El lideratge educatiu en el context de l’autonomia del centre

A Juliana Vilert i Carles Mata, en agraïment per les bones estones que hem compartit aquests darrers temps, durant la formació dels futurs líders educatius



Porto llegint aquests dies molta literatura sobre el “lideratge escolar”, concepte al qual vaig dedicar la segona nota en aquest blog fa ja quasi sis anys per destacar que era la primera vegada que apareixia aquesta paraula en una llei educativa (“Lideratge i direcció”, publicada el dimecres, 27 de maig de 2009, abans que es publiqués la LEC al DOGC). Avui, aprofitant  l’anàlisi que els experts de molts països han fet d’aquest concepte fonamental per a l’organització escolar, repassaré com ha estat regulat a la LEC i als tres decrets de desplegament de l’autonomia dels centres.

A la normativa educativa es poden trobar les següents accepcions de la paraula “lideratge”:



Lideratge del sistema educatiu català

El sistema educatiu català, d’acord amb les previsions de la LEC, necessita una profunda reforma estructural “que permeti al dit sistema assumir un paper de lideratge actiu per a donar resposta a les demandes de la societat actual” (Preàmbul). És el propi sistema educatiu català que assumeix aquesta funció de “liderar” la reforma educativa per respondre les demandes actuals.


Lideratge educatiu

La LEC reconeix, obertament, com a principis, “el foment i el suport del lideratge educatiu”, així com d’altres aspectes de millora de la qualitat educativa, com la formació del professorat, les infraestructures digitals del centre i la previsió de centres de referència pedagògica (Preàmbul).

És tal la importància que concedeix la llei al lideratge educatiu, que dedica un precepte sencer al “foment i suport al lideratge educatiu”, tal com s’ha esmentat al Preàmbul:

LEC, Article 100
Foment i suport al lideratge educatiu
L’Administració educativa ha de promoure i fomentar la capacitat de lideratge dels professionals de l’organització i la gestió dels centres educatius i l’oferta de serveis d’assessorament, orientació i suport per a la gestió de la innovació en l’àmbit educatiu, amb la participació de professionals dels diversos àmbits econòmics i socials, i ha de proposar i adoptar les mesures pertinents a aquests efectes.

El foment i suport de la capacitat de lideratge educatiu es refereix a tots els professionals de l’organització i la gestió dels centres educatius, és a dir, a tots els professors i altres professionals destinats al centre, no només al director (el que es coneix com a “lideratge distribuït”, que no apareix amb aquesta denominació a la LEC, però de fet el legislador s’hi refereix quan atribueix la gestió del projecte de direcció a l’equip directiu i a la direcció el lideratge pedagògic). Cal destacar que en aquest precepte el suport al lideratge educatiu apareix acompanyat per la gestió de la innovació en l’àmbit educatiu a través de l’oferta de serveis d’assessorament, orientació i suport. Lideratge i innovació educativa són dos conceptes que, moltes vegades, apareixen lligats.

En un altre precepte, entre les finalitats de l’aplicació de la prospectiva en l’àmbit educatiu, la llei inclou la d’orientar les actuacions “en matèria de gestió del canvi i de promoció del lideratge educatiu” (art. 182.3 LEC). El lideratge apareix ara en el mateix context que la gestió del canvi, que freqüentment és una de les competències del lideratge educatiu, a través de l’execució del projecte.


Lideratge pedagògic

El lideratge pedagògic s’atribueix al director del centre públic, a qui correspon “impulsar i liderar l’exercici de l’autonomia pedagògica”. En els centres concertats també correspon al director “liderar l’exercici de l’autonomia pedagògica” i al titular de cada centre impulsar-lo (art. 97.5 LEC).

Aquest exercici de l’autonomia pedagògica permet als centres públics i concertats “a partir del marc curricular establert, (...) concretar els objectius, les competències bàsiques, els continguts, els mètodes pedagògics i els criteris d’avaluació” (art. 97.1 LEC).

Les funcions de lideratge pedagògic són, doncs, atribuïdes al director dels centres públics, i concretades a l’article 142.5 LEC, amb la denominació de “funcions de direcció i lideratge pedagògics”. En concret, se li atribueixen les següents responsabilitats pedagògiques:

a) Formular la proposta inicial de projecte educatiu i les modificacions i adaptacions corresponents.
b) Vetllar perquè s’aprovin un desplegament i una concreció del currículum coherents amb el projecte educatiu i garantir-ne el compliment.
c) Assegurar l’aplicació de la carta de compromís educatiu, del projecte lingüístic i dels plantejaments tutorials, coeducatius i d’inclusió, i també de tots els altres plantejaments educatius del projecte educatiu del centre recollits en el projecte de direcció.
d) Garantir que el català sigui la llengua vehicular de l’educació, administrativa i de comunicació en les activitats del centre, d’acord amb el que disposen el títol II i el projecte lingüístic del centre.
e) Establir els elements organitzatius del centre determinats pel projecte educatiu.
f) Proposar, d’acord amb el projecte educatiu i les assignacions pressupostàries, la relació de llocs de treball del centre i les modificacions successives.
g) Instar que es convoqui el procediment de provisió de llocs a què fa referència l’article 124.1 i presentar les propostes a què fa referència l’article 115.
h) Orientar, dirigir i supervisar les activitats del centre i dirigir l’aplicació de la programació general anual.
i) Impulsar, d’acord amb els indicadors de progrés, l’avaluació del projecte educatiu i, eventualment, dels acords de coresponsabilitat.
j) Participar en l’avaluació de l’exercici de les funcions del personal docent i de l’altre personal destinat al centre, amb l’observació, si escau, de la pràctica docent a l’aula.

Sorprèn trobar en aquesta llista entre les responsabilitats purament pedagògiques (les relacionades amb el projecte educatiu, el desplegament del currículum, la carta de compromís educatiu, el projecte lingüístic, els plantejaments educatius, la programació general anual, l’avaluació del projecte educatiu... així com la participació en l’avaluació de l’exercici de les funcions del personal del centre) unes funcions relacionades amb la proposta de la plantilla i el procediment de provisió especial, funcions aquestes últimes que el legislador ha considerat, per tant, relacionades amb els aspectes pedagògics del centre públic.

En canvi, al desplegament d’aquesta direcció pedagògica i lideratge, en l’article 6 del decret de direccions dels centres públics, només s’inclouen les funcions purament pedagògiques, no les relatives a la proposta de la plantilla, que apareixen recollides en l’article 8, sobre les funcions en matèria d’organització i funcionament.

El lideratge pedagògic és una de les competències que ha d’acreditar el directiu professional docent (art. 36.5, D_dir).

A la LOE no apareix en cap dels seus preceptes la paraula “lideratge”, però en canvi la LOMCE es refereix al “lideratge pedagògic i de gestió” en el seu preàmbul, no en l’articulat:

LOMCE, Preàmbul VII
“La reforma contribuirá también a reforzar la capacidad de gestión de la dirección de los centros, confiriendo a los directores, como representantes que son de la Administración educativa en el centro y como responsables del proyecto educativo, la oportunidad de ejercer un mayor liderazgo pedagógico y de gestión”.

Aquest paràgraf del preàmbul de la LOMCE s’està referint, sens dubte, al nou article 122.bis (que s’afegeix a la LOE, sense caràcter bàsic) on es regulen accions destinades a fomentar la qualitat dels centres docents, i en el qual es preveu que les Administracions educatives afavoreixin l’exercici de la funció directiva en els centres, “dotant els directors de la necessària autonomia de gestió per a impulsar i desenvolupar les accions de qualitat educativa”. A aquests efectes, “el director disposarà d’autonomia per adaptar (...) els recursos humans a les necessitats derivades del projecte educatiu de qualitat”, sense mencionar en cap moment el “lideratge pedagògic i de gestió” de la direcció (que sí s’ha mencionat al preàmbul de la llei) i confonent, per tant, lideratge amb autonomia de gestió.


