dimarts, 20 de gener de 2015

Transparència i autonomia del centre educatiu

A Farners, en record de moltes reunions que hem tingut amb la seva gent per millorar la transparència de l’Administració educativa de Catalunya




La transparència és un valor de l’actuació administrativa, que es pot mesurar (avaluar), ja que és possible actuar amb més o menys transparència, però tal com succeeix amb molts altres valors, la transparència pot entrar en conflicte amb algun valor diferent, com ara la confidencialitat, l’accessibilitat o la intimitat (protecció de les dades personals)... Quan es produeix el conflicte, el responsable corresponent ha de decidir quin és el valor prevalent i prioritari, en el cas que no pugui aplicar-los simultàniament.

Ara bé, és evident que cap valor entra en contradicció amb la integritat, que com a valor superior, és l’únic que no pot xocar mai amb altres valors. Precisament, un dels objectius de la transparència en l’actuació de les administracions públiques és evitar la corrupció, que suposa la manca d’integritat en l’actuació administrativa.

El proppassat 31 de desembre de 2014 es va publicar al DOGC la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, on es regulen, entre altres matèries, la transparència com a principi de totes les administracions públiques i privades subvencionades amb fons públics, i el dret de les persones a l’accés a la informació pública, dret complementari del principi de transparència. La Llei entrarà en vigor al cap de sis mesos d’haver estat publicada, d’acord amb l’apartat 1 de la disposició final quarta, és a dir, l’1 de juliol de 2015.

L’abast i les novetats normatives d’aquesta llei són prou importants com per dedicar-li una primera anàlisi en la nota d’avui, ja que la seva aplicació afectarà les activitats dels centres públics i concertats, i per tant, limitarà el principi d’autonomia del centre educatiu i les responsabilitats del director dels centres públics, matèries que vinc comentant en aquest bloc des de fa temps.

És evident que ens trobem davant d’una llei difícil d’interpretar i també d’aplicar, ja que el seu text està ple de conceptes jurídics indeterminats, que caldrà anar concretant en cada cas. D’entrada, una primera dificultat la trobem en definir, en cadascun dels preceptes on apareix, el contingut del concepte “informació pública” (a vegades, la Llei es refereix a“documentació pública”), a la qual tenen dret les persones d’accedir, amb la finalitat de poder exercir la seva llibertat d’informació i el seu dret de participar en la presa de decisions per part dels poders públics.

En l’àmbit educatiu, la transparència i el dret d’accedir a la informació dels centres educatius per part de qualsevol persona, no només pels membres de la comunitat educativa, tal com fins ara havia regulat la LEC, presentaran noves dificultats ja que l’aplicació del previst en aquesta llei ha de tenir en compte els drets dels alumnes, en especial, dels menors d’edat (explícitament esmentat a la Llei com a excepció al principi de transparència), als quals se’ls haurà de respectar els seus drets fonamentals.  


Caràcter transversal de la Llei 19/2014

Al preàmbul de la pròpia llei es destaca la importància de la norma pel seu caràcter transversal que la converteix en un comú denominador normatiu d’altres lleis sectorials(amb una expressió molt propera a la utilitzada pel TC per definir la normativa bàsica estatal), i per tant, en norma referencial d’altres lleis en les matèries que s’hi regulen:

“Aquesta llei també té la voluntat d’ésser la norma referencial en les matèries que regula. Per aquesta raó, tot i que no té un rang normatiu especial, el mateix legislador ha volgut emfatitzar aquesta voluntat mitjançant una disposició que defineix de manera expressa el caràcter transversal i de comú denominador normatiu de la Llei, així com el principi d’interpretació conforme amb el seu contingut respecte d’altres lleis més sectorials, llevat que aquestes estableixin excepcions clares i expresses en sentit contrari”.

Aquesta naturalesa “especial” de la Llei 19/2014 queda explícitament recollida en la disposició final primera, que li atribueix un caràcter general en relació amb l’actuació i el funcionament de l’Administració, convertint-la en una llei que ha de ser tinguda en compte necessàriament en interpretar altres lleis sectorials, com ara la Llei d’educació en aquells preceptes que regulen l’actuació i el funcionament de l’Administració educativa:

Disposició final primera. Naturalesa de la Llei
1. Aquesta llei té la condició de norma reguladora dels drets, les obligacions i les garanties essencials en les matèries que regula, que són aplicables amb caràcter general a l’actuació i el funcionament de l’Administració.
2. Les lleis sectorials s’han d’interpretar d’acord amb el que estableix aquesta llei. En el cas que estableixin excepcions respecte al règim general, aquestes han d’ésser explícites i respondre a una causa que les justifiqui.


