L'equip directiu i l'autonomia de gestió

A Manel Perelló, amic i un dels líders del Pacte per l’Educació de les Illes Balears



Aquest dijous, 16 d’abril de 2015, he estat invitat al IXè Congrés Estatal d’Escoles Oficials d’Idiomes, organitzat per l’Associació de professors d’escoles oficials d’idiomes de Catalunya (EOICAT), per impartir una conferència sobre “L’equip directiu i l’autonomia de gestió”. Com he fet altres vegades en aquest blog, us reproduiré el contingut que vaig exposar en aquesta sessió perquè el pugueu llegir els que no vareu assistir al Congrés.


INTRODUCCIÓN

Desde hace más de 30 años, en la mayoría de países europeos y de la OCDE ha habido un creciente reconocimiento de la autonomía escolar como uno de los elementos clave para la mejora de la calidad educativa. España se apuntó a esta moda muy temprano: ya en la primera ley orgánica de desarrollo del artículo 27 de la CE (la LOECE del 1980, el antecedente inmediato de la LODE) y en toda la serie de leyes orgánicas hasta la LOE (2006, reformada por la LOMCE, en el 2013), se incluyen preceptos de regulación de la autonomía de los centros educativos, pero con unos resultados muy desiguales, alejados del entorno europeo más próximo (mientras que en la OCDE y en la Unión Europea los centros educativos toman el 41% y el 46% de las decisiones respectivamente, en España este porcentaje tan sólo alcanza un 25%, según un informe de la OCDE del 2012).

La Ley de educación de Cataluña (2009)  hizo una apuesta muy grande por la autonomía de los centros y por la dirección profesional y el liderazgo de las direcciones de los centros públicos. Actualmente, en otras comunidades autónomas se está impulsando el incremento de la autonomía escolar, como instrumento necesario para la mejora de los resultados. Por ejemplo, el pasado 1 de abril de 2015 fue firmado en Palma de Mallorca por diferentes asociaciones profesionales y entidades del sector educativo un “Pacte per l’Educació de les Illes Balears” y, por otra parte, en el País Vasco se han iniciado los estudios para elaborar una Ley de Educación Vasca: en ambos casos, la autonomía educativa se constituye como elemento central de la organización escolar, en todos sus ámbitos: pedagógico, organizativo y de gestión de recursos.

La LOMCE, en su preámbulo, reconoce esta falta de autonomía escolar en España en comparación con los países del entorno europeo, como una de las causas principales de los malos resultados académicos españoles en las evaluaciones externas internacionales, y anuncia, con gran pompa, que la ley orgánica incrementa la autonomía de centros y el liderazgo del director.
LOMCE, preámbulo VII
“El aumento de la autonomía de los centros es una recomendación reiterada de la OCDE para mejorar los resultados de los mismos, necesariamente unida a la exigencia de una mayor transparencia en la rendición de cuentas. Pese a la reiteración formal de la LOE sobre la importancia de la autonomía, las encuestas internacionales siguen marcando este factor como un déficit de nuestro sistema”.
(…)
“La reforma contribuirá también a reforzar la capacidad de gestión de la dirección de los centros, confiriendo a los directores, como representantes que son de la Administración educativa en el centro y como responsables del proyecto educativo, la oportunidad de ejercer un mayor liderazgo pedagógico y de gestión”.
LOMCE, preámbulo VI
“Los principios sobre los cuales pivota la reforma son, fundamentalmente, el aumento de la autonomía de centros, el refuerzo de la capacidad de gestión de la dirección de los centros, las evaluaciones externas de fin de etapa, la racionalización de la oferta educativa y la flexibilización de las trayectorias”.

Ahora bien, cuando entramos en el articulado, comprobamos que el anuncio del preámbulo no se corresponde con la realidad: la única medida nueva de la ley orgánica, en esta materia, es el “Proyecto educativo de calidad” (art. 122 bis, LOE, que no tiene carácter básico), y que se queda muy lejos de ser una medida eficaz de autonomía, por su limitado alcance.

Además, la ley orgánica reduce drásticamente la participación de la comunidad educativa en el gobierno del centro, al transferir al director importantes competencias del Consejo Escolar del Centro, como la de aprobar los documentos internos de aplicación de la autonomía escolar. No hay en la ley nuevas capacidades de decisión del centro educativo, ya que estas competencias que ahora se atribuyen al director, ya estaban en manos del centro, en un órgano colegiado, y ahora se limitan a pasar a otro diferente. Con esta medida, la LOMCE rebaja la capacidad de participación del centro educativo en las decisiones sobre la organización pedagógica y de gestión.

