Novetats sobre funció pública a les lleis de pressupostos del 2012 (2)

A tots els seguidors del blog, en el seu tercer aniversari.


El 26 i 27 de maig de 2009 vaig publicar les dues primeres notes sobre la LEC, quan encara no s’havia aprovat la llei al Parlament de Catalunya









No puc deixar passar aquesta setmana de maig sense publicar una nova nota al blog, per tal de celebrar els tres anys que porto comentant-vos la Llei d’educació des d’aquest mitjà de comunicació electrònica. Continuo avui, doncs, amb les novetats que han introduït les lleis de pressupostos del 2012 en matèria de funció pública docent, que vaig iniciar en la nota anterior.







3. Modificació de les reduccions de jornada per cura de fill (art. 97 i disposició transitòria vuitena de la Llei 5/2012, de 20 de març)



L’article 97 de la Llei 5/2012, de 20 de març, introdueix un nou redactat de l’article 24 de la Llei 8/2006, de 5 de juliol, de conciliació de la vida personal, familiar i laboral, que comporta profundes modificacions del contingut anterior de la norma:



— S’amplia el període de la reducció de jornada fins als 12 anys del menor (abans només abastava fins als 6 anys).

— Es diferencien dos períodes en relació amb els drets retributius; fins als 6 anys, la reducció d’un terç de jornada té assignat el 80% de les retribucions i la d’una meitat de jornada, el 60% de les retribucions; en canvi, el nou període a partir dels 6 anys té associada la reducció proporcional de les retribucions.

— Es suprimeixen les reduccions de jornada amb dret a percebre el 100% de retribucions durant el primer any, amb l’excepció de “les atorgades abans de l’entrada en vigor d’aquesta Llei, (que) es regeixen per la normativa vigent en el moment que es van autoritzar” (DT 8 de la Llei 5/2012, de 20 de març).

— Es preveu, finalment, la possibilitat d’altres reduccions “entre la vuitena part i la meitat de la jornada, (...) si les necessitats del servei ho permeten”.



L’ampliació fins als 12 anys de les reduccions de jornada per cura directa d’un menor és conseqüència directa de les previsions que en aquest sentit havia introduït l’EBEP l’any 2007 (art. 48.1.h), si bé no deixa de cridar l’atenció el fet que es mantinguin els drets retributius del 80% i del 60% corresponents a les reduccions del terç i de la meitat de la jornada, quan la norma bàsica estatal preveu que la reducció de la jornada de treball comportarà “la disminució de les seves retribucions que correspongui”.





4.Modificació dels permisos per assumptes personals i del premi de dies addicionals de vacances (art. 96.3 i disposició addicional sisena de l Llei 5/2012, de 20 de març)



Es modifica l’article 96.2 del Decret legislatiu 1/1997, reduint-se de 9 a 6 els dies de permís l’any, com a màxim, per assumptes personals sense justificació. Es preveu també el “dret a gaudir de dos dies addicionals en complir el sisè trienni. Aquest dret s’incrementa en un dia addicional per cada trienni complert a partir del vuitè” (art. 96.3 Llei 5/2012). Amb aquesta modificació legal la regulació dels dies de permís per assumptes personals coincideix amb la de l’EBEP (art. 48.1.k).



Per una altra banda, també es suprimeixen els dies addicionals de vacances dels funcionaris, en suspendre la Llei els acords i pactes sindicals que estableixin qualsevol sistema de premis vinculats als anys de serveis prestats (DA 6 de la Llei 5/2012).



[Continuaré aquesta anàlisi en la propera nota].

Novetats sobre funció pública a les lleis de pressupostos del 2012 (1)

Fa més d’un any que estic escrivint en aquest blog quasi exclusivament sobre l’autonomia i la direcció dels centres educatius. Ja va sent hora, doncs, de dedicar algunes notes a la meva especialitat, que és la normativa sobre el professorat, i així avui aprofitaré la recent publicació de les dues lleis sobre pressupostos de la Generalitat per al 2012 (m’estic referint a la Llei 1/2012, del 22 de febrer, de pressupostos de la Generalitat Catalunya per al 2012, publicada al DOGC núm. 6075, de 27.2.2012 i a la Llei 5/2012, del 20 de març, de mesures fiscals, financeres i administratives i de creació de l’impost sobre les estades en establiments turístics, publicada al DOGC núm. 6094, de 23.3.2012) per comentar-vos algunes de les novetats sobre funció pública que s’hi han introduït i que són d’aplicació al personal docent.



