lingüístic en l’ensenyament està recollit a l’Estatut d’Autonomia: l’article 35.1 EAC (2006) preveu que “el català s’ha d’utilitzar normalment com a llengua vehicular i d’aprenentatge” i l’article 35.3 reconeix als alumnes el dret “a no ser separats en centre ni en grups classe diferents per raó de la seva llengua habitual”. Aquest model lingüístic regulat a l’EAC no ha estat respectat per l’avantprojecte de LOMCE, en la mesura que obliga a l’Administració educativa de Catalunya a garantir un suposat dret dels pares a l’opció lingüística del castellà en determinats centres educatius, dret no reconegut per la Constitució Espanyola ni pel Tribunal Constitucional.

El propi dictamen recorda que no existeix aquest pretès dret a rebre els ensenyaments únicament i exclusiva en castellà, però encara va més allà quan afegeix que no hauria de figurar en la Llei la regla de que les Administracions educatives hauran de sufragar les despeses d’escolarització dels alumnes en centres privats que utilitzin el castellà com a llengua vehicular, per afectar l’àmbit de decisió de les Comunitats Autònomes, i la regulació per part de l’Estat pot suposar una invasió de les competències autonòmiques:

“Ahora bien, por la misma razón y puesto que no existe un "pretendido derecho a recibir las enseñanzas única y exclusivamente en castellano" (STC 31/2010, FJ 24) la regla de que las Administraciones educativas deberán sufragar los gastos de escolarización cuando los padres o tutores decidan escolarizar a sus hijos o pupilos en centros privados que utilicen el castellano como vehicular, más allá de las dificultades técnico-jurídicas que podría conllevar su aplicación (disposición adicional trigésima octava.4.c), no debería figurar en la Ley, por afectar al ámbito de decisión de las Comunidades Autónomas con lengua propia, debiendo quedar en el marco de las medidas en su caso a adoptar por las administraciones educativas cuando estas así lo decidan, en el supuesto de no disponer de otros medios o recursos para garantizar en la red pública el uso del castellano como lengua vehicular” ( Dictamen CE, pàg 179).

Insuficiència de la valoració econòmica de la LOMCE

El dictamen és especialment clar en les seves conclusions sobre la insuficiència de la valoració econòmica que acompanya l’avantprojecte:

“Aun cuando, en definitiva, se ha llevado a cabo una adecuada tramitación de la norma en proyecto, no puede dejar de observarse la insuficiencia de la valoración económica que entrañará su aprobación.

Como se señala en los antecedentes del presente dictamen, la memoria del análisis de impacto normativo indica que el coste estimado de implantación de la Ley proyectada es muy limitado para una reforma estructural de esta envergadura, previendo incluso una reducción de dichos costes en el medio plazo”(Dictamen CE, pàg. 49).

“Entiende el Consejo de Estado que la clarificación por el Gobierno de los costes efectivos del anteproyecto de Ley y la fijación, siquiera sea sumaria, de los compromisos en el tiempo para su financiación, contribuirían a enriquecer el debate desde el punto de vista social e institucional” (Dictamen CE, pàg. 50).

En el moment actual de fortíssima recessió econòmica l’aplicació de la LOMCE provocarà, ineludiblement, un increment de la despesa educativa en totes les Comunitats Autònomes, que sembla contradir la dràstica reducció en matèria educativa que ha compromès l’Estat en el “Programa d’estabilitat del regne d’Espanya 2012-2015” (on es preveu una disminució de fins a 1.735 milions d’euros en matèria educativa), programa fet públic el 27 d’abril de 2012, i que fa pocs dies ha estat revisat en l’”Actualització per al període 2013-2016”, presentat a la Comunitat Europea i pendent d’acceptació.

Si a les esmentades dificultats econòmiques per a l’aplicació de la llei afegim també la constatació pel Consell d’Estat de que el calendari d’implantació sembla excessivament breu, és fàcil concloure la impossibilitat material d’aplicar la reforma en el temps previst per la pròpia llei:

“Llama la atención que se pretenda en dos años implantar una reforma tan profunda como la proyectada. Como ya ha sido observado, la aplicación completa del nuevo modelo exige, además de aprobar los decretos básicos de desarrollo, y los decretos de las Comunidades Autónomas de adaptación de los centros, de los libros, una inversión ingente, a asumir en tres ejercicios presupuestarios” (Dictamen CE, pàg. 183).