Antecedents normatius de la transparència

1,- La transparència a la Constitució Espanyola (1978) i a l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (2006)

Malgrat que la transparència no aparegui mencionada explícitament a la Constitució espanola, es pot interpretar que està implícita en els preceptes que es refereixen a la publicitat de les normes i la seguretat jurídica, la motivació dels actes administratius i l’actuació dels poders públics (art. 9.3 CE), el dret a la informació (art. 20 CE), i, en especial, en l’article 23.1 CE, sobre el dret a participar en els assumptes públics (dret que pressuposa el dret a disposar de la informació necessària) i en l’article 105.b) CE, sobre el dret d’accés dels ciutadans als arxius i als registres administratius:

Article 105.
La llei regularà:
a) L'audiència dels ciutadans directament o a través de les organitzacions i associacions reconegudes per la llei en el procediment d'elaboració de les disposicions administratives que els afectin.
b) L'accés dels ciutadans als arxius i als registres administratius, salvant el que afecti la seguretat i la defensa de l'Estat, la indagació dels delictes i la intimitat de les persones.
c) El procediment a través del qual han de fer-se els actes administratius, amb garantia, quan sigui procedent, de l'audiència de l'interessat.

En canvi en l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (2006) es recull explícitament latransparència, com a principi que ha de permetre que els ciutadans avaluïn la gestió de l’Administració de la Generalitat, obligada a fer pública la informació necessària:

EAC, art 71.4. L’Administració de la Generalitat, d’acord amb el principi de transparència, ha de fer pública la informació necessària perquè els ciutadans en puguin avaluar la gestió.

La transparència s’esmenta també en dos preceptes més de l’Estatut, en contextos diferents (art. 209.2 i DA 15 EAC).


2,- La transparència a la Llei 30/1992 i a l’EBEP (2007)

La Llei 30/1992, de 26 de novembre, de Règim Jurídic de les Administracions Públiquei del Procediment Administratiu Comú, ja va mencionar en el seu preàmbul la garantia de la qualitat i transparència de l’actuació administrativa, facilitada per les noves corrents de la ciència de l’organització.

A l’article 3.5, la transparència es considera entre els principis generals que regulen l’actuació de les Administracions públiques en relació amb els ciutadansal costat del principi de participació:

Artículo 3. Principios generales.
5. En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Tanmateix, com ja hem vist abans, l’article 23.1 CE es refereix al dret de participació directa del ciutadà en els assumptes públics, i per tant es tracta d’un dret, no només d’un principi general. La transparència en el funcionament de les institucions públiques facilita, com veurem, la participació, i en aquest sentit ha estat entesa en el dret comunitari. 

Com a complement del principi de transparència, a l’article 37 (d’acord amb la nova redacció introduïda per la Llei de transparència) es declara el dret dels ciutadans a accedir a la informació pública, arxius i registres:

Artículo 37. Derecho de acceso a la información pública.
Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública, archivos y registros en los términos y con las condiciones establecidas en la Constitución, en la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y demás leyes que resulten de aplicación. 

Per una altra banda, l’EBEP (2007) considera la transparència entre els fonaments d’actuació dels empleats públics (art, 1.3.h/) i com a criteri dels sistemes d’avaluació de l‘acompliment, juntament amb l’objectivitat, imparcialitat i no-discriminació (art. 20.2). També la negociació col·lectiva està subjecta als principis de publicitat i transparència (art. 33.1).

El Codi de conducta dels empleats públics s’ha d’inspirar, entre altres principis ètics que han de guiar la seva actuació, en la transparència:

Article 52 Deures dels empleats públics. Codi de conducta.
Els empleats públics (...) han d’actuar d’acord amb els principis següents: objectivitat, integritat, neutralitat, responsabilitat, imparcialitat, confidencialitat, dedicació al servei públic, transparència, exemplaritat, austeritat, accessibilitat, eficàcia, honradesa, promoció de l’entorn cultural i mediambiental, i respecte a la igualtat entre dones i homes (...)

En la selecció del personal funcionari i interí, laboral i del directiu professional, així com en la provisió de llocs de treball, les administracions públiques han de garantir la publicitat i transparència, entre altres principis constitucionals (art. 10.2, 13.2, 55.2, 78.1 i DT 4.2).


3.- La transparència a la Llei 26/2010, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya

Entre els principis generals de l’actuació administrativa, la  Llei 26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya, recull explícitament el de transparència i accessibilitat (art. 31.2. apartat setè). Tanmateix, un dels objectius de la llei és “garantir la coordinació administrativa, i també la transparència i l’objectivitat en l’actuació dels òrgans de les administracions públiques” (art. 2d/).

