dimarts, 23 de febrer de 2010

El règim jurídic del concert educatiu i la legislació orgànica

[article 205 de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d'educació]

El text de la Llei d'educació ha estat molt curós en desenvolupar el finançament dels centres privats mitjançant el concert educatiu, que havia estat regulat amb tot detall a la LOE i a la LODE. Per no trepitjar un terreny tan delicat i per tal de mantenir-se fidel als aspectes bàsics regulats per les lleis orgàniques de l'Estat, les quals esmenta la LEC en molt poques ocasions, a l'article 205 s'hi refereix explícitament fins a quatre vegades, per no haver de reproduir les minucioses condicions i requisits previstos a la LOE. Així, el legislador remet expressament a la regulació orgànica i bàsica del concert educatiu i a la mateixa Llei d'educació:

·"(...) el concert educatiu, tal com el defineixen la regulació orgànica i aquesta llei" [art. 205.1 LEC];

·"(...) amb les condicions bàsiques establertes per les lleis orgàniques i per aquesta llei" [art. 205.2 LEC)];

·"(...) amb les obligacions i els drets que resulten de la regulació bàsica de la matèria i del que estableix aquesta llei" [art. 205.6 LEC];

·"(...) atenent circumstàncies específiques dels centres determinades per l'Administració educativa, a més de les especificacions establertes per la regulació orgànica (...)" [art. 205.8 LEC].

Malgrat el detall i l'extensió amb què es regula el concert en la legislació orgànica de l'Estat, la Llei d'educació aconsegueix introduir alguns aspectes nous en aquesta matèria, com ara el fet de referir-se al règim jurídic del concert com a model, denominació que vesteix aquest instrument de finançament dels centres privats amb una pàtina més educativa.

En dues ocasions la Llei d'educació substitueix la paraula "règim dels concerts", que és la normalment utilitzada per la LOE ["el règim de concerts", art. 116.1, 2 i 4, entre altres; "el règim de concertació educativa", art. 116.1; "el règim econòmic", art. 116.4] pel "model de concert educatiu", paraula utilitzada per l'Estatut d'autonomia per referir-se al model educatiu d'interès públic que garanteix el dret a l'educació i l'accés en condicions d'igualtat (esmentat a l'article 42.1 LEC):

·"El model ordinari de finançament amb recursos públics dels centres privats que presten el Servei d'Educació de Catalunya és el concert educatiu" [art. 205.1 LEC];

· "El finançament amb recursos públics dels centres privats que presten el Servei d'Educació de Catalunya (...) es basa en el model de concert educatiu" [art. 42.4 LEC].

· "En el sistema educatiu de Catalunya, definit per l'article 8, s'estableix un model educatiu d'interès públic d'acord amb l'article 21 de l'Estatut" [art. 42.1 LEC].

Ara bé, és l'Administració educativa de la Generalitat la competent per a dictar les normes reglamentàries i la regulació del "règim jurídic i el procediment per a la incorporació de centres de titularitat privada a la prestació del Servei d'Educació de Catalunya per mitjà del concert educatiu" [art. 158.2.a) vuitè LEC; tal com preveu la LOE art. 116.4].

La subscripció del concert educatiu comporta que "el centre de titularitat privada s'incorpora a la prestació del Servei d'Educació de Catalunya, amb les obligacions i els drets que resulten de la regulació bàsica de la matèria i del que estableix aquesta llei" [art. 205.6 LEC]. La LOE resumeix amb precisió el contingut jurídic del concert educatiu: "El concert ha d'establir els drets i les obligacions recíproques quant a règim econòmic, durada, pròrroga i extinció del concert, nombre d'unitats escolars concertades i altres condicions, amb subjecció a les disposicions reguladores del règim de concerts" [art. 116.4 LOE].

Els dos requisits essencials per a obtenir un concert són, en definitiva, que els centres privats ofereixin ensenyaments obligatoris i satisfacin necessitats d'educació [art. 45.2 i 205.2 LEC; també, art. 116.1 LOE]. La LEC, aprofundint en aquesta matèria, concreta el requisit de "satisfer necessitats d'escolarització" i defineix amb total claredat les condicions que han de reunir els centres privats per complir el requisits de satisfer necessitats d'escolarització, desenvolupant el criteri de la normativa bàsica:

Article 205.3: "Als efectes del que disposa l'apartat 2, es considera que un centre docent privat satisfà necessitats d'escolarització si compleix les condicions següents:

a) Té una relació mitjana d'alumnes per unitat escolar no inferior a la que determina el Departament per a cada zona.
b) Escolaritza alumnes amb domicili habitual al municipi o a la zona educativa en la proporció que determina el Departament, atenent els criteris de programació de l'oferta educativa a què fa referència l'article 44".