Este impulso generalizado en muchos países a la autonomía de los centros ha propiciado, por tanto, un cambio de modelo en la dirección del centro público, con un nuevo paradigma de la gestión autónoma del centro que se ha basado, entre otros, en los siguientes criterios:

1) El liderazgo de la dirección del centro está compartido con su equipo directivo, como principales responsables de la aplicación del proyecto educativo y del proyecto de dirección.

2) El ejercicio de la autonomía en la gestión del centro público, tanto en su ámbito económico como el relativo a todo el personal del centro, tiene como referentes los documentos organizativos aprobados por el propio centro, en especial, el proyecto de dirección.

3) El equipo directivo, como órgano ejecutivo del centro educativo, tiene el encargo de gestionar el proyecto de dirección, como instrumento principal de la aplicación del proyecto educativo. De esta forma, el equipo directivo se convierte en el principal responsable del ejercicio de la autonomía organizativa y de gestión del centro.

Este nuevo paradigma de la autonomía de los centros educativos tiene siempre el objetivo de mejorar los resultados académicos de los alumnos.

Como veremos a continuación, no hay autonomía del centro sin una dirección profesional que se encargue de liderar el proyecto educativo y fijar sus objetivos, y tampoco puede existir una dirección fortalecida fuera del contexto de la autonomía del centro, con el compromiso de toda la comunidad educativa de participar en la toma de las decisiones necesarias para alcanzar los objetivos consensuados del proyecto del centro. En definitiva, en toda organización del centro que persiga la mejora de los resultados educativos de los alumnos no se pueden separar la capacidad para adoptar decisiones en todos los ámbitos (autonomía del centro) y la dirección, responsable junto con su equipo directivo de la aplicación del proyecto de dirección (liderazgo distribuido).


NATURALEZA Y DEFINICIÓN DE AUTONOMIA: EL PROYECTO EDUCATIVO

Actualmente, la autonomía del centro se vincula, más que a un nuevo modo de gestión, a convertirse en un instrumento al servicio de la calidad educativa, basada en la mejora del rendimiento de los centros.

Una de las condiciones para alcanzar esta mejora es la constitución de equipos docentes que apoyen y estén identificados con un proyecto educativo propio. Para mantener un profesorado estable parece necesaria una autonomía del centro con capacidad para seleccionar al menos una parte del profesorado, cuyo perfil profesional sea necesario para aplicar el proyecto educativo y cubrir sus necesidades específicas. El elemento esencial para seleccionar a estos profesionales ha de ser, precisamente, el contenido del proyecto educativo, que es el punto de referencia para valorar la idoneidad de los aspirantes, entendida como la mejor adecuación para impulsar ese proyecto.

El objetivo de la intervención del director en el nombramiento del profesorado es facilitar la constitución de equipos docentes identificados con el proyecto educativo. Por ello, la selección de los profesores ha de estar  siempre relacionada con el contenido del proyecto educativo.

La autonomía es capacidad de autogobierno de los centros educativos, la cual cosa exige un equipo directivo con posibilidad de decisión y acción, respaldado por la comunidad educativa y por la Administración. La autonomía de un centro educativo ha de entenderse como la posibilidad que se le otorga para actuar con un amplio margen de libertad.

Una buena definición de autonomía, que he encontrado en la amplia literatura sobre esta materia, es la siguiente:

“Entendemos por autonomía escolar la capacidad de un centro educativo para establecer sus objetivos, por medio del Proyecto Educativo y sus desarrollos, construidos colectivamente, para decidir los medios y procesos más idóneos para conseguirlos y para gestionar los diferentes recursos (humanos y materiales), de forma que todo ello dé respuesta a las necesidades de todas las personas que integran la comunidad educativa” (Gonzalo Larruzea, “La autonomía de los centros de la Escuela Pública Vasca: Análisis y propuestas en clave de servicio público y equidad”, tesis doctoral, 2011, pág. 27).

La autonomía no es un fin en sí mismo, sino un medio para otros fines educativos. Por si sola, no es suficiente para generar un proceso continuado de mejora.

La autonomía del centro implica un amplio margen de libertad en las decisiones que le afecten. El término “autonomía” implica la capacidad de tomar decisiones de acuerdo con criterios propios, y no limitarse a cumplir normas o a aplicar instrucciones de otro. La consolidación de la autonomía de un centro requiere reforzar también la participación, entendida como la intervención en la toma de decisiones, y no sólo como el establecimiento de procedimientos de comunicación y consulta.