Aquestes dues conclusions del Consell d’Estat, la insuficiència de recursos econòmics i la manca de planificació per a portar a terme les reformes profundes del sistema educatiu, ens porten a afirmar que la LOMCE ha estat improvisada en un període curd de temps sense haver-li dedicat el necessari estudi de disponibilitat de recursos en l’època de restriccions pressupostàries que patim, i a més, no s’ha calibrat prou el calendari d’aplicació de les reformes que planteja.

El Consell d’Estat troba a faltar un acord general de les forces polítiques i socials

Després de constatar que les darreres quatre lleis educatives aprovades en els darrers anys, han regulat sistemes educatius essencialment diferents, i que no es van limitar a modificar la legislació anterior, sinó que van procedir a la seva derogació expressa (a diferència de la LOMCE que no deroga la LOE, ja que es limita a modificar-la, de forma molt profunda), el Consell d’Estat constata que el panorama educatiu dels darrers anys revela una manca d’estabilitat en la regulació dels ensenyaments no universitaris, i considera molt desitjable un acord polític general sobre el sistema educatiu:

“El panorama descrito revela una falta de estabilidad en la regulación de las enseñanzas no universitarias durante las últimas décadas que no parece beneficiar a la consecución de una educación de calidad en España. Sería muy deseable que con motivo de esta reforma se tratara de alcanzar un acuerdo general de las fuerzas políticas y sociales a fin de buscar un texto que pueda dar mayor estabilidad al sistema. El anteproyecto sometido a consulta no deroga la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, pero prevé numerosas modificaciones de su contenido, que afectan fundamentalmente -aunque no solo- a la configuración de las diferentes etapas del sistema educativo” (Dictamen CE, pàg. 60).

La classificació de les assignatures és incongruent i mancada de justificació tècnica

El Consell d’Estat analitza amb detall la classificació de les assignatures en troncals, específiques i de lliure configuració autonòmica, i arriba a conclusions sorprenents, que denoten la incoherència i poca claredat en la nova organització curricular dels ensenyaments.

D’entrada, el dictamen denuncia, amb raó, que l’article sobre el currículum inclou qüestions competencials que excedeixen l’àmbit propi del currículum (Dictamen CE, pàg. 75).

El dictamen fa veure que en la regulació del currículum per la LOMCE trobem tres supòsits que reben tractaments molt diferents:

a) L’educació primària, l’ESO i el batxillerat;

b) El segon cicle d’educació infantil, els ensenyaments artístics professionals, els ensenyaments d’idiomes i els ensenyaments esportius;

c) Els cicles de la formació professional.

Però, com ressalta el dictamen, aquests dos últims apartats tenen regles idèntiques entre si, per la qual cosa podrien agrupar-se en un únic apartat. Per una altra banda, les novetats curriculars només es refereixen al primer grup, on trobem una regulació del currículum molt diferent a la dels altres dos grups.

En aquest primer grup, el Govern de l’Estat es reserva totes les competències sobre les assignatures troncals, mentre que les Administracions educatives només poden completar l’horari i els continguts, però no els criteris d’avaluació corresponents a la part que ampliïn, nova incoherència descoberta pel Consell d’Estat:

“A la vista de esta regulación, no parece coherente que a las Administraciones educativas se les faculte para "completar" el contenido de las asignaturas troncales y, sin embargo, no se les permita también completar los estándares de aprendizaje evaluables y los criterios de evaluación establecidos por el Gobierno. Tampoco lo es -con mayor razón- que las Administraciones educativas tengan competencia para "establecer" los contenidos de las asignaturas específicas y, en cambio, no se les atribuya la facultad de establecer, o al menos completar (pues el establecimiento corresponde al Estado según el proyectado art. 6 bis.2.a.) apartados 2º y 3º) los estándares de aprendizaje evaluables y los criterios de evaluación fijados por el Gobierno.

En este punto, conviene recordar que el Tribunal Constitucional, tras reconocer que la competencia estatal exclusiva para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales "se encuentra íntimamente vinculada a la evaluación de los conocimientos, en cuanto ésta se dirige a la acreditación de dichos conocimientos y a la consiguiente obtención de una titulación", ha señalado que dicha competencia "no se traduce en una potestad normativa que se extienda sobre la totalidad de los aspectos relacionados con la evaluación de los conocimientos y capacidades, porque tal conclusión implicaría realizar una interpretación excesivamente amplia del término "condiciones" del artículo 149.1.30 de la Constitución" (Sentencia núm. 111/2012, de 24 de mayo de 2012, F.D.10º)” (Dictamen CE, pàg. 82-83).

En el segon grup d’ensenyaments, el Govern de l’Estat manté la regulació actual del 55-65% dels continguts i horaris.