Lideratge de gestió de personal

La LEC no utilitza l’expressió “lideratge de gestió”, ja que sempre es refereix a la gestió com un dels tres àmbits de l’autonomia del centre: la gestió dels centres públics és responsabilitat de la direcció de cada centre i l’autonomia de gestió comprèn, entre altres, la gestió de tot el personal del centre (art. 99.1 LEC), amb les concrecions de l’article 102, sobre l’exercici de l’autonomia en matèria de gestió de personal, i de l’article 142.7, que atribueix al director les següents funcions relatives a l’organització i la gestió del centre:

a) Impulsar l’elaboració i l’aprovació de les normes d’organització i funcionament del centre i dirigir-ne l’aplicació.
b) Nomenar els responsables dels òrgans de gestió i coordinació establerts en el projecte educatiu.
c) Emetre la documentació oficial de caràcter acadèmic establerta per la normativa vigent.
d) Visar les certificacions.
e) Assegurar la custòdia de la documentació acadèmica i administrativa pel secretari o secretària del centre.
f) Autoritzar les despeses i ordenar els pagaments d’acord amb el pressupost aprovat.
g) Contractar béns i serveis dins els límits establerts per l’Administració educativa i actuar com a òrgan de contractació.
h) Dirigir i gestionar el personal del centre per garantir que compleix les seves funcions, la qual cosa comporta, si escau, l’observació de la pràctica docent a l’aula.

En matèria de gestió, la LEC es refereix a les funcions de la direcció utilitzant els verbs “dirigir i gestionar el personal” (art. 142.7.h/ LEC) o “la gestió del professorat, del personal d’atenció educativa i del personal d’administració i serveis” (art. 99.1.a/ LEC), mai s’utilitza “liderar” ni “lideratge de gestió”, a diferència del que fa en l’àmbit de l’autonomia pedagògica, on e legislador utilitza l’expressió “les funcions de direcció i lideratge pedagògics”, com ja hem vist abans.

Malgrat això, és evident que la direcció i gestió del personal del centre es pot interpretar també com a direcció i lideratge del personal, de la mateixa forma que se li atribueix el lideratge de la comunitat escolar, que inclou el professorat, a més dels alumnes i les seves famílies.


Lideratge de la comunitat escolar

Al director dels centres públics també s’atribueixen “funcions de lideratge de la comunitat escolar” (art. 142.3 LEC), que es concreten a l’apartat 6 d’aquest mateix article:

LEC, art. 142.6. Corresponen al director o directora les funcions següents amb relació a la comunitat escolar:
a) Vetllar per la formulació i pel compliment de la carta de compromís educatiu del centre.
b) Garantir el compliment de les normes de convivència i adoptar les mesures disciplinàries corresponents.
c) Assegurar la participació del consell escolar.
d) Establir canals de relació amb les associacions de mares i pares d’alumnes i, si s’escau, amb les associacions d’alumnes.


Capacitat de lideratge com a mèrit docent

En el procés de selecció del director dels centres públics “es valoren els mèrits de competència professional i capacitat de lideratge” (art. 143.2 LEC). El nomenament del director amb caràcter extraordinari també s’ha de basar en “criteris de competència professional i capacitat de lideratge” (art. 143.4 LEC).

La capacitat de lideratge de l’aspirant a ser nomenat director del centre també es recull entre altres mèrits que s’han de valorar, en el desplegament reglamentari de la LEC, juntament amb la competència professional, la idoneïtat i l’experiència en l’àmbit de la gestió i la docència:

D_dir, art. 13.3 El procés de selecció ha de valorar de manera objectiva els mèrits relacionats amb la competència professional, la idoneïtat i l’experiència dels aspirants en l’àmbit de la gestió i la docència, i el projecte de direcció que ha de presentar cada candidat o candidata, i la seva capacitat de lideratge.

D_dir, art. 17.1 El concurs de mèrits per a la selecció de la direcció consta de dues fases eliminatòries. En la primera fase es valoren els mèrits relacionats amb la competència i l’experiència professional dels aspirants en l’àmbit de la gestió i la docència en centres i serveis educatius, així com la formació específica i la formació acadèmica general. En la segona fase es valoren el projecte de direcció i la capacitat de lideratge de les persones candidates.

La valoració de la capacitat de lideratge de l’aspirant es fa a partir de la defensa del projecte de direcció que ha presentat i d’una entrevista personal (apartat D de l’annex 2, D_dir)

El nomenament del director amb caràcter extraordinari també s’ha de fer tenint en compte els criteris de competència professional i capacitat de lideratge:

D_dir, art. 19.1 El nomenament, que s’ha de fer d’acord amb criteris de competència professional i capacitat de lideratge, ha de recaure en un professor o professora que tingui l’acreditació de personal directiu professional docent o, si no, en un professor o professora que compleixi els requisits que estableix l’article 14.
Lideratge distribuït

Al desplegament de la LEC, en els decrets d’autonomia i de direccions dels centres públics, s’introdueix explícitament aquest tipus de lideratge distribuït no només en els preàmbuls de les normes, sinó també en el seu articulat, i, per tant, amb valor normatiu.

Així, el decret d’autonomia aposta perquè la presa de decisions es faci en l’àmbit del centre “de manera distribuïda entre el seu personal professional”, per enfortir institucionalment cada centre “en un context de lideratge fort i distribuït de les direccions”:

D_aut, Preàmbul
Tant la Llei d’educació com aquest Decret que la desplega fan una opció decidida perquè sigui en l’àmbit del centre i de la seva direcció on se situï l’eix central de la presa de decisions i que en tot cas sigui des del centre, en exercici dels seus marges d’autonomia, que se situïn de manera distribuïda entre el seu personal professional les diverses preses de decisió. En definitiva, els preceptes del Decret se situen en un context de lideratge fort i distribuït de les direccions i en un procés d’enfortiment institucional de cada centre educatiu.

En conseqüència, la direcció del centre adquireix “un paper de lideratge global en l’acció dels centres públics” (el que la doctrina ha batejat com a lideratge “holístic”, en la mesura que integra en un tot les diferents parts que actuen en el centre), lideratge que té com a referent el projecte de direcció que concreta el projecte educatiu:

D_aut, Preàmbul
Tal com prescriu la Llei d’educació, la direcció del centre adquireix un paper de lideratge global en l’acció dels centres públics. Aquest lideratge té per referent la concreció del projecte educatiu formulada en el projecte de direcció que, per accedir al càrrec, el director o directora del centre ha hagut d’elaborar i defensar.

Entrant ja en els preceptes, l’article 37 del decret d’autonomia regula el consell de direcció (previst a l’article 139.2 de la LEC), com a òrgan col•legiat constituït per “persones membres del claustre de professorat que tenen assignades o delegades tasques de direcció o de coordinació”, entre les quals han de formar part els membres de l’equip directiu (art. 37.2, D_aut) per aplicar el projecte de direcció i “per aprofundir en la pràctica del lideratge distribuït”:

D_aut, Article 37
Consell de direcció
1. En aplicació del projecte de direcció, i per aprofundir en la pràctica del lideratge distribuït, el director o directora del centre pot constituir un consell de direcció, amb les funcions i el règim de funcionament i de reunions que estableixin les normes d’organització i funcionament del centre.

Les funcions del lideratge distribuït a través del consell de direcció s’exerceixen, per tant, de manera compartida per tots els responsables del centre amb tasques de direcció o de coordinació, no només a través de la direcció.