1. Deducció proporcional de retribucions, sense caràcter sancionador (disposicions addicional vuitena i derogatòria quarta de la Llei 5/2012, del 20 de març)



“La diferència en còmput mensual entre la jornada reglamentària de treball i l’efectivament realitzada pels empleats públics, sempre que no resulti justificada, comporta la deducció proporcional de retribucions. (...) Aquesta deducció proporcional de retribucions no té caràcter sancionador i s’aplica sens perjudici de la sanció disciplinària que pugui correspondre” (DA 8.1 i 3).


La deducció proporcional de les retribucions corresponents a la part de la jornada no realitzada, de forma injustificada, suposa la introducció en la legislació general de la funció pública de la Generalitat d’una previsió regulada a l’article 30.1 de l’EBEP en el 2007, i que ja havia estat regulada en l’àmbit de la funció pública docent en el decret d’autonomia i el de direccions dels centres públics (2010):


EBEP, 30.1. “Sin perjuicio de la sanción disciplinaria que pueda corresponder, la parte de jornada no realizada dará lugar a la deducción proporcional de haberes, que no tendrá carácter sancionador”.


D_aut, 50.3. “Correspon al director o directora del centre, en el marc dels sistemes de control de la jornada i l’horari del personal, resoldre sobre les faltes d’assistència i de puntualitat no justificades. A aquests efectes, sens perjudici de la sanció disciplinària que pugui correspondre, ha de comunicar periòdicament al director o directora dels serveis territorials o a l’òrgan competent del Consorci d’Educació de Barcelona la part de jornada no realitzada que determina la deducció proporcional d’havers corresponent. Aquesta deducció no té caràcter sancionador” (vegeu, pràcticament amb el mateix redactat, D_dir, 11.2).


Però la Llei de mesures fiscals afegeix una altra novetat, en derogar la consideració de la deducció proporcional de les retribucions com a sanció disciplinària. Així es deroguen la lletra h) de l‘apartat 1 i l’apartat 6 de l’article 119 del Decret legislatiu 1/1997, del 31 d’octubre, i l’article 9, apartat h, i l’article 13 del Reglament de règim disciplinari de la funció pública de l’Administració de la Generalitat, aprovat pel Decret 243/1995, del 27 de juny (disposició derogatòria quarta, apartats a i b, de la Llei 5/2012, del 20 de març).


Tots aquests preceptes, ara derogats, consideraven la “deducció proporcional de retribucions” com a un tipus de sanció disciplinària, principal o accessòria, per a les faltes de puntualitat i d’assistència. La seva derogació evitarà, a partir d’ara, la incongruència que d’un mateix fet, per exemple, la falta injustificada d’assistència d’un o dos dies de treball, es pogués derivar, per una part, la deducció proporcional de retribucions corresponents als dos dies no treballats, sense caràcter sancionador, i a més, l’obertura d’un expedient disciplinari per falta lleu, que podria finalitzar amb la imposició d’una sanció disciplinària de dos dies o més de deducció proporcional de retribucions.




2. Perllongament de la permanència en el servei actiu més enllà dels 65 anys (article 96.1 i DT transitòria novena de la Llei 5/2012, del 20 de març)


En aquest article 96.1 es modifica, per una banda, l’article 38 del Decret legislatiu 1/11997, del 31 d’octubre, sobre el perllongament de la permanència en el servei actiu més enllà de l’edat de jubilació forçosa per edat als 65 anys, endurint les condicions que permeten aquest perllongament, però per una altra part s’estableix una mesura temporal sorprenent: es determina un període transitori dels tres anys següents a l’entrada en vigor d’aquesta Llei, durant els quals “no s’autoritzen perllongaments al personal funcionari de l’Administració de la Generalitat i es resolen els perllongaments ja autoritzats en el termini màxim de sis mesos”, llevat que calgui per a causar dret a la pensió o per excepcions autoritzades pel Govern “per causes derivades de la planificació i racionalització dels recursos humans” (DT 9).