En definitiva, lo que caracteriza a un centro autónomo es la peculiaridad o identidad de su propio proyecto educativo. No se puede concebir una autonomía del centro sin un proyecto construido por la comunidad educativa e impulsado por una dirección profesional.


AUTONOMÍA, DIRECCIÓN Y GOBIERNO DEL CENTRO

Son muy esclarecedoras las palabras de F. Longo cuando, al relacionar autonomía y dirección del centro educativo, introduce también el concepto de “gobierno” ligado a la dirección del proyecto educativo:

“La autonomía de los centros requiere, en segundo lugar, gobierno. Cuando se habla de autonomía, tradicionalmente se suele poner el acento sobre la dirección, y no seré yo, profesor de una escuela de management, quien minusvalore el papel imprescindible de aquélla. Ahora bien, conviene no olvidar que los centros necesitan algo más que dirección: necesitan gobierno, precisan de alguien que se haga responsable del proyecto educativo, que lo encarne y aparezca como titular del mismo” (Fancisco Longo, “Autonomía, gobierno y dirección e la gestión educativa”, La autonomía de los centros educativos, VI encuentros sobre educación en El Escorial (UCM), 2009, pág. 126)

La dificultad de dirigir un centro educativo radica, precisamente, en que este tipo de dirección está relacionada con profesionales de la educación, que tienen un importante margen de autonomía, y no hay nada más difícil que dirigir una organización de profesionales.

La dirección también está relacionada con la gestión, entendida, de forma general, como el conjunto de acciones que se realizan para alcanzar un objetivo. La gestión así entendida incluye la planificación de los objetivos, la ejecución de lo planificado y la evaluación y control de los resultados. Una buena gestión directiva garantiza que las propuestas se lleven a cabo, no sólo coordinando el trabajo de todos sino mejorando su rendimiento: está aceptado por la literatura que el liderazgo pedagógico es el segundo factor que incide en la mejora de los resultados de los alumnos, ya que permite el clima necesario para mejorar las actividades del profesorado en el aula. El primer factor, como es conocido, es la mejora del profesorado, que influye directamente en la calidad de los resultados de os alumnos.

La autonomía organizativa y de gestión han de estar en función de una autonomía pedagógica, ya que se incrementa su efectividad cuando está relacionada con el objetivo de mejorar el aprendizaje de los alumnos:

“Para alcanzar la eficacia, la autonomía de los centros escolares debe ser el soporte para los cambios pedagógicos y debe emplearse el margen de maniobra al servicio del aprendizaje de los alumnos. Los cambios de estructura no producen resultados por sí mismos” (D. Meuret, “La autonomía de los centros escolares y su regulación”, Revista de Educación, núm. 333, 2004, pág. 34).

La investigación educativa no ha llegado a explicar inequívocamente de qué modo la autonomía influye en el rendimiento escolar. Pero se pueden plantear las siguientes conclusiones:

• La autonomía pedagógica parece ser la más influyente en la mejora de la calidad.
• La autonomía parece influir como factor indirecto, en cuanto que facilita la toma de decisiones adecuadas.
• La autonomía no produce mejora por sí misma si no se cumplen otras condiciones (sobre todo relativas al profesorado y al modo de rendición de cuentas).


INDICADORES DE LA OCDE SOBRE LA AUTONOMÍA DE GESTIÓN

Según un informe reciente de la OCDE (2012), en España los centros públicos tienen menor autonomía en la toma de decisiones que en los países de la OCDE y de la Unión Europea. La diferencia es mayor en el ámbito de la gestión de personal: en España, los órganos centrales y autonómicos toman el 88% de las decisiones de gestión de personal, mientras que en los países de la OCDE más de la mitad de ellas (el 53%) las toman las autoridades locales o los propios centros.

En concreto, en el conjunto de los países de la OCDE, los centros educativos toman un tercio de decisiones en la gestión del personal (el 31%), mientras que en España los centros asumen apenas un 4% del control en cuanto a la gestión de los recursos humanos.


DIRECCIÓN Y LIDERAZGO

En la LOE no aparece ni una sola vez la palabra “liderazgo”, pero la LOMCE se refiere al “liderazgo pedagógico y de gestión” en el preámbulo (apartado VII, que he citado antes), pero no en el articulado.

