dimecres, 19 de maig de 2010

Constitucionalitat de la Llei. Sobre les competències exclusives de la Generalitat en matèria educativa (4)

L'article 131.1 i 2 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya regula les competències exclusives de la Generalitat de Catalunya en matèria d'educació, i és un dels que està pendent de sentència del Tribunal Constitucional en el recurs d'inconstitucionalitat núm. 8045-2006, promogut per més de cinquanta diputats del Grup Parlamentari Popular del Congrés dels Diputats.

Avui repassaré, breument, els arguments que s'han emprat per a discutir i per a defensar la constitucionalitat d'aquestes competències exclusives de la Generalitat en matèria educativa:

A) El Dictamen núm. 269-2005 del Consell Consultiu sobre el Projecte d'estatut, en analitzar el contingut de l'article 125 del projecte (sobre educació) va arribar a la conclusió de la inconstitucionalitat de gran part del precepte, tal com estava redactat inicialment en el projecte de llei, després d'haver fet una breu anàlisi del concepte "nucli essencial del dret a l'educació", que és la matèria reservada al desenvolupament estatal:

"[…] en matèria d'educació correspon a l'Estat la potestat de dictar normes bàsiques en relació amb un ampli ventall de submatèries, que són les que constitueixen el nucli essencial d'aquest dret fonamental i, alhora, servei públic.
Doncs bé, dins l'apartat primer de l'article 125 -i com a competència exclusiva- s'inclouen una sèrie de submatèries que formen part d'aquest contingut essencial que forma part de la competència estatal per establir les bases, en concret les lletres a, b (llevat de "la regulació i l'execució de la programació al seu territori i també la regulació d'òrgans de participació i consulta dels sectors afectats"), c (llevat de "la creació, l'organització i el règim dels centres públics"), d (llevat de "la regulació, l'organització i l'exercici de la inspecció i l'avaluació general del sistema educatiu; la innovació i la recerca i l'experimentació educatives, i la garantia de la qualitat del sistema educatiu"), h i i.
En conseqüència, en relació amb totes les matèries incloses en les lletres que acabem d'esmentar, no és constitucionalment possible qualificar la competència de la Generalitat com a exclusiva, ja que, en relació amb totes aquestes, l'Estat pot establir normes de caràcter bàsic o pertanyents a la matèria reservada a llei orgànica.
Cal concloure que l'apartat primer de l'article 125 és inconstitucional llevat de les parts esmentades de les lletres b, c i d i les lletres e i f. Així mateix, la lletra g és constitucional interpretada d'acord amb el que s'ha dit en relació amb l'article 114" (pàg. 47 del Dictamen).


B) Per una altra banda, els consellers senyors Agustí M. Bassols i Parés, Jaume Vernet i Llobet i Jaume Camps i Rovira van formular un Vot particular al Dictamen núm. 269, emès en data 1 de setembre de 2005.

A parer seu, i a diferència de la majoria del Consell, van considerar que no tot l'àmbit educatiu està afectat pels articles 27 i 149.1.30 CE i, per tant, la Generalitat pot preservar submatèries educatives en règim exclusiu, en comptes de considerar tota la matèria com a compartida.

En tot cas, segons el vot particular, es poden distingir dues atribucions competencials en matèria educativa: l'una, relativa a les condicions d'expedició i homologació dels títols acadèmics i professionals, on la competència funcional es defineix com a "regulació" -terme que no exclou l'assumpció de certes potestats normatives per les comunitats autònomes-; l'altra se circumscriu funcionalment a les "normes bàsiques" en desenvolupament de l'article 27, a fi de garantir les obligacions dels poders públics en aquesta matèria. Entre aquests dos àmbits materials es pot reconèixer una zona en la qual la "regulació" estatal no abasta necessàriament tota la legislació.

Entre altres arguments, els consellers van rebutjar en el vot particular una lectura de l'article 27 CE que conduís a identificar l'abast material de les competències estatals amb tota l'esfera d'intervenció pública en l'àmbit educatiu, ja que l'article 27 es refereix diverses vegades als poders públics, la qual cosa suposa una crida a les comunitats autònomes i no solament a l'Estat.

D'aquesta manera, l'Estat no pot legislar sobre qualsevol aspecte de l'ensenyament sinó estrictament sobre aquells que es refereixin als títols acadèmics i al desenvolupament del dret a l'educació i la llibertat d'ensenyament i les seves diferents manifestacions constitucionals. En cas contrari, seríem davant un nou títol competencial estatal, no esmentat en la CE, i que respondria al nom de "ordenació general del sistema educatiu".

La dimensió prestacional del dret a l'educació exigeix la implicació dels poders públics, particularment dels autonòmics, i, per tant, en relació amb aspectes d'ordenació, planificació o organització en l'àmbit de l'ensenyament, és possible i necessari delimitar subsectors de competència exclusiva de la Generalitat.