Per tant, en aplicació d’aquesta disposició transitòria novena s’interrompran en el termini màxim de sis mesos des de l’entrada en vigor de la Llei (el 24 de març de 2012) les resolucions administratives de concessió del perllongament de la permanència en el servei actiu més enllà dels 65 anys. Ens trobem davant una mesura poc freqüent: la prohibició temporal de perllongaments de la permanència en el servei actiu més enllà dels 65 anys ve acompanyada per un mandat legal d’interrompre (“resoldre”) els perllongaments ja autoritzats en el termini màxim de sis mesos, molt més curt que la durada de la disposició transitòria de tres anys.


No s’ha aplicat en aquesta ocasió el criteri habitual de mantenir els actes administratius previs als canvis normatius introduïts per una llei, com s’ha fet en altres disposicions de la mateixa Llei 5/2012; per exemple, la disposició transitòria vuitena manté la vigència de les reduccions de jornada amb dret a percebre el 100% de les retribucions que han estat atorgades abans de l’entrada en vigor d’aquesta llei i que es regeixen per la normativa vigent en el moment que es van autoritzar, sense que es vegin afectades per la profunda modificació de l’article 24 de la Llei 8/2006, del 5 de juliol (art. 97 de la Llei 5/2012, del 20 de març), que suprimeix el dret a percebre el 100% de les retribucions durant el primer any de la reducció de jornada, que comentaré un altre dia.

El lligam entre el projecte de direcció i el projecte educatiu

Als 90 alumnes del segon curs de formació inicial dels equips directius dels centres públics (organitzat per l’Escola d’Administració Pública de Catalunya i el Departament d’Ensenyament), que s’han estat barallant amb la normativa per a redactar el treball final del mòdul 1 sobre aquest mateix tema

Dependència total del projecte de direcció en relació amb el PEC

El projecte de direcció aprovat està indissolublement lligat al projecte educatiu dels centres públics, fins al punt que és l’únic document que inclou propostes de modificació i millora, total o parcial del PEC (art. 24.1 D_dir). Aquesta relació és tan directa que en el cas de nomenament per a la direcció de centres nous (i que, per tant, no disposen encara de projecte educatiu), en el projecte de direcció s’ha de substituir el desplegament i aplicació del PEC “previst amb caràcter general per una proposta de projecte educatiu inicial per al centre” (art. 23.4 D_dir). I aquesta mateixa previsió d’incloure en el projecte de direcció una proposta de projecte educatiu inicial també s’ha d’aplicar als projectes de direcció relatius a altres centres que encara no tinguin definit el seu projecte educatiu.

En una paraula, en aquells casos en què no és possible derivar el projecte de direcció a partir del PEC, perquè aquest últim encara no està definit, la norma obliga a incloure en el projecte de direcció propi una proposta de PEC, que haurà de ser aprovada pel procediment ordinari (mitjançant la participació del claustre i l’aprovació definitiva pel consell escolar). És a dir, no és possible concebre un projecte de direcció que no estigui referit a un projecte educatiu, fins i tot en els casos extrems en què encara no s’hagi aprovat el PEC (tant en els centres nous com en aquells altres centres que encara no en disposin), ja que en aquest darrer supòsit el propi projecte de direcció ha d’incloure una proposta del futur PEC, en substitució de l’apartat general de desplegament i aplicació del PEC.

Aquesta dependència total del projecte de direcció en relació amb el PEC només es matisa en el cas de nomenament del director amb caràcter extraordinari, en què el projecte de direcció “es pot referir exclusivament a la programació anual d’activitats” (art. 23.3 D_dir), en lloc de referir-se al PEC. Aquesta excepció en la redacció del projecte de direcció dels nomenaments extraordinaris està justificada quan el nomenament del director només abasta el període d’un curs, d’acord amb el previst a l’art. 19.3 D_dir, i en aquest cas, és lògic referir el contingut del projecte de direcció a la programació anual, ja que no tindria sentit redactar un projecte de direcció que anés més enllà del període del nomenament. Ara bé, fins i tot en aquesta excepció, en què el PdD està referit a la programació anual, la norma ens recorda que aquesta programació està “en concordança amb el projecte educatiu del centre” (art. 23.3 D_dir).