Per altre banda, el decret de direccions dels centres públics desenvolupa, amb més detall, el lideratge distribuït en l’exercici de l’autonomia dels centres educatius en els tres àmbits: pedagògic, organitzatiu i de gestió. Aquest lideratge educatiu requereix “disposar de capacitats i competències professionals específiques per formular i desenvolupar propostes pedagògiques, organitzatives i de gestió” i ha d’estar orientat “a estimular la participació de la comunitat escolar” en la presa de decisions:

D_dir, Preàmbul
L’exercici de l’autonomia als centres públics exigeix a les direccions dels centres desenvolupar lideratge educatiu, la qual cosa comporta disposar de capacitats i competències professionals específiques per formular i desenvolupar propostes pedagògiques, organitzatives i de gestió al servei de l’assoliment de l’excel•lència pedagògica en un context d’equitat. Així mateix, l’exercici del lideratge en els centres educatius s’orienta a estimular la participació de la comunitat escolar, especialment en el consell escolar i en el claustre, d’acord amb el que estableixen les lleis.
(...)
La pràctica directiva, l’avaluació del seu exercici i els elements de formació inicial i permanents que s’hi relacionen s’entenen en el context de l’exercici del lideratge educatiu, que en els centres ha d’adoptar les característiques que defineixen el lideratge distribuït.

De manera oberta, el preàmbul del decret identifica l’exercici del lideratge educatiu amb el lideratge distribuït que és el que han d’adoptar els centres en la pràctica directiva, l’avaluació del seu exercici i en la seva formació inicial i permanent. I amb més detall a l’article 3.2 se situen les responsabilitats de la direcció en el context de l’autonomia del centre i en “l’exercici d’un lideratge distribuït i del treball en equip” d’acord amb el que s’estableixi en cada centre en definir les funcions dels membres de l’equip directiu i, si s’escau, del consell de direcció:

D_dir, art. 3.2 Les funcions de la direcció s’exerceixen en el marc reglamentari de l’autonomia dels centres públics i comporten l’exercici d’un lideratge distribuït i del treball en equip d’acord amb el que s’estableixi a cada centre en relació amb les funcions dels membres de l’equip directiu i, si s’escau, del consell de direcció.

Les concrecions de les característiques que defineixen el lideratge distribuït s’han d’incloure en el projecte de direcció, per tal de fomentar la participació de la comunitat escolar en les decisions del centre:

D_dir, art. 25.5 El projecte de direcció ha d’incorporar els elements que es considerin pertinents per a l’aprofundiment en l’exercici del lideratge distribuït i per al foment de la participació de la comunitat escolar en el centre.

Tanmateix, en els mestratges o altres programes de formació en direcció i gestió de centres educatius “han d’incloure aspectes de desenvolupament del lideratge en aquests contextos” (art. 27.2 D_dir). També la formació permanent de les direccions ha d’estar orientada “a millorar la qualitat de l’exercici de la funció directiva i del lideratge en els centres educatius” (art. 2.1 D_dir).

Finalment, a la Resolució ENS/57/2012, de 23 de gener, sobre el procediment per obtenir l’acreditació de directiu professional docent (publicada al DOGC núm. 6064, de 10.2.2012), dins les competències relacionades amb les funcions i atribucions de la direcció, relacionades a l’annex 3, es detallen les següents capacitats de la competència sobre “Gestió i direcció d’equips humans en el context educatiu. Lideratge pedagògic. Treball en equip, treball en xarxa”:

• Capacitat d’exercir un lideratge distribuït orientat a la delegació de funcions i responsabilitats, la motivació i desenvolupament professional, en un clima relacional positiu.
• Capacitat en la promoció del treball col•laboratiu dels equips docents orientat al progrés de l’alumnat i de l’ambient d’aprenentatge en el centre.
• Capacitat en l’impuls de processos i estructures participatives en relació a la implicació i compromís de les famílies en l’èxit educatiu.
• Capacitat en l’impuls dels equips humans del centre en la seva relació amb l’entorn més immediat, les xarxes i agents educatius.

El detall de les capacitats incloses en la competència de gestió i direcció pot ajudar  comprendre les característiques i contingut del lideratge distribuït, en què estan implicats els diferents sectors de la comunitat escolar, orientat al progrés de l’alumnat i a la millora dels resultats, tal com ha estat regulat a la LEC i als decrets de desenvolupament de l’autonomia del centre.


Conclusions

Per finalitzar, resumeixo unes quantes idees de la literatura sobre lideratge que he llegit aquests darrers dies i que poden ajudar a perfilar el concepte.

La complexitat dels processos educatius que es desenvolupen als centres fan insostenible un lideratge individual, segons opinió generalitzada des de fa unes décades. El lideratge, per tant, s’ha de distribuir i compartir en una organització per a l’aprenentatge, com és el centre educatiu. La investigació ha posat de manifest que, després de la qualitat i del treball dels professors a l’aula, el lideratge directiu és el segon factor intern a l’escola que més rellevància té en l’assoliment d’aprenentatges. A més, la qualitat del professorat es pot veure potenciada per la pròpia acció dels líders.

El lideratge distribuït no equival a una mera delegació de funcions, té més a veure amb “compartir responsabilitats”, de diferents maneres ja que no hi ha un únic model d’aquest lideratge. La distribució implica que els líders, estiguin o no formalment identificats, exerceixen influència en els seguidors i aconsegueixen comprometre’ls en la millora de l’organització interna i dels resultats educatius.

Tanmateix, el lideratge distribuït no suposa que la direcció del centre, com a lideratge formal, perdi el seu paper. Al contrari, sense el suport de la direcció com a líder educatiu, és poc provable que arribi a produir-se el lideratge distribuït en un centre.

A més, l’autonomia de gestió de personal és necessària perquè el director pugui incidir en el professorat, que s’ha de comprometre amb el projecte educatiu com a condició imprescindible per a la millora dels resultats dels alumnes. L’acció del líder educatiu no incideix directament en la millora dels alumnes, sinó en el professorat, que és el responsable directe d’incrementar els bons resultats dels alumnes.

Els líders educatius només poden influir en els resultats dels estudiants si tenen suficient autonomia com per prendre decisions importants sobre el currículum i la selecció i formació dels professors. El líder pedagògic, per tant, ha de participar en l’assignació de professorat al centre, per tal d’aconseguir un equip homogeni i que s’identifiqui amb els objectius acordats en el projecte educatiu, seleccionant el professorat per la seva idoneïtat amb relació amb el projecte educatiu.

De fet, són dues les funcions que defineix el lideratge educatiu: dirigir a l’entorn d’objectius comuns en una organització i exercir influència perquè el personal assoleixi els objectius compartits del centre. Els directors poden crear condicions i contextos perquè els docents puguin realitzar millor el seu treball en l’aula i, per tant, millorar l’aprenentatge dels alumnes. La capacitat d’incrementar la qualitat del professorat augmenta quan els centres educatius disposen de major autonomia i, en conseqüència, d’una major responsabilitat pels resultats escolars.

En les experiències i literatura internacional, cada vegada és més clar que si els professors són la clau de la millora, els directors han de crear el clima adequat perquè els docents siguin millors.

El lideratge distribuït s’entén, en definitiva, com la interacció entre múltiples líders, estesa en tot el context del centre i no només en el director o algun altre responsable directiu. Així la direcció no recau en una única persona, sinó que tots els membres participen en la presa de decisions o accions de millora, i el lideratge és compartit, ja que està repartit o descentrat entre diferents líders, que influeixen i són influïts en un marc d’autoritat.