També s’hi reconeix entre els principis d’actuació amb mitjans electrònics el d’accessibilitat a la informació i als serveis públics per mitjans electrònics, d’una manera segura i comprensible (art. 32).


4.- La transparència a la LEC (2009i als decrets de desplegament de l’autonomia dels centres (2010-2014)

4.1 La transparència a la Llei d’educació

D’acord amb les previsions del preàmbul, la llei “regula el desenvolupament de l’exercici democràtic i responsable de l’autonomia dels centres educatius públics i el marc normatiu que n’empara l’exercici participatiu i responsable, i també els mecanismes de seguiment dels processos, d’avaluació dels resultats i d’informació i transparència, que els faci millorar en excel·lència i igualtat”.

La provisió dels llocs de treball d’especial responsabilitat “ha d’atendre criteris de publicitat, transparència, igualtat i capacitat” (art. 124.1).

El criteri de transparència, juntament amb els d’objectivitat, imparcialitat i no-discriminació, ha d’intervenir en el procediment d’avaluació del desenvolupament de la funció pública docent (art. 131.2). Tanmateix, entre les finalitats de l’avaluació del sistema educatiu, la llei inclou “col·laborar en la transparència del sistema educatiu” (art. 182.2.b/). L’avaluació del sistema educatiu està sotmesa, entre altres, al principi de “transparència en l’acció i la informació pública de les activitats i dels resultats” (art. 184.1.d/).

Encara que no es menciona explícitament, hem d’entendre que la transparència és un dels principis que defineixen els centres públics i que han d’inspirar el projecte educatiu, ja que la transparència va lligada necessàriament, com acabem de veure, a l’avaluació i al retiment de comptes, que sí es mencionen:

LEC, art. 93.3. Els centres públics es defineixen d’acord amb els principis de qualitat pedagògica, de direcció responsable, de dedicació i professionalitat docents, d’avaluació, de retiment de comptes,d’implicació de les famílies, de preservació de l’equitat, de cerca de l’excel·lència i de respecte a les idees i les creences dels alumnes i de llurs mares, pares o tutors.
4. Els principis definits pels apartats 2 i 3 inspiren el projecte educatiu que cada centre públic ha d’adoptar en exercici de l’autonomia que aquesta llei li reconeix. En tot cas, el projecte educatiu de cada centre s’ha de comprometre expressament a complir aquests principis i ha de determinar la relació amb els alumnes i les famílies, la implicació activa del centre en l’entorn social i el compromís de cooperació i d’integració plena en la prestació del Servei d’Educació de Catalunya.

En altres preceptes de la LEC podem trobar mencionat el principi de publicitat, a vegades esmentat juntament al de transparència: principis de publicitat i concurrència dels procediments d’adjudicació de beques per a l’estudi (art, 6.2); obligació d’inscriure’s les associacions d’alumnes en el registre corresponent, “només als efectes de publicitat” (art. 24.3); en el sistema d’ingrés als cossos docents s’han de garantir els principis d’igualtat, publicitat, mèrit i capacitat (art. 119.1); finalment, el procediment per a la subscripció de concerts educatius s’ha de regir pels principis de transparència i publicitat (art, 205.7).

4.2 La transparència als tres decrets de desplegament de l’autonomia dels centres

Al preàmbul del Decret 102/2010, de 3 d’agost, d’autonomia dels centres educatius, es relacionen els criteris de transparència i objectivitat que han de respectar les actuacions de l’Administració educativa, en relació amb el desenvolupament de l’autonomia dels centres educatius:

D_aut, preàmbul
L’exercici de l’autonomia dels centres educatius i els àmbits de presa de decisions que els comporta queden delimitats en aquest Decret. A més, el desenvolupament de l’autonomia dels centres educatius condiciona també les actuacions de l’Administració educativa, en la qual els criteris necessaris de transparència i objectivitat sovint s’han confós amb criteris d’uniformitat. L’evolució autònoma de cada centre, en el marc del que preveu aquest Decret, comportarà forçosament la singularització, objectiva i transparent, de les actuacions administratives que s’hi refereixin.

A l’articulat d’aquest primer decret no apareix la paraula “transparència” sinó únicament la “publicitat” i el “rendiment de comptes”: les NOFC han de determinar els procediments sobre l’intercanvi d’informació entre el centre i les famílies, col·lectivament i individualitzadament, així com “els mecanismes de publicitat necessaris perquè les famílies puguin exercir el seu dret a ser informades” (art. 19.1.d/); també es preveu la publicitat dels censos electorals i de les diverses candidatures en els processos electius al consell escolar del centre (art. 28.5); les NOFC també han de determinar “el rendiment de comptes al consell escolar amb relació a la gestió del projecte educatiu” (art. 19.1.a/), la qual cosa ha de permetre l’avaluació de la gestió.