Actualització del projecte de direcció i del PEC

En la renovació del mandat del director, aquest ha de “presentar, abans de fer-se’n efectiva la renovació, l’actualització del seu projecte de direcció” (art. 21.1 i 26.1D_dir). És, per tant, el director mateix qui actualitza el projecte de direcció a l’acabament del seu període de nomenament i abans de la renovació. Encara que, però, no l’he trobat explicitat en cap precepte, és evident que el projecte de direcció s’ha de mantenir actualitzat al llarg dels quatre anys del període del mandat, sobretot si es modifica el PEC. Està prevista explícitament a la normativa l’actualització o revisió del projecte educatiu, que no coincideix necessàriament amb el període final d’un mandat del director:

1) “Per definir o actualitzar el projecte educatiu, cada centre ha de tenir en compte les característiques socials i culturals del context escolar i, quan escaigui, de l’entorn productiu, i preveure les necessitats educatives de l’alumnat” (art. 4.3 D_aut).

2) Tanmateix, les normes d’organització i funcionament del centre han de determinar “el procediment d’aprovació, revisió i actualització del projecte educatiu” (art. 19.1.b D_aut), que pot estar motivat, entre altres causes, pels resultats de les autoavaluacions anuals del centre, que poden aconsellar adequar els objectius i els indicadors del PEC i, eventualment, també del PdD.

3) Entre altres efectes, l’avaluació del centre ha de permetre “revisar el projecte educatiu i les concrecions curriculars que conté, (...) i, en els centres públics, el projecte de direcció” (art. 59.2 D_aut).

No obstant això en aquest darrer cas de revisió del projecte de direcció, la norma no deixa clar qui és l’òrgan responsable de realitzar aquestes modificacions en el projecte de direcció, ja que el director no té atribuïda la competència de modificar el seu projecte de direcció durant el mandat. De tota manera, cada vegada tinc més clar que la competència per actualitzar el projecte de direcció per tal d’adequar-lo, permanentment, al projecte educatiu durant el mandat del director l’ha d’exercir l’equip directiu com a “òrgan executiu de govern del centre públic” i com a responsable de la gestió del projecte de direcció (art. 35.1 D_aut).

La diagnosi del centre

Coincidint amb l’any de finalització del mandat de la direcció, la normativa preveu una avaluació externa en què s’indiquen a cada centre els aspectes susceptibles de millora (art. 58.2 D_aut), i en aquest mateix any també està prevista l’avaluació de l’exercici de la direcció, requisit necessari per a la renovació del mandat, conjuntament amb el requisit d’actualització del projecte de direcció, segons hem vist abans (art. 21.1 D_dir).

Per tant, en aquest darrer any de cada mandat de les direccions es fa una diagnosi del centre, emetent-se “un informe amb el resultat de l’avaluació externa, un cop recaptades la informació i les dades pertinents” (art. 58.2 D_aut), que es tindrà en compte en l’avaluació de l’exercici de la funció directiva (art. 59.1 D_aut), i que també servirà, necessàriament, per explicitar “una diagnosi actualitzada del centre” que formarà part del projecte de direcció (art. 25.2 D_dir) i que permetrà portar a terme l’actualització del projecte de direcció prèvia a la renovació del mandat (art. 21.1 D_dir).

Malgrat que no s’hagi explicitat en la normativa, podem concloure que “la definició (inicial) o actualització del projecte educatiu” (art. 4.3 D_aut) també requereix una diagnosi del centre, resultat d’una avaluació interna del centre en qüestió, com a pas previ necessari per a determinar els indicadors de progrés i altres elements del projecte educatiu, de la mateixa manera que el projecte de direcció inclou una diagnosi del centre que permet concretar les actuacions de desenvolupament i aplicació del projecte educatiu (art. 25.2 D_aut).