dimarts, 16 de febrer de 2010

La formulació del projecte educatiu

[articles 94.1 i 95.1 de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d’educació]

La LEC utilitza la paraula "formulació" per referir-se a la competència del claustre del professorat per a intervenir en el procés d'elaboració del projecte educatiu: "la formulació dels projectes educatius dels centres públics correspon al claustre del professorat, a iniciativa del director o directora i amb la participació dels professionals d'atenció educativa" [article 94.1 LEC; també apareix aquesta mateixa paraula referida a la competència del claustre del professorat dels centres privats sostinguts amb fons públics, que "ha de participar en la formulació del projecte educatiu, d'acord amb el que estableixin les normes d'organització i funcionament del centre", art. 95.1 LEC].

La "iniciativa del director" dels centres públics en relació a la formulació del projecte educatiu es clarifica en un altre article, quan s'atribueix al director o directora la funció de "formular la proposta inicial del projecte educatiu i les modificacions i adaptacions corresponents" [art. 142.5.a) LEC]. Així, es pot deduir que la iniciativa del director en l'elaboració d'aquest instrument consisteix en la redacció d'una primera proposta del projecte educatiu, l'elaboració del qual correspon al claustre del professorat, que "té la funció d'intervenir en l'elaboració i la modificació del projecte educatiu" [art. 146.2.a) LEC].

En aquest context, la paraula "formular" té el significat de "posar una proposta en una forma clara i precisa" i normalment quasi sempre es refereix explícitament o implícitament a l'elaboració de la proposta d'un document educatiu: així, el director, com ja hem vist abans, "formula la proposta inicial de projecte educatiu" [art. 142.5.a) LEC], l'Institut Superior de les Arts té, entre altres funcions, la de "formular les propostes que siguin pertinents per a garantir l'adequació i l'actualització del currículum" [art. 66.3.a) LEC], el Consell Escolar de Catalunya "pot formular per iniciativa pròpia propostes al Departament" [art. 171.5 LEC; vegeu també l'art. 174.2 en relació amb el Consell Català de Formació Professional i l'art. 46.4 sobre la formulació de propostes de l'oficina municipal d'escolarització].

No és d'estranyar que l'expressió "formular propostes" aparegui a la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, en el capítol 6, en el qual regula el funcionament dels òrgans col•legiats "que han de formular propostes a altres òrgans de l'Administració" [art. 34.3], i que resulta directament aplicable a l'aspecte que estic comentant avui: el claustre del professorat, com a òrgan col•legiat, formula una proposta de projecte educatiu a un altre òrgan col•legiat, el consell escolar del centre, que és el responsable d'aprovar el projecte educatiu [art. 94.1 i 148.3.a) LEC] per una majoria qualificada de tres cinquenes parts dels seus membres.

De fet, la LOE, a l'article en què atribueix competències al claustre de professors, també utilitza aquesta expressió en contextos molt semblants: "formular a l'equip directiu i al consell escolar propostes per a l'elaboració dels projectes del centre i de la programació general anual" [art. 129.a) LOE], o en relació amb el director, "que ha de formular proposta de nomenament i cessament a l'Administració educativa dels càrrecs de cap d'estudis i secretari" [art. 131.3 LOE].

Però, per una altra banda, també és freqüent que la LEC no mencioni explícitament la paraula "proposta" en utilitzar el verb "formular" o el substantiu "la formulació", i en aquests casos caldrà esbrinar si "formular" té el significat de "redactar una proposta" o si, fins i tot, pot arribar a significar "aprovar la proposta": per exemple, els serveis educatius donen suport als centres "en la formulació del projecte educatiu" [art. 86.3.h) LEC, que pot referir-se tant a la proposta del claustre com a l'aprovació final pel consell escolar del centre], els centres "han de formular una carta de compromís educatiu" [art. 20.1, 29.1 i 142.5.a) LEC, l'aprovació de la qual correspon al consell escolar, segons els articles 148.2.e) i 152.2.g)], i a vegades, la Llei utilitza "formular" com a sinònim de "definir o aprovar", com succeeix en el procediment d'aprovació de les plantilles de professorat:

"El Departament ha de formular les plantilles de professorat, que són públiques, i ha de definir els continguts funcionals mínims de cada lloc de treball" [art. 114.4 LEC; vegeu també l'article 114.7, en què s'utilitza "la formulació de les plantilles docents"].