Ara bé, totes aquestes previsions comporten l’aplicació per part del centre educatiu del principi de transparència, com a garantia del control de la seva gestió per part de la comunitat escolar, ja que la transparència de les actuacions del centre en l’exercici de la seva autonomia es converteix en instrument de control i de retiment de comptes de la gestió dels diferents responsables davant el consell escolar. 

En canvi, al Decret 155/2010, de 2 de novembre, de la direcció dels centres educatius públics i del personal directiu professional docent, el principi de transparència es relaciona directament amb la gestió de la direcció, amb l’avaluació de l’exercici de la direcció i de l’aplicació del projecte de direcció (annex 2.2, segona fase), i també es preveu que l’avaluació de la direcció s’ha de realitzar “d’acord amb criteris de transparència, objectivitat, imparcialitat i no discriminació” (art. 31.3).

Per una altra banda, s’esmenten en diferents preceptes el principi de publicitat en els processos de selecció (art. 13.1 i 34) i els mecanismes de retiment de comptes de la direcció davant els òrgans de control i participació, en l’entorn de l’avaluació de l’exercici de la direcció (art. 24.4)

Finalment, al Decret 39/2014, de 25 de març, pel qual es regulen els procediments per definir el perfil i la provisió dels llocs de treball docents, es preveu que el procediment de provisió especial ha d’atendre a criteris de publicitat, transparència, igualtat, capacitat i idoneïtat (art. 17.2). Una vegada més, el principi de transparència apareix en l’entorn de l’avaluació, en aquest cas de l’acompliment del professorat, que ha de regir-se per “criteris de transparència, objectivitat, imparcialitat i no-discriminació, garantint els drets d’informació i amb ‘audiència prèvia del personal afectat” (art 21.1.c/).


El principi de transparència a la Llei 19/2014

Al preàmbul de la Llei es considera la transparència com un principi bàsic que permet avaluar la qualitat democràtica de l’organització i del funcionament de les administracions públiques, ja que afecta “el coneixement per part de la ciutadania de les dades i de la informació de què disposen les administracions i els poders públics, que són determinants per a la seva presa de decisions i que els ciutadans també han de conèixer per tal de poder avaluar les actuacions públiques i garantir un exercici del poder públic responsable (apartat 1)”. El legislador lliga directament, com hem vist abans en repassar la normativa educativa, el principi de transparència amb l’avaluació de la qualitat de l’organització i del funcionament de l’Administració, i, per tant, el considera condició necessària per al retiment de comptes de les polítiques públiques.

També es destaca al preàmbul, entre els objectius del “govern obert” (que la llei també regula al títol VI), “una millor transparència en el retiment de comptes i l’exigència de responsabilitats” (apartat 7).

Tanmateix, a l’article 1.2 en definir la finalitat de la llei, s’inclou “la garantia del retiment de comptes i de la responsabilitat en la gestió pública” (vegeu també als art. 2.d/, 55.1.g/, 65.1.g/ el retiment de comptes com a principi d’actuació):

Art.1.2. La finalitat d’aquesta llei és establir un sistema de relació entre les persones i l’Administraciópública i els altres subjectes obligats, fonamentat en el coneixement de l’activitat pública, laincentivació de la participació ciutadana, la millora de la qualitat de la informació pública i de la gestió administrativa i la garantia del retiment de comptes i de la responsabilitat en la gestió pública.

També es justifiquen al preàmbul les novetats de la llei “per tal de donar resposta a una demanda social que cada cop exigeix una major transparència sobre el funcionament de les administracions i els processos de presa de decisió, incloent-hi el reconeixement d’un dret ampli d’accés a la informació pública, així com una major participació en la presa de decisions” (apartat 1). La voluntat del legislador és, en definitiva, estendre l’àmbit d’aplicació d’aquests principis “a tots els organismes públics de Catalunya, tinguin o no caràcter administratiu”.

El compliment de les obligacions de transparència i informació abasta, a més de les administracions públiques de Catalunya, “noció que inclou l’Administració de la Generalitat i els ens locals, així com tots els organismes i entitats de naturalesa administrativa dependents o vinculats a aquestes administracions”també les persones privades que exerceixen activitats públiques o d’interès públic, “sens perjudici que en aquests casos el compliment de les obligacions de transparència i informació es faci efectiu per mitjà de les administracions públiques responsables del servei” (preàmbul, apartat 2).

La Llei afecta també a “totes les altres institucions públiques que no són administracions públiques en la part que fan funcions administratives per raó del seu funcionament o en els aspectes institucionals respecte dels quals es considera també exigible un deure de transparència i informació, sens perjudici de l’autonomia organitzativa i de funcionament que els reconeix la Llei” (apartat 2).