A les Administracions educatives se les concedeix la competència per a fixar els continguts de les assignatures específiques, però no els estàndards d’aprenentatge i els criteris d’avaluació, que se’ls queda l’Estat en la seva globalitat. No hi ha, per tant, coherència en el repartiment competencial del currículum, ja que aquest varia d’uns grups d’ensenyaments a altres, sense justificació aparent.

En l’avantprojecte no es fa referència tampoc a la competència de les CCAA per al desenvolupament del currículum bàsic fixat pel Govern en el segon cicle de l’Educació Infantil, ensenyaments artístics professionals, ensenyaments d’idiomes i ensenyaments esportius. Tampoc hi ha cap referència als estàndards d’aprenentatge i als criteris d’avaluació d’aquests ensenyaments.

En definitiva, segons el dictamen del Consell d’Estat, les competències de les CCAA només queden clarament definides en relació a l’educació primària, l’ESO i el batxillerat, no en la resta d’ensenyaments en què trobem una regulació incompleta i poc elaborada, impròpia d’una llei orgànica, al meu entendre.

El mateix succeeix amb la competència dels centres en matèria curricular: només queda definit en aquests tres ensenyaments del primer grup competencial, en canvi no hi ha cap referència a les competències dels centres educatius en la resta d’ensenyaments.

Novetats en l’ordenació dels ensenyaments de les diferents etapes

El dictamen del Consell d’Estat repassa les principals novetats de l’ordenació dels ensenyaments, de forma molt crítica en alguns aspectes, com ara l’eliminació de l’Educació per a la ciutadania i els drets humans:

“Una observación específica merece el que en anteproyecto se excluya como obligatoria una asignatura relativa a formación ético- cívica que puede tener importancia en aras a la educación integral a que se refiere el art. 27.2 de la Constitución.

Hasta ahora esa asignatura se preveía como obligatoria en algunas fases del aprendizaje, concretamente en uno de los dos últimos años de la Educación Primaria (art. 19.3 de la actual Ley Orgánica de Educación 2/2006), en uno de los tres primeros cursos de la Educación Secundaria Obligatoria (art. 24.3) y en el cuarto curso de esta misma educación (art. 25.1), aparte una asignatura llamada "filosofía y ciudadanía" en Bachillerato (art. 34.6).

En el anteproyecto desaparece tal asignatura como obligatoria. Se prevé una asignatura llamada "valores culturales y sociales" (en ningún caso deberían ser valores culturales y sociales, sino éticos y sociales) en Educación Primaria (proyectado art. 18.3.b.) y "valores éticos" en cada curso de Enseñanza Secundaria Obligatoria (proyectados arts. 24.3.b. y 25.4.b.) en todos los casos como específica obligatoria aunque alternativa a la asignatura de religión, y se añade (solo para el cuarto curso de la enseñanza secundaria obligatoria), que se cuidará, en todas las materias, "el emprendimiento y la educación cívica y constitucional".

Ello significa que a lo largo de toda su formación obligatoria y postobligatoria los alumnos pueden no haber cursado esa asignatura.

Acaso procedería imponerla como obligatoria en algún momento, pues han sido numerosos los acuerdos y recomendaciones, suscritas por España, del Consejo de Europa y de la Unión Europea desde 1997 en el sentido de propugnar como objetivos de los sistemas educativos de la Unión el velar por el aprendizaje de los valores democráticos y de la participación democrática con el fin de preparar a las personas para una ciudadanía activa. Como ha destacado este Consejo de Estado en su dictamen 649/2012, el Parlamento Europeo y el Consejo incluyen como competencias claves para el aprendizaje permanente la adquisición de competencias cívicas y sociales que garanticen conocimientos, capacidades y actitudes esenciales en relación con la democracia, con la justicia, igualdad, ciudadanía y derechos civiles, y su formulación en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en declaraciones internacionales. La mayoría de los países europeos incluyen en sus currículos educativos contenidos de formación en ciudadanía democrática y derechos humanos” (Dictamen CE, pàg. 66-68)

Resumeixo les principals novetats d’aquests ensenyaments, ressaltades al dictamen:

Educació primària:

-          Es suprimeixen els cicles, sense cap explicació, nia preàmbul ni a la memòria justificativa: aquesta supressió sembla guardar relació amb els nous criteris d’avaluació i promoció dels alumnes, que són avaluats cada curs;

-          S’elimina el caràcter obligatori de l’Educació Artística;

-          S’elimina, tal com hem vist, l’àrea Educació per a la ciutadania i els drets humans;

-          Dins el bloc de les assignatures específiques s’introdueix el caràcter fix en cada curs de la religió amb l’alternativa, a elecció dels pares, de “Valors culturals o socials”;

-          Avaluació de diagnòstic en 2n. o tercer curs de l’etapa.