Cal recordar, per acabar, que liderar no és equivalent a dirigir. Dirigir significa més que liderar, ja que comporta utilitzar recursos per assolir objectius, gestionar prioritats i informació, decidir, pressupostar, organitzar, coordinar, controlar, avaluar, sancionar... Ara bé, la direcció no sempre és lideratge ni el lideratge suposa necessàriament dirigir, però, normalment, quan ens referim al lideratge en el centre ens estem referint a la direcció del centre.

No pot haver-hi autonomia del centre sense projecte educatiu propi, i precisament per portar a terme un projecte específic es fa necessària l’existència d’un lideratge que pugui impulsar, desenvolupar i avaluar aquest projecte. Aquest model de direcció s’ha d’inspirar en un model de lideratge distribuït o compartit, i pedagògic. Per a l’èxit dels objectius del projecte cal disposar d’un equip docent que es coresponsabilitzi del projecte educatiu que lidera el director i el seu equip directiu. I per tal de garantir aquesta coresponsabilitat és fonamental poder elegir els professionals més idonis per assumir el projecte educatiu.

Transparència i autonomia del centre educatiu

A Farners, en record de moltes reunions que hem tingut amb la seva gent per millorar la transparència de l’Administració educativa de Catalunya

La transparència és un valor de l’actuació administrativa, que es pot mesurar (avaluar), ja que és possible actuar amb més o menys transparència, però tal com succeeix amb molts altres valors, la transparència pot entrar en conflicte amb algun valor diferent, com ara la confidencialitat, l’accessibilitat o la intimitat (protecció de les dades personals)... Quan es produeix el conflicte, el responsable corresponent ha de decidir quin és el valor prevalent i prioritari, en el cas que no pugui aplicar-los simultàniament.

Ara bé, és evident que cap valor entra en contradicció amb la integritat, que com a valor superior, és l’únic que no pot xocar mai amb altres valors. Precisament, un dels objectius de la transparència en l’actuació de les administracions públiques és evitar la corrupció, que suposa la manca d’integritat en l’actuació administrativa.

El proppassat 31 de desembre de 2014 es va publicar al DOGC la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, on es regulen, entre altres matèries, la transparència com a principi de totes les administracions públiques i privades subvencionades amb fons públics, i el dret de les persones a l’accés a la informació pública, dret complementari del principi de transparència. La Llei entrarà en vigor al cap de sis mesos d’haver estat publicada, d’acord amb l’apartat 1 de la disposició final quarta, és a dir, l’1 de juliol de 2015.

L’abast i les novetats normatives d’aquesta llei són prou importants com per dedicar-li una primera anàlisi en la nota d’avui, ja que la seva aplicació afectarà les activitats dels centres públics i concertats, i per tant, limitarà el principi d’autonomia del centre educatiu i les responsabilitats del director dels centres públics, matèries que vinc comentant en aquest bloc des de fa temps.

És evident que ens trobem davant d’una llei difícil d’interpretar i també d’aplicar, ja que el seu text està ple de conceptes jurídics indeterminats, que caldrà anar concretant en cada cas. D’entrada, una primera dificultat la trobem en definir, en cadascun dels preceptes on apareix, el contingut del concepte “informació pública” (a vegades, la Llei es refereix a“documentació pública”), a la qual tenen dret les persones d’accedir, amb la finalitat de poder exercir la seva llibertat d’informació i el seu dret de participar en la presa de decisions per part dels poders públics.

En l’àmbit educatiu, la transparència i el dret d’accedir a la informació dels centres educatius per part de qualsevol persona, no només pels membres de la comunitat educativa, tal com fins ara havia regulat la LEC, presentaran noves dificultats ja que l’aplicació del previst en aquesta llei ha de tenir en compte els drets dels alumnes, en especial, dels menors d’edat (explícitament esmentat a la Llei com a excepció al principi de transparència), als quals se’ls haurà de respectar els seus drets fonamentals.  

Caràcter transversal de la Llei 19/2014

Al preàmbul de la pròpia llei es destaca la importància de la norma pel seu caràcter transversal que la converteix en un comú denominador normatiu d’altres lleis sectorials(amb una expressió molt propera a la utilitzada pel TC per definir la normativa bàsica estatal), i per tant, en norma referencial d’altres lleis en les matèries que s’hi regulen:

“Aquesta llei també té la voluntat d’ésser la norma referencial en les matèries que regula. Per aquesta raó, tot i que no té un rang normatiu especial, el mateix legislador ha volgut emfatitzar aquesta voluntat mitjançant una disposició que defineix de manera expressa el caràcter transversal i de comú denominador normatiu de la Llei, així com el principi d’interpretació conforme amb el seu contingut respecte d’altres lleis més sectorials, llevat que aquestes estableixin excepcions clares i expresses en sentit contrari”.

Aquesta naturalesa “especial” de la Llei 19/2014 queda explícitament recollida en la disposició final primera, que li atribueix un caràcter general en relació amb l’actuació i el funcionament de l’Administració, convertint-la en una llei que ha de ser tinguda en compte necessàriament en interpretar altres lleis sectorials, com ara la Llei d’educació en aquells preceptes que regulen l’actuació i el funcionament de l’Administració educativa:

Disposició final primera. Naturalesa de la Llei

1. Aquesta llei té la condició de norma reguladora dels drets, les obligacions i les garanties essencials en les matèries que regula, que són aplicables amb caràcter general a l’actuació i el funcionament de l’Administració.

2. Les lleis sectorials s’han d’interpretar d’acord amb el que estableix aquesta llei. En el cas que estableixin excepcions respecte al règim general, aquestes han d’ésser explícites i respondre a una causa que les justifiqui.

Antecedents normatius de la transparència

1,- La transparència a la Constitució Espanyola (1978) i a l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (2006)

Malgrat que la transparència no aparegui mencionada explícitament a la Constitució espanola, es pot interpretar que està implícita en els preceptes que es refereixen a la publicitat de les normes i la seguretat jurídica, la motivació dels actes administratius i l’actuació dels poders públics (art. 9.3 CE), el dret a la informació (art. 20 CE), i, en especial, en l’article 23.1 CE, sobre el dret a participar en els assumptes públics (dret que pressuposa el dret a disposar de la informació necessària) i en l’article 105.b) CE, sobre el dret d’accés dels ciutadans als arxius i als registres administratius:

Article 105.

La llei regularà:

a) L'audiència dels ciutadans directament o a través de les organitzacions i associacions reconegudes per la llei en el procediment d'elaboració de les disposicions administratives que els afectin.

b) L'accés dels ciutadans als arxius i als registres administratius, salvant el que afecti la seguretat i la defensa de l'Estat, la indagació dels delictes i la intimitat de les persones.

c) El procediment a través del qual han de fer-se els actes administratius, amb garantia, quan sigui procedent, de l'audiència de l'interessat.

En canvi en l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (2006) es recull explícitament latransparència, com a principi que ha de permetre que els ciutadans avaluïn la gestió de l’Administració de la Generalitat, obligada a fer pública la informació necessària:

EAC, art 71.4. L’Administració de la Generalitat, d’acord amb el principi de transparència, ha de fer pública la informació necessària perquè els ciutadans en puguin avaluar la gestió.

La transparència s’esmenta també en dos preceptes més de l’Estatut, en contextos diferents (art. 209.2 i DA 15 EAC).

2,- La transparència a la Llei 30/1992 i a l’EBEP (2007)

La Llei 30/1992, de 26 de novembre, de Règim Jurídic de les Administracions Públiques i del Procediment Administratiu Comú, ja va mencionar en el seu preàmbul la garantia de la qualitat i transparència de l’actuació administrativa, facilitada per les noves corrents de la ciència de l’organització.