La regulació de la transparència en l’activitat pública s’entén com una obligació a càrrec de l’Administració, que “ha de facilitar de manera proactiva –sense necessitat de demanda expressa- la informació sobre dades i continguts de diversa naturalesa que són referencials respecte de la seva organització, funcionament, presa de decisions més importants i la gestió dels recursos públics” (apartat 3).

Els continguts de l’obligació de transparència són molt amples: informació institucional i organitzativa, gestió econòmica i pressupostària, informació de rellevància jurídica, programació i planificació, contractació pública, activitat subvencional, etc. També es determinen les regles que han de garantir el seu fàcil accés, consulta i comprensió, la seva neutralitat, la seva actualització, així com els límits que deriven de la protecció d’altres drets. I es crea, finalment, el Portal de la Transparència, com a instrument bàsic i general per facilitar a la ciutadania la informació de forma integrada de totes les administracions públiques.


1.- La Llei de transparència és d’aplicació a la gestió dels centres públics i concertats

La Llei regula i garanteix la transparència de l’activitat pública (art. 1.1.a/) i la defineix, de manera ampul·losa, com “l’acció proactiva de l’Administració de donar a conèixer la informació relativa als seus àmbits d’actuació i les seves obligacions, amb caràcter permanent i actualitzat, de la manera que resulti més comprensible per a les persones i per mitjà dels instruments de difusió que els permetin un accés ampli i fàcil a les dades i els facilitin la participació en els assumptes públics” (art. 2.a/).

En aquest mateix article 2, es defineixen també altres conceptes jurídics relacionats amb la transparència, com ara el “bon govern”, els “subjectes obligats” (a actuar amb transparència) i la “publicitat activa” com a exercici de la transparència d’ofici, sense necessitat que les persones interessades ho sol·licitin.

La transparència de l’activitat pública, per tant, es concreta en la “publicitat activa” que han de fer pública, d’ofici, els “subjectes obligats”, que són els alts càrrecs al servei de la Generalitat i de l’Administració local de Catalunya i el personal al servei de l’Administració pública (art. 4.1) i també les entitats privades que percebin subvencions (art, 3.4), entre les quals hem d’entendre inclosos els centres concertats

La Llei també relaciona la transparència amb el retiment de comptes, quan estableix com a objectiu del “bon govern” que l’Administració funcioni amb la màxima transparència, qualitat i equitat, i amb garantia de retiment de comptes (art. 2.d/).

La transparència en l’activitat pública és, de fet, una obligació molt ampla: “els subjectes obligats han d’adoptar les mesures necessàries per a facilitar a les persones el coneixement de la informació pública”, que s’ha de fer pública en les seus electròniques i els llocs web dels subjectes obligats “d’una manera clara, estructurada i en format reutilitzable” (art. 5.1)

S’ha de garantir la transparència de la informació pública per mitjà d’un “sistema integral d’informació i coneixement en format electrònic”, que permeti a les persones un accés fàcil i gratuït a la informació pública, “amb la finalitat de fomentar-ne el coneixement i de facilitar la participació i col·laboració responsable en els assumptes públics” (art. 5.2 i 3).

La LEC ja va preveure l’obligació dels centres educatius de facilitar la informació necessària que permeti la participació de la comunitat educativa (art. 2.3.d/), en concret, amb l’obligació de “potenciar la participació de les famílies en l’educació dels fills” per mitjà de la carta de compromís educatiu (art. 20.2). A més, l’article 23 LEC preveu que les NOFC han de determinar formes de participació dels alumnes en la vida del centre. 

Per una altra banda, l’article 25.1 reconeix a les mares, els pares o els tutors dels alumnes el dret a rebre informació sobre:

a) El projecte educatiu.
b) El caràcter propi del centre.
c) Els serveis que ofereix el centre i les característiques que té.
d) La carta de compromís educatiu, i la coresponsabilització que comporta per a les famílies.
e) Les normes d’organització i funcionament del centre.
f) Les activitats complementàries, si n’hi ha, les activitats extraescolars i els serveis que s’ofereixen, el caràcter voluntari que aquestes activitats i serveis tenen per a les famílies, l’aportació econòmica que, si escau, els comporta i la resta d’informació rellevant relativa a les activitats i els serveis oferts.
g) La programació general anual del centre.
h) Les beques i els ajuts a l’estudi.

Les famílies també tenen dret a rebre informació “sobre l’evolució educativa de llurs fills” i “sobre l’avaluació pertinent de l’eventual assoliment dels objectius educatius” (art. 25.2 i 56.9).