En aquesta ocasió la "formulació" del Departament no equival a la proposta, ja que aquesta està atribuïda explícitament sempre al director [art. 142.5.f) LEC, entre altres, com ara l'art. 102.3], mentre que el Departament és l'òrgan que té la competència final d'aprovar o definir les plantilles docents dels centres i serveis educatius [art. 117.2.f) LEC].

Com a conclusió, podem deduir amb seguretat que el claustre del professorat només té atribuïda la funció de proposta en relació amb l'elaboració del projecte educatiu, quan la LEC li atribueix la formulació del projecte educatiu. Aquesta funció de proposta la comparteix amb el director del centre públic, al qual la Llei ha atribuït la proposta inicial de l'elaboració del projecte educatiu. Tant en un cas com en l'altre, la formulació de la proposta és una de les quatre funcions que l'article 21 de l'esmentada Llei 13/1989 atribueix als "òrgans consultius", aquells que "tenen assignades expressament funcions d'informe, consulta, assessorament o proposta". En canvi, el consell escolar del centre té la competència decisòria d'aprovar el projecte educatiu, a partir de la proposta que li ha d'arribar del claustre, "a iniciativa del director".

dilluns, 8 de febrer de 2010

El claustre del professorat i les normes d’organització i funcionament del centre

[article 146.2 de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d’educació]

Aquests dies s'està debatent el projecte de decret d'autonomia dels centres educatius, tant en el Consell Escolar de Catalunya com en la Mesa sectorial de personal docent no universitari, i en aquests dos àmbits s'estan plantejant algunes dificultats tècniques en la interpretació de la LEC, de les quals no em puc estar de fer-ne un breu comentari.

En tots dos fòrums s'ha plantejat el paper del claustre del professorat en l'elaboració d'alguns documents educatius essencials per a l'autonomia dels centres, com ara el projecte educatiu de centre, l'estructura organitzativa pròpia i les normes d'organització i funcionament.

En concret i amb relació a les normes d'organització i funcionament, un dels instruments per mitjà dels quals "els centres que presten el Servei d'Educació de Catalunya exerceixen l'autonomia organitzativa" (art. 98.1), juntament amb l'estructura organitzativa pròpia, s'ha constatat el "buit legal" que suposa el fet que l'article 146.2 de la LEC no hagi recollit, entre les funcions del claustre del professorat dels centres públics, cap referència explícita a la intervenció del claustre en el procés intern d'elaboració de les normes d'organització i funcionament del centre.

Es dóna, a més, la paradoxa que aquestes normes s'esmenten a l'apartat h) de l'article 146.2, segons el qual el claustre del professorat té les funcions "que li atribueixin les normes d'organització i funcionament del centre, en el marc de l'ordenament vigent", però en la resta d'apartats no s'esmenta quina ha de ser la intervenció d'aquest òrgan col•legiat en l'elaboració de les en qüestió normes, peça clau de l'organització de tots els centres públics, en l'exercici de la seva autonomia.

Segons l'article 148.3.d), correspon al consell escolar dels centres públics "aprovar les normes d'organització i funcionament i les modificacions corresponents" i, d'acord amb l'article 142.7.a), correspon al director o directora dels centres públics "impulsar l'elaboració i l'aprovació de les normes d'organització i funcionament del centre i dirigir-ne l'aplicació".

En canvi, la LEC ha estat més explícita en el paper del claustre del professorat dels centres privats concertats, en atribuir-li explícitament "la intervenció en l'aprovació de les decisions sobre l'estructura organitzativa i les normes d'organització i funcionament" (art. 151.1 LEC), i atribuir al titular del centre l'aprovació dels dos instruments organitzatius:

"En els centres privats sostinguts amb fons públics, correspon al titular o la titular de cada centre, havent escoltat el claustre del professorat, adoptar les decisions sobre l'estructura organitzativa del centre, i correspon al consell escolar, a proposta del titular o la titular del centre, aprovar les normes d'organització i funcionament" (art. 98.4 LEC; vegeu també els articles 151.1, sobre el claustre, i el 152.2, sobre el consell escolar).

Em sorprèn el fet que l'apartat 3 d'aquest mateix article 98 sigui menys concret en el procediment d'elaboració i aprovació dels instruments organitzatius dels centres públics, ja que no menciona explícitament ni el claustre del professorat ni el consell escolar, que queden inclosos en el genèric "d'acord amb les competències dels òrgans de govern":

"En els centres públics, correspon a la direcció de cada centre, d'acord amb les competències dels òrgans de govern, impulsar i adoptar mesures per a millorar l'estructura organitzativa del centre, en el marc de les disposicions reglamentàries aplicables" (art. 98.3).