A l’article 3.5, la transparència es considera entre els principis generals que regulen l’actuació de les Administracions públiques en relació amb els ciutadans, al costat del principi de participació:

Artículo 3. Principios generales.

5. En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Tanmateix, com ja hem vist abans, l’article 23.1 CE es refereix al dret de participació directa del ciutadà en els assumptes públics, i per tant es tracta d’un dret, no només d’un principi general. La transparència en el funcionament de les institucions públiques facilita, com veurem, la participació, i en aquest sentit ha estat entesa en el dret comunitari. 

Com a complement del principi de transparència, a l’article 37 (d’acord amb la nova redacció introduïda per la Llei de transparència) es declara el dret dels ciutadans a accedir a la informació pública, arxius i registres:

Artículo 37. Derecho de acceso a la información pública.

Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública, archivos y registros en los términos y con las condiciones establecidas en la Constitución, en la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y demás leyes que resulten de aplicación. 

Per una altra banda, l’EBEP (2007) considera la transparència entre els fonaments d’actuació dels empleats públics (art, 1.3.h/) i com a criteri dels sistemes d’avaluació de l‘acompliment, juntament amb l’objectivitat, imparcialitat i no-discriminació (art. 20.2). També la negociació col·lectiva està subjecta als principis de publicitat i transparència (art. 33.1).

El Codi de conducta dels empleats públics s’ha d’inspirar, entre altres principis ètics que han de guiar la seva actuació, en la transparència:

Article 52 Deures dels empleats públics. Codi de conducta.

Els empleats públics (...) han d’actuar d’acord amb els principis següents: objectivitat, integritat, neutralitat, responsabilitat, imparcialitat, confidencialitat, dedicació al servei públic, transparència, exemplaritat, austeritat, accessibilitat, eficàcia, honradesa, promoció de l’entorn cultural i mediambiental, i respecte a la igualtat entre dones i homes (...)

En la selecció del personal funcionari i interí, laboral i del directiu professional, així com en la provisió de llocs de treball, les administracions públiques han de garantir la publicitat i transparència, entre altres principis constitucionals (art. 10.2, 13.2, 55.2, 78.1 i DT 4.2).

3.- La transparència a la Llei 26/2010, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya

Entre els principis generals de l’actuació administrativa, la  Llei 26/2010, del 3 d’agost, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya, recull explícitament el de transparència i accessibilitat (art. 31.2. apartat setè). Tanmateix, un dels objectius de la llei és “garantir la coordinació administrativa, i també la transparència i l’objectivitat en l’actuació dels òrgans de les administracions públiques” (art. 2d/).

També s’hi reconeix entre els principis d’actuació amb mitjans electrònics el d’accessibilitat a la informació i als serveis públics per mitjans electrònics, d’una manera segura i comprensible (art. 32).

4.- La transparència a la LEC (2009) i als decrets de desplegament de l’autonomia dels centres (2010-2014)

4.1 La transparència a la Llei d’educació

D’acord amb les previsions del preàmbul, la llei “regula el desenvolupament de l’exercici democràtic i responsable de l’autonomia dels centres educatius públics i el marc normatiu que n’empara l’exercici participatiu i responsable, i també els mecanismes de seguiment dels processos, d’avaluació dels resultats i d’informació i transparència, que els faci millorar en excel·lència i igualtat”.

La provisió dels llocs de treball d’especial responsabilitat “ha d’atendre criteris de publicitat, transparència, igualtat i capacitat” (art. 124.1).

El criteri de transparència, juntament amb els d’objectivitat, imparcialitat i no-discriminació, ha d’intervenir en el procediment d’avaluació del desenvolupament de la funció pública docent (art. 131.2). Tanmateix, entre les finalitats de l’avaluació del sistema educatiu, la llei inclou “col·laborar en la transparència del sistema educatiu” (art. 182.2.b/). L’avaluació del sistema educatiu està sotmesa, entre altres, al principi de “transparència en l’acció i la informació pública de les activitats i dels resultats” (art. 184.1.d/).

Encara que no es menciona explícitament, hem d’entendre que la transparència és un dels principis que defineixen els centres públics i que han d’inspirar el projecte educatiu, ja que la transparència va lligada necessàriament, com acabem de veure, a l’avaluació i al retiment de comptes, que sí es mencionen:

LEC, art. 93.3. Els centres públics es defineixen d’acord amb els principis de qualitat pedagògica, de direcció responsable, de dedicació i professionalitat docents, d’avaluació, de retiment de comptes,d’implicació de les famílies, de preservació de l’equitat, de cerca de l’excel·lència i de respecte a les idees i les creences dels alumnes i de llurs mares, pares o tutors.

4. Els principis definits pels apartats 2 i 3 inspiren el projecte educatiu que cada centre públic ha d’adoptar en exercici de l’autonomia que aquesta llei li reconeix. En tot cas, el projecte educatiu de cada centre s’ha de comprometre expressament a complir aquests principis i ha de determinar la relació amb els alumnes i les famílies, la implicació activa del centre en l’entorn social i el compromís de cooperació i d’integració plena en la prestació del Servei d’Educació de Catalunya.

En altres preceptes de la LEC podem trobar mencionat el principi de publicitat, a vegades esmentat juntament al de transparència: principis de publicitat i concurrència dels procediments d’adjudicació de beques per a l’estudi (art, 6.2); obligació d’inscriure’s les associacions d’alumnes en el registre corresponent, “només als efectes de publicitat” (art. 24.3); en el sistema d’ingrés als cossos docents s’han de garantir els principis d’igualtat, publicitat, mèrit i capacitat (art. 119.1); finalment, el procediment per a la subscripció de concerts educatius s’ha de regir pels principis de transparència i publicitat (art, 205.7).

4.2 La transparència als tres decrets de desplegament de l’autonomia dels centres

Al preàmbul del Decret 102/2010, de 3 d’agost, d’autonomia dels centres educatius, es relacionen els criteris de transparència i objectivitat que han de respectar les actuacions de l’Administració educativa, en relació amb el desenvolupament de l’autonomia dels centres educatius:

D_aut, preàmbul

L’exercici de l’autonomia dels centres educatius i els àmbits de presa de decisions que els comporta queden delimitats en aquest Decret. A més, el desenvolupament de l’autonomia dels centres educatius condiciona també les actuacions de l’Administració educativa, en la qual els criteris necessaris de transparència i objectivitat sovint s’han confós amb criteris d’uniformitat. L’evolució autònoma de cada centre, en el marc del que preveu aquest Decret, comportarà forçosament la singularització, objectiva i transparent, de les actuacions administratives que s’hi refereixin.

A l’articulat d’aquest primer decret no apareix la paraula “transparència” sinó únicament la “publicitat” i el “rendiment de comptes”: les NOFC han de determinar els procediments sobre l’intercanvi d’informació entre el centre i les famílies, col·lectivament i individualitzadament, així com “els mecanismes de publicitat necessaris perquè les famílies puguin exercir el seu dret a ser informades” (art. 19.1.d/); també es preveu la publicitat dels censos electorals i de les diverses candidatures en els processos electius al consell escolar del centre (art. 28.5); les NOFC també han de determinar “el rendiment de comptes al consell escolar amb relació a la gestió del projecte educatiu” (art. 19.1.a/), la qual cosa ha de permetre l’avaluació de la gestió.

Ara bé, totes aquestes previsions comporten l’aplicació per part del centre educatiu del principi de transparència, com a garantia del control de la seva gestió per part de la comunitat escolar, ja que la transparència de les actuacions del centre en l’exercici de la seva autonomia es converteix en instrument de control i de retiment de comptes de la gestió dels diferents responsables davant el consell escolar. 