Este párrafo del preámbulo de la LOMCE se está refiriendo, sin duda, al nuevo artículo 122 bis (añadido a la LOE, sin que tenga carácter básico), en el cual se regulan acciones destinadas a fomentar la calidad de los centros docentes. Para ello, se prevé que las Administraciones educativas favorezcan el ejercicio de la función directiva en los centros “dotando a los directores de la necesaria autonomía de gestión para impulsar y desarrollar las acciones de calidad educativa”. A estos efectos, “el director dispondrá de autonomía para adaptar (…) los recursos humanos a las necesidades derivadas del proyecto educativo de calidad”, sin que se mencione en ningún momento el “liderazgo pedagógico y de gestión de la dirección” del preámbulo, confundiéndose liderazgo con autonomía de gestión.

Pero en las competencias que se prevén en la intervención de los directores, sólo se mencionan las propuestas de continuidad de los funcionarios o interinos que ya están en el centro (así como el rechazo del interino procedente de las listas), pero no la selección que comporte la incorporación de un profesor nuevo en el centro.

En cambio, la Ley de educación de Cataluña le dedica un precepto entero al “fomento y apoyo al liderazgo educativo”:

Artículo 100
Fomento y apoyo al liderazgo educativo
La Administración educativa debe promover y fomentar la capacidad de liderazgo de los profesionales de la organización y gestión de los centros educativos y la oferta de servicios de asesoramiento, orientación y apoyo para la gestión de la innovación en el ámbito educativo, con la participación de profesionales de los distintos ámbitos económicos y sociales, y debe proponer y adoptar a tales efectos las medidas pertinentes.

En este precepto el liderazgo se refiere a todos los profesionales de la organización y gestión de los centros educativos, no sólo al director, a quien se atribuye el “liderazgo pedagógico”, de manera explícita:

Art. 97.5. En los centros públicos, corresponde a la dirección de cada centro impulsar y liderar el ejercicio de la autonomía pedagógica. En los centros privados sostenidos con fondos públicos, corresponde al titular o la titular de cada centro impulsar el ejercicio de la autonomía pedagógica y al director o directora liderarlo.

La autonomía pedagógica permite a los centros concretar los contenidos del currículo:

Art. 97.1. Los centros que prestan el Servicio de Educación de Cataluña ejercen la autonomía pedagógica, a partir del marco curricular establecido, y pueden concretar los objetivos, las competencias básicas, los contenidos, los métodos pedagógicos y los criterios de evaluación.

Las funciones de liderazgo pedagógico se atribuyen, finalmente, al director del centro público, bajo el epígrafe de “funciones de dirección y liderazgo pedagógicos”:

Art. 142.5. Corresponden al director o directora las siguientes funciones de dirección y liderazgo pedagógicos:
a) Formular la propuesta inicial de proyecto educativo y las correspondientes modificaciones y adaptaciones.
b) Velar para que se aprueben un desarrollo y una concreción del currículo coherentes con el proyecto educativo y garantizar su cumplimiento.
c) Asegurar la aplicación de la carta de compromiso educativo, del proyecto lingüístico y de los planteamientos tutoriales, coeducativos y de inclusión, y también de todos los demás planteamientos educativos del proyecto educativo del centro recogidos en el proyecto de dirección.
d) Garantizar que el catalán sea la lengua vehicular de la educación, administrativa y de comunicación en las actividades del centro, de acuerdo con lo dispuesto en el título II y en el proyecto lingüístico del centro.
e) Establecer los elementos organizativos del centro determinados en el proyecto educativo.
f) Proponer, de acuerdo con el proyecto educativo y las asignaciones presupuestarias, la relación de puestos de trabajo del centro y sus sucesivas modificaciones.
g) Instar a que se convoque el procedimiento de provisión de plazas al que refiere el artículo 124.1 y presentar las propuestas a las que se refiere el artículo 115.
h) Orientar, dirigir y supervisar las actividades del centro y dirigir la aplicación de la programación general anual.
i) Impulsar, de acuerdo con los indicadores de progreso, la evaluación del proyecto educativo y, eventualmente, de los acuerdos de corresponsabilidad.
j) Participar en la evaluación del ejercicio de las funciones del personal docente y del resto de personal destinado al centro, observando, si procede, la práctica docente en el aula.