ESO:

-          Es torna a subdividir en dos cicles (de tres cursos i d’un curs, el 4t., fonamentalment propedèutic);

-          La matèria de Ciències de la Naturalesa es desdobla des del primer curs en Biologia i Geologia, i Física i Química; s’elimina el caràcter obligatori de l’Educació Plàstica i Visual, Música i Tecnologies, que passen a ser d’oferta voluntària per a les administracions i lliure elecció per als alumnes;

-          S’elimina també l’assignatura Educació per a la ciutadania i els drets humans;

-          S’introdueixen dues opcions en el quart curs: ensenyaments acadèmics per a la iniciació al batxillerat i ensenyaments aplicats per a la iniciació a la formació professional;

-          Els programes de diversificació curricular es transformen en programes de millora de l’aprenentatge i el rendiment, en el primer cicle de l’ESO, des del segon curs;

-          La prova de final de l’etapa es converteix en requisit per a l’obtenció del títol de graduat en ESO (amb un pes del 30% en relació amb les notes de l’etapa), que serà aplicada per professorat extern al centre, però no s’aclareix si per professorat dels centres públics, per professors contractats o per empreses privades;

-          La formació professional bàsica substitueix els actuals PQPI.

Batxillerat:

-          S’amplien les modalitats a quatre, per desdoblament de Humanitats i ciències socials en dues modalitats diferents (que només es diferencien en una assignatura: matemàtiques o llatí, entre les 4 assignatures obligatòries);

-          La història de la filosofia passa a assignatura optativa en les modalitats d’Humanitats i Ciències Socials.

-          S’introdueix una prova final del batxillerat, com a requisit per obtenir el títol acadèmic, com una nova revàlida (amb un pes del 40% en relació amb el pes de les assignatures de l’etapa);

-          Es modifica el sistema d’accés a la Universitat (que pot consistir en dos procediments: la qualificació final obtinguda al batxillerat, inclosa la nova revàlida, o nous procediments d’admissió, en què, a més del criteri de la nota final, s’afegeixen avaluacions específiques de coneixements i/o competències en cada Universitat.

Formació Professional:

-          Els actuals PQPI són substituïts per la Formació Professional Bàsica, obligatòria i gratuïta;

-          Es modifiquen els requisits d’accés i admissió als diferents cicles formatius: amb el títol d’FP Bàsica es pot accedir als cicles de grau mitjà; amb la superació de totes les assignatures del batxillerat (sense la revàlida) es pot accedir al grau superior de la FP, amb un procediment d’admissió; en canvi, no es preveu la prova d’accés al grau superior als majors de 18 anys;

-          un nou títol acadèmic de Formació Professional Bàsica

Conclusió

Haurem d’esperar uns dies fins que el Consell de Ministres aprovi definitivament el projecte de Llei orgànica de millora de la qualitat educativa, per tal de comprovar quines de les observacions del dictamen del Consell d’Estat han estat acceptades pel Ministeri d’Educació i Cultura en el text legal. Ja tindré ocasió de comentar-vos el nou text que entri en el Congrés dels Diputats.

El projecte de decret de plantilles i provisió de llocs docents

Aquest dijous passat, el 2 de maig de 2013, vaig ser invitat per AXIA a fer una xerrada en l’Escola del Treball de Barcelona sobre el projecte de decret de plantilles i provisió de llocs docents, l’expedient del qual havia estat ja aprovat pel Consell Tècnic de Secretaris Generals a la reunió del dimarts 30 d’abril.

Tot just començava la meva intervenció dient bona tarda, quan les meves paraules van ser boicotejades per un petit grup de membres de l’assemblea d’interins i substituts, acompanyats per algun alliberat sindical, que van impedir la realització de l’acte acadèmic escridassant i xiulant durant més de mitja hora, fins que finalment es va suspendre la sessió.

És la primera vegada en la meva vida professional que se m’ha impedit exercir la meva llibertat d’expressió, amb crits dirigits contra “la dictadura de la LEC” i contra “el decret de plantilles”... No vaig poder intervenir en la sessió anul·lada, però això no impedeix que aprofiti avui el meu blog sobre la LEC per a fer pública en internet la conferència que tenia preparada sobre el decret de  plantilles i provisió, per facilitar-vos el seu contingut a tots els seguidors del blog, els que vareu assistir a la sessió avortada i els que no vareu venir a la xerrada.  

>>Descarregueu la conferència i les sentències