En canvi, al Decret 155/2010, de 2 de novembre, de la direcció dels centres educatius públics i del personal directiu professional docent, el principi de transparència es relaciona directament amb la gestió de la direcció, amb l’avaluació de l’exercici de la direcció i de l’aplicació del projecte de direcció (annex 2.2, segona fase), i també es preveu que l’avaluació de la direcció s’ha de realitzar “d’acord amb criteris de transparència, objectivitat, imparcialitat i no discriminació” (art. 31.3).

Per una altra banda, s’esmenten en diferents preceptes el principi de publicitat en els processos de selecció (art. 13.1 i 34) i els mecanismes de retiment de comptes de la direcció davant els òrgans de control i participació, en l’entorn de l’avaluació de l’exercici de la direcció (art. 24.4)

Finalment, al Decret 39/2014, de 25 de març, pel qual es regulen els procediments per definir el perfil i la provisió dels llocs de treball docents, es preveu que el procediment de provisió especial ha d’atendre a criteris de publicitat, transparència, igualtat, capacitat i idoneïtat (art. 17.2). Una vegada més, el principi de transparència apareix en l’entorn de l’avaluació, en aquest cas de l’acompliment del professorat, que ha de regir-se per “criteris de transparència, objectivitat, imparcialitat i no-discriminació, garantint els drets d’informació i amb ‘audiència prèvia del personal afectat” (art 21.1.c/).

El principi de transparència a la Llei 19/2014

Al preàmbul de la Llei es considera la transparència com un principi bàsic que permet avaluar la qualitat democràtica de l’organització i del funcionament de les administracions públiques, ja que afecta “el coneixement per part de la ciutadania de les dades i de la informació de què disposen les administracions i els poders públics, que són determinants per a la seva presa de decisions i que els ciutadans també han de conèixer per tal de poder avaluar les actuacions públiques i garantir un exercici del poder públic responsable (apartat 1)”. El legislador lliga directament, com hem vist abans en repassar la normativa educativa, el principi de transparència amb l’avaluació de la qualitat de l’organització i del funcionament de l’Administració, i, per tant, el considera condició necessària per al retiment de comptes de les polítiques públiques.

També es destaca al preàmbul, entre els objectius del “govern obert” (que la llei també regula al títol VI), “una millor transparència en el retiment de comptes i l’exigència de responsabilitats” (apartat 7).

Tanmateix, a l’article 1.2 en definir la finalitat de la llei, s’inclou “la garantia del retiment de comptes i de la responsabilitat en la gestió pública” (vegeu també als art. 2.d/, 55.1.g/, 65.1.g/ el retiment de comptes com a principi d’actuació):

Art.1.2. La finalitat d’aquesta llei és establir un sistema de relació entre les persones i l’Administraciópública i els altres subjectes obligats, fonamentat en el coneixement de l’activitat pública, laincentivació de la participació ciutadana, la millora de la qualitat de la informació pública i de la gestió administrativa i la garantia del retiment de comptes i de la responsabilitat en la gestió pública.

També es justifiquen al preàmbul les novetats de la llei “per tal de donar resposta a una demanda social que cada cop exigeix una major transparència sobre el funcionament de les administracions i els processos de presa de decisió, incloent-hi el reconeixement d’un dret ampli d’accés a la informació pública, així com una major participació en la presa de decisions” (apartat 1). La voluntat del legislador és, en definitiva, estendre l’àmbit d’aplicació d’aquests principis “a tots els organismes públics de Catalunya, tinguin o no caràcter administratiu”.

El compliment de les obligacions de transparència i informació abasta, a més de les administracions públiques de Catalunya, “noció que inclou l’Administració de la Generalitat i els ens locals, així com tots els organismes i entitats de naturalesa administrativa dependents o vinculats a aquestes administracions”, també les persones privades que exerceixen activitats públiques o d’interès públic, “sens perjudici que en aquests casos el compliment de les obligacions de transparència i informació es faci efectiu per mitjà de les administracions públiques responsables del servei” (preàmbul, apartat 2).

La Llei afecta també a “totes les altres institucions públiques que no són administracions públiques en la part que fan funcions administratives per raó del seu funcionament o en els aspectes institucionals respecte dels quals es considera també exigible un deure de transparència i informació, sens perjudici de l’autonomia organitzativa i de funcionament que els reconeix la Llei” (apartat 2).

La regulació de la transparència en l’activitat pública s’entén com una obligació a càrrec de l’Administració, que “ha de facilitar de manera proactiva –sense necessitat de demanda expressa- la informació sobre dades i continguts de diversa naturalesa que són referencials respecte de la seva organització, funcionament, presa de decisions més importants i la gestió dels recursos públics” (apartat 3).

Els continguts de l’obligació de transparència són molt amples: informació institucional i organitzativa, gestió econòmica i pressupostària, informació de rellevància jurídica, programació i planificació, contractació pública, activitat subvencional, etc. També es determinen les regles que han de garantir el seu fàcil accés, consulta i comprensió, la seva neutralitat, la seva actualització, així com els límits que deriven de la protecció d’altres drets. I es crea, finalment, el Portal de la Transparència, com a instrument bàsic i general per facilitar a la ciutadania la informació de forma integrada de totes les administracions públiques.

1.- La Llei de transparència és d’aplicació a la gestió dels centres públics i concertats

La Llei regula i garanteix la transparència de l’activitat pública (art. 1.1.a/) i la defineix, de manera ampul·losa, com “l’acció proactiva de l’Administració de donar a conèixer la informació relativa als seus àmbits d’actuació i les seves obligacions, amb caràcter permanent i actualitzat, de la manera que resulti més comprensible per a les persones i per mitjà dels instruments de difusió que els permetin un accés ampli i fàcil a les dades i els facilitin la participació en els assumptes públics” (art. 2.a/).

En aquest mateix article 2, es defineixen també altres conceptes jurídics relacionats amb la transparència, com ara el “bon govern”, els “subjectes obligats” (a actuar amb transparència) i la “publicitat activa” com a exercici de la transparència d’ofici, sense necessitat que les persones interessades ho sol·licitin.

La transparència de l’activitat pública, per tant, es concreta en la “publicitat activa” que han de fer pública, d’ofici, els “subjectes obligats”, que són els alts càrrecs al servei de la Generalitat i de l’Administració local de Catalunya i el personal al servei de l’Administració pública (art. 4.1) i també les entitats privades que percebin subvencions (art, 3.4), entre les quals hem d’entendre inclosos els centres concertats. 

La Llei també relaciona la transparència amb el retiment de comptes, quan estableix com a objectiu del “bon govern” que l’Administració funcioni amb la màxima transparència, qualitat i equitat, i amb garantia de retiment de comptes (art. 2.d/).

La transparència en l’activitat pública és, de fet, una obligació molt ampla: “els subjectes obligats han d’adoptar les mesures necessàries per a facilitar a les persones el coneixement de la informació pública”, que s’ha de fer pública en les seus electròniques i els llocs web dels subjectes obligats “d’una manera clara, estructurada i en format reutilitzable” (art. 5.1)

S’ha de garantir la transparència de la informació pública per mitjà d’un “sistema integral d’informació i coneixement en format electrònic”, que permeti a les persones un accés fàcil i gratuït a la informació pública, “amb la finalitat de fomentar-ne el coneixement i de facilitar la participació i col·laboració responsable en els assumptes públics” (art. 5.2 i 3).