Indicadors d’avaluació i altre contingut del PdD

El projecte de direcció, segons el decret de la direcció dels centres públics, ha de contenir tres tipus d’elements (art. 25.1 D_dir):

— Les actuacions de desenvolupament i aplicació del projecte educatiu (amb una diagnosi del centre i la precisió d’objectius que cal, que es pretén assolir en l’àmbit pedagògic)

— Les concrecions organitzatives

— Els indicadors per a l’avaluació de l’exercici de la direcció.

Aquests indicadors d’avaluació del projecte de direcció han d’estar “d’acord amb els indicadors de progrés del projecte educatiu” (art. 25.4 D_dir). Tant els uns com els altres es concreten cada curs en els indicadors d’avaluació del centre de la programació general anual, concreció que, “en els centres públics, es fa a partir dels indicadors que consten en el projecte de direcció, i d’acord amb els indicadors del projecte educatiu” (art. 58.1 D_aut).

Però podem dir el mateix dels dos primers components del projecte de direcció: les actuacions, els objectius pedagògics i les concrecions organitzatives del projecte de direcció pengen directament del que hagi establert el projecte educatiu.

En definitiva, trobem una coherència i dependència absolutes entre el contingut del projecte de direcció i el del projecte educatiu, fins al punt que si un centre no té encara aprovat un PEC, el projecte de direcció ha d’incloure una proposta que permeti la simbiosi entre tots dos projectes.

L’actuació dels directors com a operadors jurídics

En l’exercici de les seves funcions, els directors han d’ajustar-se sempre a la normativa en les seves actuacions (art. 142.9 LEC). Els inspectors d’educació, per la seva banda, tenen l’atribució de requerir als directors que adaptin llurs actuacions a la normativa vigent (art. 179.1.e LEC).

Fins aquí, res de nou en relació amb la normativa anterior a la LEC, que tanmateix introdueix ara una novetat important en definir els nous límits que delimiten les actuacions dels directors i dels inspectors, quan estableix que “els inspectors d’educació, en l’exercici de llurs funcions i atribucions, han d’adequar llur actuació al règim d’autonomia dels centres i a l’assignació de responsabilitats a la direcció” (art. 179.2 LEC).

Els inspectors han de respectar, evidentment, el règim d’autonomia dels centres i les responsabilitats dels directors, en la mesura que l’exercici de l’autonomia està regulat per la normativa i, sobretot, perquè les regles aprovades als diferents instruments del centre que defineixen l’organització del centre, han assolit força de norma que obliga al seu compliment per part de tots els components de la comunitat educativa, inclosos els inspectors.

És evident, per tant, que uns i altres, directors i inspectors, estan sotmesos a la normativa en les seves actuacions, tal com li exigeix a l’Administració la Llei 26/2010, del 4 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya: les administracions públiques “actuen, sota la direcció dels òrgans de govern respectius, amb submissió plena a la llei i al dret” (art. 31.1).

Els directors exerceixen les seves funcions (de representació, de lideratge pedagògic i de lideratge de la comunitat escolar i de gestió) “en el marc de l’ordenament jurídic vigent, del projecte educatiu del centre i del projecte de direcció aprovat” (art. 142.3 LEC). En l’exercici d’aquestes funcions, els directors han d’actuar no només en el marc de la normativa vigent sinó que també han de respectar les previsions del projecte educatiu del centre i del projecte de direcció, i, en conseqüència, necessiten un coneixement suficient del marc jurídic per a interpretar i aplicar les normes vigents. En concret, la seva actuació ha de tenir en compte els criteris, principis, objectius, finalitat, procediments i les regles que interactuen en el sistema educatiu.

Només en aquest context d’estricte compliment de la normativa poden els directors prendre les decisions adequades a les seves funcions, ajustades al dret i a la llei. És en aquesta actuació administrativa dels directors que podem incloure’ls en la categoria d’operadors jurídics, en la mesura que les seves decisions són sempre el resultat d’interpretar i aplicar la norma.