De manera més concloent, també es relaciona el dret a rebre informació “sobre l’evolució escolar i personal de  llurs fills” amb el dret i deure de les famílies “de participar i d’implicar-se en el procés educatiu de llurs fills” (art. 57.7). Tanmateix, la LEC garanteix, en l’educació infantil, “la relació quotidiana amb la família de cada infant i l’intercanvi d’informaciósobre el seu progrés” (art. 78.3). També en les etapes de l’educació bàsica cal garantir “la comunicació entre el centre educatiu i les famílies a propòsit del progrés personal de llurs fills” (art. 79.4). En les etapes postobligatòries li pertoca al tutor “la comunicació entre el centre i les famílies a propòsit del progrés personal de llurs fills” (art. 80.2).

També el professorat, en l’exercici de llurs funcions docents, té “el dret de gaudir d’informació fàcilment accessible sobre l’ordenació docent” (art. 29.1.c/).

La LEC preveu que el projecte educatiu (i la resta de documents relacionats) “ha d’estar a disposició de tots els membres de la comunitat educativa” (art. 91.6), sense concretar-ne els mitjans de publicitat.

Finalment, en matèria de convivència, la direcció ha de garantir la informació suficient perquè el professorat i la resta de membres de la comunitat educativa del centre pugui participar de manera efectiva en el control i l’aplicació de les normes de convivència:

LEC, art. 30.4. Correspon a la direcció i al professorat de cada centre, en exercici de l’autoritat que tenen conferida, i sens perjudici de les competències del consell escolar en aquesta matèria, el control i l’aplicació de les normes de convivència. En aquesta funció, hi ha de participar la resta de membres de la comunitat educativa del centre. La direcció del centre ha de garantir la informació suficient i crear les condicions necessàries perquè aquesta participació es pugui fer efectiva.

La Llei de transparència amplia molt l’àmbit dels subjectes als quals han d’arribar els efectes de la transparència en la gestió dels centres educatius: dels membres de la comunitat educativa, mencionats a la LEC, hem de passar a una transparència universal, oberta a totes les persones que estiguin interessades en accedir a la informació, amb les restriccions que especifica la pròpia Llei 19/2014 o altres lleis.

Així, la transparència hauria d’impregnar tota la gestió autònoma del centre educatiu (el projecte educatiu, el projecte de direcció i la resta d’instruments mitjançant els quals els centres educatius exerceixen la seva autonomia, i en general, tots els aspectes enumerats a l’article 25.1 LEC, que hem reproduït abans).

En definitiva, la transparència ha de ser una obligació en l’actuació de tots els responsables del centre educatiu públic i concertat (des del director i el seu equip directiu fins a la totalitat del professorat). També, com a valor mesurable que és, la transparència s’hauria d’incloure entre els indicadors de progrés del projecte educatiu, del projecte de direcció i de la programació general anual, amb la finalitat que es pugui tenir en compte en tots els processos d’avaluació del centre, de la direcció i del professorat la millora en la transparència en les diferents actuacions educatives del centre.

Com a conclusió, és evident que la Llei de transparència s’ha d’aplicar als centres educatius, ja que la pròpia Llei en enumerar els responsables de la seva aplicació no es refereix només als alts càrrecs de la Generalitat i de l’Administració local de Catalunya, sinó també al “personal al servei de l’Administració pública, en l’àmbit general, i també les persones que determina aquesta llei amb relació a àmbits específics” (art. 4.1).

Ara bé, després de concretar els qui tenen la condició d’alts càrrecs (art. 4.3), es remet a la normativa reguladora de l’organització administrativa la determinació clara i precisa de les autoritats i els òrgans responsables del compliment dels deures i les obligacions establertes per aquesta llei” per a la resta de responsables (art. 4.3).


2.- Obligacions de transparència als centres educatius

D’acord amb l’article 6.1, els subjectes obligats han d’adoptar les actuacions següents, per a fer efectiu el principi de transparència:

a) Difondre la informació pública d’interès general d’una manera veraç i objectiva, perquè les persones puguin conèixer l’actuació i el funcionament de l’Administració pública i exercir el control d’aquesta actuació.
b) Garantir que la informació a què fa referència la lletra es difon de manera constant i s’actualitzapermanentment, amb la indicació expressa de la data en què s’ha actualitzat per darrera vegada i, si és possible, de la data en què s’ha de tornar a actualitzar.
c) Organitzar la informació de manera que sigui fàcilment accessible i comprensible per a les persones i que en faciliti una consulta àgil i ràpida per mitjà d’instruments de cerca dotats de les característiques tècniques que ho garanteixin.
d) Ordenar temàticament la informació perquè sigui fàcil i intuïtiva de localitzar. Aquesta ordenació s’ha de fer, com a mínim, amb criteris temàtics i cronològics, seguint el quadre de classificació documental comparatiu ―si se’n disposa― i incorporant-hi índexs o guies de consulta.
e) Facilitar la consulta de la informació amb l’ús de mitjans informàtics en formats fàcilment comprensibles i que permetin la interoperabilitat i la reutilització.