La LEC ja va preveure l’obligació dels centres educatius de facilitar la informació necessària que permeti la participació de la comunitat educativa (art. 2.3.d/), en concret, amb l’obligació de “potenciar la participació de les famílies en l’educació dels fills” per mitjà de la carta de compromís educatiu (art. 20.2). A més, l’article 23 LEC preveu que les NOFC han de determinar formes de participació dels alumnes en la vida del centre. 

Per una altra banda, l’article 25.1 reconeix a les mares, els pares o els tutors dels alumnes el dret a rebre informació sobre:

“a) El projecte educatiu.

b) El caràcter propi del centre.

c) Els serveis que ofereix el centre i les característiques que té.

d) La carta de compromís educatiu, i la coresponsabilització que comporta per a les famílies.

e) Les normes d’organització i funcionament del centre.

f) Les activitats complementàries, si n’hi ha, les activitats extraescolars i els serveis que s’ofereixen, el caràcter voluntari que aquestes activitats i serveis tenen per a les famílies, l’aportació econòmica que, si escau, els comporta i la resta d’informació rellevant relativa a les activitats i els serveis oferts.

g) La programació general anual del centre.

h) Les beques i els ajuts a l’estudi”.

Les famílies també tenen dret a rebre informació “sobre l’evolució educativa de llurs fills” i “sobre l’avaluació pertinent de l’eventual assoliment dels objectius educatius” (art. 25.2 i 56.9).

De manera més concloent, també es relaciona el dret a rebre informació “sobre l’evolució escolar i personal de  llurs fills” amb el dret i deure de les famílies “de participar i d’implicar-se en el procés educatiu de llurs fills” (art. 57.7). Tanmateix, la LEC garanteix, en l’educació infantil, “la relació quotidiana amb la família de cada infant i l’intercanvi d’informaciósobre el seu progrés” (art. 78.3). També en les etapes de l’educació bàsica cal garantir “la comunicació entre el centre educatiu i les famílies a propòsit del progrés personal de llurs fills” (art. 79.4). En les etapes postobligatòries li pertoca al tutor “la comunicació entre el centre i les famílies a propòsit del progrés personal de llurs fills” (art. 80.2).

També el professorat, en l’exercici de llurs funcions docents, té “el dret de gaudir d’informació fàcilment accessible sobre l’ordenació docent” (art. 29.1.c/).

La LEC preveu que el projecte educatiu (i la resta de documents relacionats) “ha d’estar a disposició de tots els membres de la comunitat educativa” (art. 91.6), sense concretar-ne els mitjans de publicitat.

Finalment, en matèria de convivència, la direcció ha de garantir la informació suficient perquè el professorat i la resta de membres de la comunitat educativa del centre pugui participar de manera efectiva en el control i l’aplicació de les normes de convivència:

LEC, art. 30.4. Correspon a la direcció i al professorat de cada centre, en exercici de l’autoritat que tenen conferida, i sens perjudici de les competències del consell escolar en aquesta matèria, el control i l’aplicació de les normes de convivència. En aquesta funció, hi ha de participar la resta de membres de la comunitat educativa del centre. La direcció del centre ha de garantir la informació suficient i crear les condicions necessàries perquè aquesta participació es pugui fer efectiva.

La Llei de transparència amplia molt l’àmbit dels subjectes als quals han d’arribar els efectes de la transparència en la gestió dels centres educatius: dels membres de la comunitat educativa, mencionats a la LEC, hem de passar a una transparència universal, oberta a totes les persones que estiguin interessades en accedir a la informació, amb les restriccions que especifica la pròpia Llei 19/2014 o altres lleis.

Així, la transparència hauria d’impregnar tota la gestió autònoma del centre educatiu (el projecte educatiu, el projecte de direcció i la resta d’instruments mitjançant els quals els centres educatius exerceixen la seva autonomia, i en general, tots els aspectes enumerats a l’article 25.1 LEC, que hem reproduït abans).

En definitiva, la transparència ha de ser una obligació en l’actuació de tots els responsables del centre educatiu públic i concertat (des del director i el seu equip directiu fins a la totalitat del professorat). També, com a valor mesurable que és, la transparència s’hauria d’incloure entre els indicadors de progrés del projecte educatiu, del projecte de direcció i de la programació general anual, amb la finalitat que es pugui tenir en compte en tots els processos d’avaluació del centre, de la direcció i del professorat la millora en la transparència en les diferents actuacions educatives del centre.

Com a conclusió, és evident que la Llei de transparència s’ha d’aplicar als centres educatius, ja que la pròpia Llei en enumerar els responsables de la seva aplicació no es refereix només als alts càrrecs de la Generalitat i de l’Administració local de Catalunya, sinó també al “personal al servei de l’Administració pública, en l’àmbit general, i també les persones que determina aquesta llei amb relació a àmbits específics” (art. 4.1).

Ara bé, després de concretar els qui tenen la condició d’alts càrrecs (art. 4.3), es remet a la normativa reguladora de l’organització administrativa la determinació “clara i precisa de les autoritats i els òrgans responsables del compliment dels deures i les obligacions establertes per aquesta llei” per a la resta de responsables (art. 4.3).

2.- Obligacions de transparència als centres educatius

D’acord amb l’article 6.1, els subjectes obligats han d’adoptar les actuacions següents, per a fer efectiu el principi de transparència:

a) Difondre la informació pública d’interès general d’una manera veraç i objectiva, perquè les persones puguin conèixer l’actuació i el funcionament de l’Administració pública i exercir el control d’aquesta actuació.

b) Garantir que la informació a què fa referència la lletra a es difon de manera constant i s’actualitzapermanentment, amb la indicació expressa de la data en què s’ha actualitzat per darrera vegada i, si és possible, de la data en què s’ha de tornar a actualitzar.

c) Organitzar la informació de manera que sigui fàcilment accessible i comprensible per a les persones i que en faciliti una consulta àgil i ràpida per mitjà d’instruments de cerca dotats de les característiques tècniques que ho garanteixin.

d) Ordenar temàticament la informació perquè sigui fàcil i intuïtiva de localitzar. Aquesta ordenació s’ha de fer, com a mínim, amb criteris temàtics i cronològics, seguint el quadre de classificació documental comparatiu ―si se’n disposa― i incorporant-hi índexs o guies de consulta.

e) Facilitar la consulta de la informació amb l’ús de mitjans informàtics en formats fàcilment comprensibles i que permetin la interoperabilitat i la reutilització.

Caldrà esperar l’aprovació del desplegament reglamentari per conèixer la concreció d’aquestes obligacions de transparència per part dels responsables dels centres educatius públics i el procediment pel qual es farà pública la informació corresponent als centres concertats.

L’article 8, sobre la informació subjecta al règim de transparència, delimita el contingut de la informació pública subjecta al règim de transparència i a la qual s’ha referit l’article 7 com a “informació pública d’interès general”, que s’ha de difondre per a fer efectiu el principi de transparència, tal como analitzo a continuació.

3.- Contingut de la informació subjecta al règim de transparència

La llista de matèries subjectes al règim de transparència és molt llarga, segons enumeral’article 8.1:

a) L’organització institucional i l’estructura administrativa.

b) La gestió econòmica, comptable, pressupostària i patrimonial.

c) Les decisions i les actuacions amb una rellevància jurídica especial.

d) La plantilla, la relació de llocs de treball i el règim retributiu.

e) Els procediments administratius relacionats amb l’exercici de les seves competències.

f) Els contractes i els convenis.

g) Les convocatòries i l’atorgament de les subvencions i els ajuts públics.

h) Els informes i els estudis.

i) Els plans, els programes i les memòries generals.

j) La informació estadística.

k) La informació geogràfica.

l) Les matèries i les actuacions la publicitat de les quals s’estableixi per norma.

m) Qualsevol matèria d’interès públic, i les informacions que siguin demanades amb més freqüència per via de l’exercici del dret d’accés a la informació pública.