Per a emplenar aquest aparent "buit jurídic", perquè és evident que el claustre del professorat dels centres públics ha d'intervenir en el procés d'elaboració de les normes d'organització i funcionament, es poden fer les següents operacions interpretatives:

1) Recuperar l'article 129.h) de la LOE, en el qual s'atribueix al claustre la competència "d'emetre informe sobre les normes d'organització i funcionament del centre", que hem de considerar directament aplicable per dos motius: pel seu caràcter de norma bàsica, i perquè l'apartat i) de l'esmentat article 146.2 de la LEC atribueix al claustre del professorat "qualsevol altra (funció) que li sigui atribuïda per les normes legals o reglamentàries", entre les quals es troba, evidentment, la LOE.

2) En aplicació del criteri d'analogia, assignar al claustre del professorat dels centres públics almenys les mateixes funcions que la Llei d'educació atribueix al claustre dels centres privats concertats en aquesta matèria organitzativa, ja que tots ells formen part dels Servei d'Educació de Catalunya i que no seria coherent que els claustres dels centres concertats tinguessin una competència no atribuïda legalment als claustres dels centres públics.

3) Finalment, també hi ha la possibilitat d'interpretar, aplicant una altra vegada l'analogia, que el claustre ha de tenir en l'elaboració d'aquest document organitzatiu el mateix paper, almenys, que l'atribuït per la llei al claustre en relació amb altres instruments de l'autonomia del centre, per exemple, el projecte educatiu:

"La formulació dels projectes educatius dels centres públics correspon al claustre del professorat, a iniciativa del director o directora i amb la participació dels professionals d'atenció educativa. L'aprovació del projecte educatiu correspon al consell escolar" (art. 94.1 LEC).

"El claustre del professorat té les funcions següents: a) Intervenir en l'elaboració i la modificació del projecte educatiu […]" (art. 146.2 LEC).

Aquesta tercera possibilitat ens introdueix en una altra discussió tècnica, que també s'ha plantejat aquests dies, la del significat precís de la paraula "formulació" referida a un document educatiu, no a les fórmules del món científic. Però aquesta paraula em permetrà dedicar-li una altra nota del blog, més endavant.

dimarts, 2 de febrer de 2010

El contingut del Servei d'Educació de Catalunya (3)

[article 42 de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d'educació]

4) Gratuïtat dels ensenyaments impartits pels centres sostinguts amb fons públics

La gratuïtat dels ensenyaments impartits pels centres sostinguts amb fons públics és, entre altres, una de les principals característiques del Servei d'Educació de Catalunya, principi recollit a l'article 24.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya ("L'ensenyament és gratuït en totes les etapes obligatòries i en els altres nivells que s'estableixin per llei"), i en aquest sentit la Llei d'educació reconeix la gratuïtat dels ensenyaments obligatoris i d'altres ensenyaments, que el legislador considera "gratuïts i universals" (article 5.2 LEC).

Aquesta "educació gratuïta i de qualitat" que garanteixi el dret a l'educació de tots els ciutadans i de totes les ciutadanes va ser un dels fonaments del Pacte (pàg. 21, entre altres) que també va preveure "en un termini no superior a sis cursos, la gratuïtat en aquests centres en condicions equivalents als centres de titularitat pública" (PNE, pàg. 23).

La LEC, en definitiva, ha recollit en el seu articulat aquestes previsions del Pacte, que permeten "garantir la suficiència econòmica derivada de la gratuïtat dels ensenyaments a què fa referència l'article 5.2, establerts en la programació educativa" (article 197.3 LEC) i també assolir "la gratuïtat total de l'horari escolar", mitjançant un finançament addicional per als centres que presten el Servei d'Educació de Catalunya que desenvolupin estratègies orientades a assegurar l'equitat i a fer possible el millorament dels resultats educatius" (article 201.1 LEC).


5) El model de concert educatiu

La primera regulació del règim de concerts (LODE, 1985) va ser, precisament, la que també va introduir el nou concepte jurídic de la "prestació del servei públic de l'educació" per part dels centres privats que "imparteixin l'educació bàsica i reuneixin els requisits previstos en aquella mateixa llei orgànica" (article 47.1). Ens trobem, doncs, davant una regulació bàsica de desplegament del dret fonamental a l'educació.