Caldrà esperar l’aprovació del desplegament reglamentari per conèixer la concreció d’aquestes obligacions de transparència per part dels responsables dels centres educatius públics i el procediment pel qual es farà pública la informació corresponent als centres concertats.

L’article 8, sobre la informació subjecta al règim de transparència, delimita el contingut de la informació pública subjecta al règim de transparència i a la qual s’ha referit l’article 7 com a “informació pública d’interès general”, que s’ha de difondre per a fer efectiu el principi de transparència, tal como analitzo a continuació.


3.- Contingut de la informació subjecta al règim de transparència

La llista de matèries subjectes al règim de transparència és molt llarga, segons enumeral’article 8.1:

a) L’organització institucional i l’estructura administrativa.
b) La gestió econòmica, comptable, pressupostària i patrimonial.
c) Les decisions i les actuacions amb una rellevància jurídica especial.
d) La plantilla, la relació de llocs de treball i el règim retributiu.
e) Els procediments administratius relacionats amb l’exercici de les seves competències.
f) Els contractes i els convenis.
g) Les convocatòries i l’atorgament de les subvencions i els ajuts públics.
h) Els informes i els estudis.
i) Els plans, els programes i les memòries generals.
j) La informació estadística.
k) La informació geogràfica.
l) Les matèries i les actuacions la publicitat de les quals s’estableixi per norma.
m) Qualsevol matèria d’interès públic, i les informacions que siguin demanades amb més freqüència per via de l’exercici del dret d’accés a la informació pública.

De nou caldrà esperar al futur desplegament reglamentari en l’àmbit educatiu per aclarir quines d’aquestes matèries han de ser publicades per l’Administració educativa i quines corresponen als responsables dels centres públics.

Les dades i els documents corresponents a les matèries enumerades a l’article 8.1 es detallen als articles 9 a 15, que regulen, entre altres, els següents àmbits materials, la majoria d’ells aplicables als centres educatius en l’exercici de la seva autonomia:

▪ Transparència en l’organització i l’estructura administrativa de la institució (art. 9.1, que en el cas dels centres educatius podria referir-se a l’estructura organitzativa pròpia que forma part de les NOFC)
▪ Transparència en les decisions i actuacions de rellevància jurídica (art. 10.1, que podria referir-se a les NOFC dels centres educatius i altres decisions adoptades pels òrgans unipersonals i col·legiats corresponents)
▪ Transparència en la gestió econòmica, comptable, pressupostària i patrimonial (art. 11.1, que podria referir-se al pressupost del centre i el rendiment de comptes, la distribució i l’ús dels recursos econòmics del centre, els ingressos obtinguts per l’ús social del centre, entre altres dades)
▪ Transparència en matèria de planificació i programació (art. 12, que podria referir-se a la programació general anual del centre, al projecte de direcció, als acords de coresponsabilitat o als projectes d’innovació pedagògica i curricular, així com als criteris i a la metodologia per a avaluar aquests projectes)


4.- Limitacions previstes a la Llei de transparència 

Els límits aplicables a les obligacions de transparència són els mateixos que els establerts per al dret d’accés a la informació pública, en especial els relatius a la protecció de dades de caràcter personal. Qualsevol limitació o excepció al principi de transparència s’han d’interpretar sempre restrictivament i s’ha de establir per una norma amb rang de llei (art. 7). 

La Llei 19/2014 recull els següents límits a l’article 21.1:

a) La seguretat pública.
b) La investigació o la sanció de les infraccions penals, administratives o disciplinàries.
c) El secret o la confidencialitat en els procediments tramitats per l’Administració pública, si el secret o la confidencialitat són establerts per una norma amb rang de llei.
d) El principi d’igualtat de les parts en els processos judicials o la tutela judicial efectiva.
e) Els drets dels menors d’edat.
f) La intimitat i els altres drets privats legítims.
g) El secret professional i els drets de propietat intel·lectual i industrial.

Pel que fa a l’àmbit educatiu, s’ha de destacar la limitació de l’apartat e) sobre els drets dels menors d’edat, que la pròpia llei concreta amb detall a l’apartat 3 d’aquest mateix article:

Art. 21.3. Té la condició de protegida, en tots els casos, la informació relativa als menors d’edat el coneixement o la divulgació de la qual pot condicionar el lliure desenvolupament de llur personalitat en el futur. L’accés a la informació pot ésser denegada en aquest supòsit, llevat que se’n pugui garantir el caràcter anònim, i sens perjudici del que estableixen els articles següents.