Segons els consellers que subscriuen el vot particular, l'ensenyament comprèn tres fases: l'accés a l'ensenyament, la transmissió de coneixements i l'acreditació mitjançant un títol. La primera i tercera fase són principalment de caràcter estatal, mentre que la intermèdia correspon a grans trets a l'àmbit autonòmic.

En concret, van considerar constitucionals les següents competències de la Generalitat:

a) La programació de les places escolars en les diferents parts del territori, com a vessant directament prestacional del dret a l'educació, que es tradueix en la fixació d'objectius i la posada a disposició i organització dels mitjans i recursos necessaris per a dur a terme la prestació educativa i els serveis escolars complementaris.

b) La regulació dels requisits que han de complir els centres educatius, en la mesura que afecta l'organització de la prestació del servei educatiu, es pot reservar a la competència autonòmica.

c) En relació amb l'ordenació dels ensenyaments, el contingut de la competència exclusiva pot abastar la regulació i execució de totes les mesures relatives a les etapes preobligatòries i als ensenyaments que no condueixen a l'obtenció d'un títol estatal (formació d'adults, organització d'ensenyaments en règim no presencial, programes d'inclusió escolar de menors immigrants, etc.), així com la creació i regulació dels títols corresponents i les condicions d'expedició i homologació d'aquests títols.

En un segon sentit, d'ordenació interna dels ensenyaments, la competència exclusiva de la Generalitat es pot projectar sobre els aspectes relatius a: criteris d'avaluació, qüestions metodològiques, regulació de drets i deures dels alumnes i pares, regulació de l'orientació escolar i professional dels alumnes, regulació de serveis i activitats extraescolars i complementàries, etc.

d) La regulació, organització i exercici de la inspecció i l'avaluació general del sistema educatiu és constitucional en la mesura que es tracta d'una funció que l'article 27.8 CE atribueix als "poders públics" i que la Generalitat pot assumir amb caràcter exclusiu les facultats inspectores relatives a les matèries de la seva competència quant a l'ordenació del sector docent. És també legítim constitucionalment que aquesta assumpció inclogui les potestats normatives corresponents, quant a l'organització de l'activitat inspectora i la seva adequació als diferents nivells educatius.

C) Els arguments de les persones que van presentar el recurs d'inconstitucionalitat núm. 8045-2006 en relació amb aquest article 131.1 i 2 de l'EAC són molt breus: es limiten a manifestar que la reserva de llei orgànica en relació amb el dret a l'educació i la delimitació de les competències de què disposa l'Estat en virtut de l'article 149.1.30 CE, no permeten qualificar la competència de la Generalitat en matèria d'educació com a exclusiva, per la qual cosa els apartats 1 i 2 d'aquest article es consideren inconstitucionals.


D)
La defensa de la Generalitat de Catalunya, en el seu escrit d'al•legacions davant el TC, es va basar, entre altres, en els arguments següents:

1) El desenvolupament normatiu del dret a l'educació per mitjà d'una llei orgànica no impedeix, però sí limita, la capacitat dels legisladors estatals i autonòmics, cadascun en l'àmbit de les seves competències, en la seva capacitat per a completar aquest àmbit material.

2) La competència estatal no abasta els estudis que no habiliten per a l'obtenció d'una titulació acadèmica o professional ni els centres en què s'imparteixen aquests estudis. La regulació d'aquests centres s'ha considerat tradicionalment com un àmbit no inclòs en el sistema educatiu ni, per tant, en el dret a l'educació tal com s'ha definit constitucionalment, i per això mateix, no està sotmès a la regulació orgànica o bàsica de l'Estat.

3) L'apartat 2 de l'article 131 recull els àmbits materials en què els legisladors autonòmics han quedat fora del marc de regulació dels legisladors estatals: incideix en àmbits que no comporten ni un desenvolupament del dret fonamental ni una regulació relativa a l'obtenció de títols acadèmics o professionals -com ara la referent al primer cicle de l'educació infantil-, o bé recullen aspectes referits a la prestació del servei educatiu que no afecten l'àmbit material que la Constitució atribueix als legisladors orgànics o bàsics.

Finalment, la defensa de la Generalitat constata el fet que la proposta de reforma de l'Estatut d'autonomia per a Andalusia defineix com a competència exclusiva les facultats que l'article 51 atribueix a la comunitat autònoma en matèria d'educació, i aplica una tècnica similar a la prevista en l'Estatut d'autonomia de Catalunya, sense que això hagi comportat, als autors del recurs, cap rebuig d'inconstitucionalitat.

Cap comentari:

Publica un comentari a l'entrada