Aquest sistema o règim de concerts educatius, creat per garantir el finançament dels centres privats sostinguts amb fons públics, rep també la denominació de "model" educatiu que permet garantir el dret a l'educació i a la llibertat de l'ensenyament. Per la seva claredat, recull un fragment del preàmbul de la LOE (2006) en què el legislador va fer un resum històric molt precís d'aquest concepte del "servei públic" des de l'any 1970:

"La Llei 14/1970, general d'educació i de finançament de la reforma educativa, i la Llei orgànica 8/1985, reguladora del dret a l'educació, declaraven l'educació com a servei públic. La Llei orgànica d'educació segueix aquesta tradició i s'hi inscriu. El servei públic de l'educació la considera com un servei essencial de la comunitat, que ha de fer que l'educació escolar sigui assequible a tothom, sense distinció de cap classe, en condicions d'igualtat d'oportunitats, amb garantia de regularitat i continuïtat i adaptada progressivament als canvis socials. El servei públic de l'educació el poden prestar els poders públics i la iniciativa social, com a garantia dels drets fonamentals dels ciutadans i la llibertat d'ensenyament.
[...]
La Constitució espanyola va reconèixer l'existència d'una doble xarxa de centres escolars, públics i privats, i la Llei orgànica del dret a l'educació va disposar un sistema de concerts per aconseguir una prestació efectiva del servei públic i social de l'educació, de manera gratuïta, en condicions d'igualtat i en el marc de la programació general de l'ensenyament. Aquest model, que respecta el dret a l'educació i a la llibertat d'ensenyament, ha estat funcionant satisfactòriament, en línies generals, per bé que amb el pas del temps s'han manifestat noves necessitats."

Per una altra banda, la LEC, seguint aquesta mateixa direcció de la legislació orgànica sobre la prestació del servei educatiu, esmenta l'Estatut d'autonomia al preàmbul i al mateix articulat:

"Avui, l'Estatut d'autonomia de Catalunya del 2006 amplia les competències de la Generalitat en matèria educativa i determina que 'totes les persones tenen dret a una educació de qualitat i a accedir-hi en condicions d'igualtat. La Generalitat ha d'establir un model educatiu d'interès públic que garanteixi aquests drets'" (preàmbul LEC).

"En el sistema educatiu de Catalunya, definit per l'article 8, s'estableix un model educatiu d'interès públic d'acord amb l'article 21 de l'Estatut" (article 42.1 LEC).

Com a part essencial d'aquest model educatiu establert en el sistema educatiu de Catalunya, la llei preveu, com a model ordinari de finançament amb recursos públics, el concert educatiu:

"El finançament amb recursos públics dels centres privats que presten el Servei d'Educació de Catalunya atén amb criteris de suficiència el que estableixen els pressupostos de la Generalitat, i es basa en el model de concert educatiu" (article 42.4 LEC).

"En el marc de la programació educativa, d'acord amb l'article 21.3 de l'Estatut, els centres privats que ofereixen ensenyaments obligatoris i satisfan necessitats d'escolarització es poden vincular, si escau, a la prestació del Servei d'Educació de Catalunya per mitjà de l'accés al concert educatiu, amb les condicions i els requisits establerts legalment. El compliment dels requisits que han donat lloc al concert educatiu s'ha de mantenir durant tota la vigència del concert" (article 45.2 LEC).

"El model ordinari de finançament amb recursos públics dels centres privats que presten el Servei d'Educació de Catalunya és el concert educatiu, tal com el defineixen la regulació orgànica i aquesta llei" (article 205.1; la regulació del concert també apareix a la resta d'aquest article 205, en especial els apartats 2, 4, 6, 8, 10, 12, 13 i 14 i les disposicions addicional 8 i transitòria 2 de la LEC).

En aquest aspecte del servei educatiu, la LEC ha estat molt respectuosa amb tots els continguts referents al concert recollits al Pacte nacional per a l'Educació:

"El Govern establirà el concert educatiu amb cadascun dels centres educatius de titularitat privada que hagin de prestar el servei públic educatiu. El concert és un instrument que l'Administració disposa per atendre necessitats d'escolarització en un marc de llibertat d'ensenyament, igualtat d'oportunitats i planificació de l'oferta educativa. [...] per garantir la igualtat d'oportunitats i la gratuïtat en l'exercici del dret individual en l'educació en un context de llibertat d'ensenyament. [...] El concert s'ha d'adequar a la diversa realitat dels centres i [...] en qualsevol cas, l'import dels mòduls ha de garantir la plena gratuïtat per a les famílies dels ensenyaments bàsics objecte de concert" (PNE, pàg. 25).