També es limita la transparència de dades personals especialment protegides, “com ara les relatives a la ideologia, l’afiliació sindical, la religió, les creences, l’origen racial, la salut i la vida sexual, i també les relatives a la comissió d’infraccions penals o administratives que no comportin l’amonestació pública a l’infractor” (art. 23), llevat que l’afectat hi consenti expressament per escrit.

Si es tracta d’altra informació que conté dades personals no incloses a l’article 23, s’ha de “ponderar l’interès públic en la divulgació i els drets de les persones afectades” (art. 24.2), tenint en compte les circumstàncies següents:

a) El temps transcorregut.
b) La finalitat de l’accés, especialment si té una finalitat històrica, estadística o científica, i les garanties que s’ofereixin.
c) El fet que es tracti de dades relatives a menors d’edat.
d) El fet que pugui afectar la seguretat de les persones.


5.- Responsabilitats

Incomplir les obligacions i els deures de publicitat establerts a la Llei, aplicant de manera manifestament injustificada els límits fixats legalment és considerada una infracció molt greu en matèria de transparència (art. 77.1). Incomplir, totalment o parcialment, els deures i les obligacions de publicitat pot considerar-se una infracció greu, sempre que l’incompliment no sigui una infracció molt greu (art, 78.1).

Les infraccions poden comportar les sancions regulades als articles 81 a 84 de la Llei 19/2014.



Conclusió

La llibertat de expressió i informació, relacionada amb el dret al saber, requereix poder accedir a la informació. Així, el dret d’accés a la informació, que forma part del dret fonamental a la llibertat d’expressió i informació, reconegut a l’art. 10 del Conveni Europeu de Drets Humans (en la doble vessant de dret a informar-se i dret a informar, és a dir, dret a rebre informació i dret a donar informació), garanteix la transparència, la responsabilitat i el retiment de comptes de les institucions públiques, ajuda a evitar l’arbitrarietat de l’Administració i permet la participació ciutadana en el procés de presa de decisions. Una peça fonamental per ser transparent és el dret d’accés a la informació pública.

Per millorar la transparència administrativa també és necessari adaptar el llenguatge jurídic i normatiu a la capacitat de comprensió del ciutadà mitjà, però és evident que estem lluny d’assolir aquest objectiu: els textos normatius actuals estan molt allunyats de poder ésser entesos i interpretats per qualsevol ciutadà. En aquest aspecte, malauradament queda molt camí per recórrer.

Tanmateix, el dret d’accés a la informació pública pot entrar en col·lisió amb altres drets, com el dret fonamental a la intimitat (art. 18 CE), però en determinades ocasions el dret públic a saber prevaldrà sobre la defensa de l’interès privat de la intimitat. S’ha de buscar un equilibri entre els drets d’accés i la privacitat

La jurisprudència comunitària reconeix que el principi de transparència té per objectiu assegurar una millor participació dels ciutadans en el procés de decisió, així com garantir una major legitimitat, eficàcia i responsabilitat davant els ciutadans de les decisions que prenen, i justificar la racionalitat i l’interès públic que hi ha darrera de la pròpia decisió.  

La publicitat i la transparència es necessiten mútuament i impliquen una manera d’actuar dels poders públics que permet la participació dels ciutadans. Hi ha, per tant, una relació directa entre transparència, accés a la informació i participació. La transparència es converteix, d’aquesta forma, en requisit previ de la participació, permetent alhora un control dels ciutadans sobre l’acció dels poders públics, ajudant a la lluita contra la corrupció. 

És evident que l’autonomia dels centres educatius regulada per la LEC preveu mecanismes de participació, de control i d’avaluació dels resultats, que exigeixen per part dels centres dissenyar instruments àgils d’informació (especialment electrònica) i de transparència de la seva gestió donant informació pública de totes les dades essencials que intervenen en el procés educatiu. Tot això en la mateixa direcció de la regulació de la Llei de transparència, recentment aprovada pel Parlament de Catalunya, la qual provocarà tot un procés d’adaptació dels actuals canals de comunicació i informació dels centres educatius a les exigències, molt més dures, de la nova Llei.

En aquesta primera nota sobre la Llei 19/2014, del 29 de desembre, m’he limitat a analitzar el principi de transparència, tal com ha quedat regulat per aquesta llei, i també una primera aproximació a la seva afectació sobre l’actuació autònoma dels centres públics i concertats. En la propera, analitzaré el dret d’accés a la informació pública (que complementa la informació que el ciutadà pot obtenir per via de la transparència) i els seus efectes sobre les activitats dels centres educatius. 



Cap comentari:

Publica un comentari a l'entrada