En la LEC, en cambio, no aparece la expresión “liderazgo de gestión”. Siempre se utilizan otras expresiones como “autonomía de gestión” o “gestión del profesorado, del personal de atención educativa y del personal de administración y servicios” (art. 99.1), “organización y gestión del centro” o “dirigir y gestionar el personal del centro” (art. 142.7). A pesar de ello, es evidente que la dirección y gestión del personal del centro se ha de entender como liderzazo de personal.

Entre otros motivos, porque entre las funciones que se atribuyen al director del centro público aparece la de “liderazgo de la comunidad escolar” (art. 142.3), de la que forma parte el profesorado.

En el desarrollo reglamentario de la LEC se introduce, explícitamente, el liderazgo distribuido, para que la toma de decisiones se produzca en el ámbito del centro “de manera distribuida entre su personal profesional”, para reforzar institucionalmente cada centro “en un contexto de liderazgo fuerte y distribuido de las direcciones”.

La dirección del centro asume “un papel de liderazgo global en la acción de los centros públicos”, que tiene como referente “la concreción del proyecto educativo formulada en el proyecto de dirección”. Esta práctica de liderazgo distribuido entre el director y su equipo directivo o, en su caso, consejo de dirección, aparece de forma explícita en el articulado de los decretos: art. 37 D_aut y art. 3.2 y 25.5 D_dir.


EL EQUIPO DIRECTIVO, RESPONSABLE DE LA AUTONOMÍA DE GESTIÓN

La descentralización de las decisiones en materia de gestión de personal en el director del centro publico, traslada al ámbito del centro muchas de las competencias que hasta ahora habían estado en manos de la Administración educativa.

La autonomía de gestión se ejerce a través del proyecto de dirección, donde se concreta el proyecto educativo, y que canaliza todas las actuaciones para la aplicación del propio proyecto educativo.

La implementación del proyecto de dirección “orienta y vincula la acción del conjunto de órganos de gobierno unipersonales y colegiados del centro” (art. 144.4 LEC), por lo que se convierte en el instrumento principal de la gestión del centro.

Por otra parte, la propia gestión del proyecto de dirección (implícitamente, también del proyecto educativo) se atribuye como responsabilidad a los miembros del equipo directivo (at. 147.3 LEC), que son, en definitiva, los encargados de la práctica del liderazgo distribuido, que ha de implicar a todo el profesorado del centro en alcanzar los objetivos previstos en el proyecto educativo.

El desarrollo de la LEC en materia de gestión de personal ha supuesto una revolución, en comparación con la situación anterior: los centros públicos reciben competencias para intervenir en la incorporación de funcionarios de carrera a la plantilla, y en el nombramiento de interinos y substitutos, así como en la definición de perfiles de algunos puestos de trabajo, relacionados con la aplicación del proyecto educativo.

El objetivo del nuevo modelo de gestión descentralizada es la mejor adecuación de la plantilla docente (tanto en la definición de los perfiles de los puestos de trabajo, como en la intervención en los nombramientos del profesorado) a las previsiones del proyecto educativo y del proyecto de dirección, con la finalidad de mejorar los resultados académicos de los alumnos. De acuerdo con la doctrina mayoritaria, un equipo más cohesionado en torno a un proyecto aceptado por la comunidad educativa puede alcanzar los objetivos de mejora planificados por el centro.

Estas novedades en materia de gestión del profesorado inciden en aspectos muy sensibles de la función pública, que hasta ahora no se habían atribuido a la autonomía de los centros públicos: definición de los puestos de trabajo específicos, intervención del centro en la movilidad de los funcionarios docentes por concurso público específico de méritos, así como la intervención directa en el nombramiento de interinos y substitutos docentes. El cambio exige más formación en competencias directivas por parte de las direcciones de los centros públicos, para que puedan seleccionar a los profesores más idóneos y que se adecuen mejor al proyecto educativo.

En definitiva, nos encontramos ante un proceso de mejora de la calidad educativa, ya que sin una participación de la dirección en la selección del profesorado es imposible conseguir un equipo pedagógico implicado en alcanzar los objetivos del proyecto educativo.


CONCLUSIÓN

No hay autonomía del centro sin un proyecto liderado por la dirección, que ha tener competencias en todos los ámbitos (pedagógico, organizativa y de gestión). Sin un liderazgo implicado en la obtención de los objetivos del proyecto, no se puede crear el clima que haga posible la mejora del profesorado, que es el único que puede incidir directamente en la mejora de los resultados de los alumnos. En definitiva, todo se orienta a la mejora de la calidad educativa y de los resultados de los alumnos.