Les resolucions administratives i decisions que prenen els directors, les podem identificar amb “operacions jurídiques”, en la mesura en què contenen els dos elements essencials de qualsevol altra operació, sigui aritmètica o d’un altre tipus:

— un càlcul on s’apliquen determinades regles (= procediment administratiu exigit en tota actuació o acte administratiu) i

— un resultat ( =decisió o resolució administrativa).

Com a garantia de legalitat, les resolucions administratives han de seguir els tràmits del procediment previstos a la legislació, entre altres, la motivació que és un dels requisits fonamentals que garanteix la legalitat de les resolucions administratives: així, actualment està reconegut el dret dels ciutadans que “les decisions de les administracions públiques estiguin motivades, amb una referència succinta als fets i als fonaments jurídics, amb la identificació de les normes aplicables i amb la indicació del règim de recursos que escaigui” (art. 22.1.c Llei 26/2010).

Les decisions administratives dels directors, per tant, s’han de basar sempre en una motivació jurídica, per tal d’evitar l’arbitrarietat, la subjectivitat i la irracionalitat de la decisió i, en definitiva, proscriure la indefensió de l’interessat. Aquesta motivació requereix els següents passos previs a la decisió o resolució final:

— l’anàlisi de la normativa relacionada

— la decisió sobre els preceptes jurídics que s’han d’aplicar per resoldre l’assumpte

— la interpretació correcta de la normativa seleccionada, i finalment

— la valoració de tots els elements i conseqüències que es poden derivar.

Una resolució sense cap motivació ni fonamentació jurídica pot ser declarada nul·la de ple dret i, per tant, ineficaç. Tanmateix, qualsevol recurs que s’interposi contra una resolució immotivada assolirà fàcilment la declaració de nul·litat i restarà sense cap efecte administratiu. El requisit de motivació es basa, en definitiva, en els principis de transparència i d’objectivitat en l’actuació dels òrgans de les administracions públiques (art. 2 Llei 26/2010).

De la mateixa manera que és difícil imaginar una operació aritmètica sense un procediment de càlcul i un resultat, les resolucions administratives han d’incloure sempre una fonamentació jurídica basada en les normes aplicables i una decisió que es derivi necessàriament dels antecedents analitzats en els fonaments de dret. En l’actuació dels directors no hi ha mai un acte generat directament en la voluntat del responsable de la direcció, ja que no són possibles els “actes absolutament discrecionals”, sense cap fonamentació jurídica.

Això no significa que les decisions dels directors estiguin totalment “reglades”, sense cap marge de discrecionalitat, ja que, com he comentat en un altre post d’aquest blog, els directors dels centres públics gaudeixen d’un ampli marge d’autonomia en l’exercici de les seves funcions. Ara bé, el marge de discrecionalitat de què disposen els directors en prendre les seves decisions va lligat, precisament, a la valoració de la normativa, que sempre permet un marge d’arbitri (que és el contrari d’arbitrarietat), és a dir, un marge per a optar entre dues o més solucions possibles, totes elles correctes i ajustades a la norma. També és difícil de trobar una qüestió jurídica que tingui només una única solució correcta, i d’aquí la importància de la interpretació de la norma com a pas previ a la resolució administrativa.

És fonamental per als directors dels centres públics conèixer suficientment les normes que han d’aplicar en la seva actuació diària. En general, no és possible fer operacions de cap tipus sense conèixer (millor encara, dominar) les regles que hi intervenen, i en el cas dels directors no poden actuar sense conèixer suficientment la normativa educativa, que és la que regula el funcionament del sistema educatiu, i també el funcionament dels centres educatius com a nucli central on es realitzen els processos d’ensenyament i aprenentatge dels alumnes.

Les operacions jurídiques de les direccions que estic comentant avui, poden acabar en un simple informe o en un acte administratiu (de tràmit o resolutori). En qualsevol cas, tots ells s’han de formular, entre altres, amb els següents principis generals: objectivitat (aplicant els criteris i les regles dels procediments), transparència i publicitat, imparcialitat, eficàcia i eficiència, proporcionalitat, bona fe i lleialtat institucional, evitant sempre l’arbitrarietat i la irracionalitat en la decisió administrativa.