De nou caldrà esperar al futur desplegament reglamentari en l’àmbit educatiu per aclarir quines d’aquestes matèries han de ser publicades per l’Administració educativa i quines corresponen als responsables dels centres públics.

Les dades i els documents corresponents a les matèries enumerades a l’article 8.1 es detallen als articles 9 a 15, que regulen, entre altres, els següents àmbits materials, la majoria d’ells aplicables als centres educatius en l’exercici de la seva autonomia:

▪ Transparència en l’organització i l’estructura administrativa de la institució (art. 9.1, que en el cas dels centres educatius podria referir-se a l’estructura organitzativa pròpia que forma part de les NOFC)

▪ Transparència en les decisions i actuacions de rellevància jurídica (art. 10.1, que podria referir-se a les NOFC dels centres educatius i altres decisions adoptades pels òrgans unipersonals i col·legiats corresponents)

▪ Transparència en la gestió econòmica, comptable, pressupostària i patrimonial (art. 11.1, que podria referir-se al pressupost del centre i el rendiment de comptes, la distribució i l’ús dels recursos econòmics del centre, els ingressos obtinguts per l’ús social del centre, entre altres dades)

▪ Transparència en matèria de planificació i programació (art. 12, que podria referir-se a la programació general anual del centre, al projecte de direcció, als acords de coresponsabilitat o als projectes d’innovació pedagògica i curricular, així com als criteris i a la metodologia per a avaluar aquests projectes)

4.- Limitacions previstes a la Llei de transparència 

Els límits aplicables a les obligacions de transparència són els mateixos que els establerts per al dret d’accés a la informació pública, en especial els relatius a la protecció de dades de caràcter personal. Qualsevol limitació o excepció al principi de transparència s’han d’interpretar sempre restrictivament i s’ha de establir per una norma amb rang de llei (art. 7). 

La Llei 19/2014 recull els següents límits a l’article 21.1:

a) La seguretat pública.

b) La investigació o la sanció de les infraccions penals, administratives o disciplinàries.

c) El secret o la confidencialitat en els procediments tramitats per l’Administració pública, si el secret o la confidencialitat són establerts per una norma amb rang de llei.

d) El principi d’igualtat de les parts en els processos judicials o la tutela judicial efectiva.

e) Els drets dels menors d’edat.

f) La intimitat i els altres drets privats legítims.

g) El secret professional i els drets de propietat intel·lectual i industrial.

Pel que fa a l’àmbit educatiu, s’ha de destacar la limitació de l’apartat e) sobre els drets dels menors d’edat, que la pròpia llei concreta amb detall a l’apartat 3 d’aquest mateix article:

Art. 21.3. Té la condició de protegida, en tots els casos, la informació relativa als menors d’edat el coneixement o la divulgació de la qual pot condicionar el lliure desenvolupament de llur personalitat en el futur. L’accés a la informació pot ésser denegada en aquest supòsit, llevat que se’n pugui garantir el caràcter anònim, i sens perjudici del que estableixen els articles següents.

També es limita la transparència de dades personals especialment protegides, “com ara les relatives a la ideologia, l’afiliació sindical, la religió, les creences, l’origen racial, la salut i la vida sexual, i també les relatives a la comissió d’infraccions penals o administratives que no comportin l’amonestació pública a l’infractor” (art. 23), llevat que l’afectat hi consenti expressament per escrit.

Si es tracta d’altra informació que conté dades personals no incloses a l’article 23, s’ha de “ponderar l’interès públic en la divulgació i els drets de les persones afectades” (art. 24.2), tenint en compte les circumstàncies següents:

a) El temps transcorregut.

b) La finalitat de l’accés, especialment si té una finalitat històrica, estadística o científica, i les garanties que s’ofereixin.

c) El fet que es tracti de dades relatives a menors d’edat.

d) El fet que pugui afectar la seguretat de les persones.

5.- Responsabilitats

Incomplir les obligacions i els deures de publicitat establerts a la Llei, aplicant de manera manifestament injustificada els límits fixats legalment és considerada una infracció molt greu en matèria de transparència (art. 77.1). Incomplir, totalment o parcialment, els deures i les obligacions de publicitat pot considerar-se una infracció greu, sempre que l’incompliment no sigui una infracció molt greu (art, 78.1).

Les infraccions poden comportar les sancions regulades als articles 81 a 84 de la Llei 19/2014.

Conclusió

La llibertat de expressió i informació, relacionada amb el dret al saber, requereix poder accedir a la informació. Així, el dret d’accés a la informació, que forma part del dret fonamental a la llibertat d’expressió i informació, reconegut a l’art. 10 del Conveni Europeu de Drets Humans (en la doble vessant de dret a informar-se i dret a informar, és a dir, dret a rebre informació i dret a donar informació), garanteix la transparència, la responsabilitat i el retiment de comptes de les institucions públiques, ajuda a evitar l’arbitrarietat de l’Administració i permet la participació ciutadana en el procés de presa de decisions. Una peça fonamental per ser transparent és el dret d’accés a la informació pública.

Per millorar la transparència administrativa també és necessari adaptar el llenguatge jurídic i normatiu a la capacitat de comprensió del ciutadà mitjà, però és evident que estem lluny d’assolir aquest objectiu: els textos normatius actuals estan molt allunyats de poder ésser entesos i interpretats per qualsevol ciutadà. En aquest aspecte, malauradament queda molt camí per recórrer.

Tanmateix, el dret d’accés a la informació pública pot entrar en col·lisió amb altres drets, com el dret fonamental a la intimitat (art. 18 CE), però en determinades ocasions el dret públic a saber prevaldrà sobre la defensa de l’interès privat de la intimitat. S’ha de buscar un equilibri entre els drets d’accés i la privacitat

La jurisprudència comunitària reconeix que el principi de transparència té per objectiu assegurar una millor participació dels ciutadans en el procés de decisió, així com garantir una major legitimitat, eficàcia i responsabilitat davant els ciutadans de les decisions que prenen, i justificar la racionalitat i l’interès públic que hi ha darrera de la pròpia decisió.  

La publicitat i la transparència es necessiten mútuament i impliquen una manera d’actuar dels poders públics que permet la participació dels ciutadans. Hi ha, per tant, una relació directa entre transparència, accés a la informació i participació. La transparència es converteix, d’aquesta forma, en requisit previ de la participació, permetent alhora un control dels ciutadans sobre l’acció dels poders públics, ajudant a la lluita contra la corrupció. 

És evident que l’autonomia dels centres educatius regulada per la LEC preveu mecanismes de participació, de control i d’avaluació dels resultats, que exigeixen per part dels centres dissenyar instruments àgils d’informació (especialment electrònica) i de transparència de la seva gestió donant informació pública de totes les dades essencials que intervenen en el procés educatiu. Tot això en la mateixa direcció de la regulació de la Llei de transparència, recentment aprovada pel Parlament de Catalunya, la qual provocarà tot un procés d’adaptació dels actuals canals de comunicació i informació dels centres educatius a les exigències, molt més dures, de la nova Llei.

En aquesta primera nota sobre la Llei 19/2014, del 29 de desembre, m’he limitat a analitzar el principi de transparència, tal com ha quedat regulat per aquesta llei, i també una primera aproximació a la seva afectació sobre l’actuació autònoma dels centres públics i concertats. En la propera, analitzaré el dret d’accés a la informació pública (que complementa la informació que el ciutadà pot obtenir per via de la transparència) i els seus efectes sobre les activitats dels centres educatius.