divendres, 11 de juny de 2010

Constitucionalitat de la Llei. Sobre la funció pública docent (7)

Avui continuo la sèrie sobre la constitucionalitat de la Llei en relació a la funció pública docent, després d'haver analitzat la creació dels cossos docents. Aquest capítol m'ocuparà més d'un post aquestes setmanes, atesa l'amplitud amb què s'ha plantejat el recurs d'inconstitucionalitat en relació amb el professorat.

Dels diferents retrets en aquest àmbit, es pot deduir que els recurrents qüestionen i neguen les competències de la Generalitat en matèria de funció pública docent, de manera poc clara, unes vegades fonamentant-se en l'art. 149.1.30 CE, sobre les competències de l'Estat en educació, i unes altres en l'art. 149.1.18, sobre les competències de l'Estat per regular els aspectes bàsics de la funció pública. Però sempre "amb l'única finalitat de proclamar, sense cap anàlisi, la inconstitucionalitat de quasi qualsevol regulació autonòmica de la funció pública docent pròpia" (Defensa del Gabinet Jurídic de la Generalitat, davant el Tribunal Constitucional).

1) La Comissió de Seguiment d'Actes i Disposicions de les Comunitats Autònomes, del Ministeri de Política Territorial, va concloure inicialment, en data 28 de setembre de 2009, i a partir d'un succint repàs de la Constitució, de l'Estatut bàsic de l'empleat públic i de la LOE, que les disposicions bàsiques dictades per l'Estat sobre funció pública docent comprenen els àmbits següents:

- La creació, mobilitat i reordenació dels cossos docents.
- L'ingrés, l'adquisició i la pèrdua de la condició de funcionari, així com l'adquisició de noves especialitats.
- La provisió de places mitjançant concurs de trasllat d'àmbit estatal.
- Les condicions de formació inicial per a l'exercici de la docència.
- Les condicions de promoció de la carrera administrativa i les situacions que puguin produir-s'hi.
- Els drets, deures i responsabilitat del funcionari docent.
- El règim disciplinari.

A partir d'aquesta enumeració, l'esmentada Comissió redueix la competència exclusiva de la Generalitat "sobre l'ordenació i organització de la funció pública" (art. 136.a EAC), d'una manera sorprenent i totalment rebutjable, a "l'ordenació de llocs de treball, no a l'agrupació dels funcionaris públics en cossos, escales i especialitats o altres sistemes creats pel legislador bàsic, d'acord amb la doctrina constitucional" (sic).

2) El Consell d'Estat, en el Dictamen núm. 1698/2009, de 26 de novembre, a més de reproduir, literalment, la llista anterior de competències estatals sobre funció pública docent i de reduir la competència de la Generalitat en funció pública només sobre l'ordenació dels llocs de treball, en què repeteix l'argumentació de la Comissió de Seguiment tal com he recollit en el punt anterior, arriba a una conclusió extraordinària: la Generalitat s'ha avançat a l'Estat en el desplegament per llei de l'EBEP, en regular la funció pública docent en la LEC, i ha substituït l'Estat.

Transcric literalment el que diu el Consell d'Estat:

"També s'ha d'advertir que la Llei controvertida s'avança unilateralment al desenvolupament ple de la LOE i de la regulació específica prevista en l'EBEP. S'observa, doncs, que la Llei catalana s'ha anticipat a la regulació estatal en establir una nova ordenació de la matèria, la qual cosa incideix de manera directa en el nucli essencial de la competència estatal per a dictar les bases a què es refereix l'article 149.1.30 de la Constitució" (fonament 5 del Dictamen).

És evident que la LEC no s'ha anticipat, en regular la funció pública docent, a la regulació bàsica estatal que ja havia estat fixada per l'EBEP l'any 2007, dos anys abans que s'aprovés la LEC el 2009. Ara bé, s'ha de reconèixer que aquest desplegament de les bases de l'Estatut dels funcionaris s'ha produït abans que l'Estat mateix desplegui l'àmbit bàsic de la funció pública docent (d'acord amb les previsions de l'article 2.3 EBEP), però "el nucli essencial de la competència estatal" tal com l'ha especificat el Consell d'Estat ja es pot trobar en l'EBEP, que ha desenvolupat les bases del règim estatutari dels funcionaris públics a què es refereix l'art. 149.1.18 CE.

3) En aquesta mateixa línia d'interpretació de les competències estatals sobre la funció pública docent, el senyor Joaquim Borrell i Mestre, en el seu Vot particular al Dictamen núm. 294, del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, emès en data 10 de juny de 2009, va concloure que "és competència estatal la regulació del règim jurídic de la funció pública docent referent a:

a) a l'ingrés, adquisició i pèrdua de la condició de funcionari, així com l'adquisició de noves especialitats;
b) a la provisió de places mitjançant concursos de trasllat d'àmbit estatal;
c) a les condicions de formació inicial per a l'exercici de la docència;
d) a les condicions de promoció de la carrera administrativa i les situacions que s'hi poden donar;
e) als drets i deures i responsabilitat del funcionari;
f) al règim disciplinari;
g) a la mobilitat entre els cossos docents i a la reordenació de cossos i escales".

Com es fàcil de comprovar, aquesta llista de competències estatals coincideix, quasi literalment, amb les recollides per la Comissió de Seguiment d'Actes i Disposicions de les Comunitats Autònomes (en el punt 1 anterior) i pel Consell d'Estat (en el Dictamen esmentat en el punt 2 anterior).

4) De fet, el que s'està discutint amb tota aquesta polèmica és la competència de la Generalitat per a ordenar la funció pública docent, i s'està contradient aquesta competència de la LEC, que per primera vegada l'ha desplegat amb rang de llei. Per a aclarir-nos, m'aturaré un moment per a comentar el sentit d'aquesta expressió jurídica: "l'ordenació de la funció pública docent".

La LEC desplega en el títol VIII la competència exclusiva sobre "l'ordenació i l'organització de la funció pública, salvant el que disposa la lletra b", atribuïda a la Generalitat de Catalunya per l'Estatut (art. 136.a EAC). A la lletra b) d'aquest mateix precepte es recull la competència compartida "per al desenvolupament dels principis ordenadors de l'ocupació pública, sobre l'adquisició i la pèrdua de la condició de funcionari, les situacions administratives i els drets, els deures i les incompatibilitats del personal al servei de les administracions públiques", moltes de les quals apareixen en les tres llistes esmentades en els tres primers punts d'aquest post.

Per a delimitar el significat de la paraula "ordenació" referida a la funció pública, m'he de referir a l'ús que ha fet, des de fa molts anys, la normativa estatal: l'ordenació s'aplica tant a l'agrupació de funcionaris en cossos, com a l'ordenació del personal mitjançant les relacions de llocs de treball (LFCE, art. 15.1; Llei 30/1984, art. 11; EBEP, art. 72 i 75).

Aquesta darrera llei, l'EBEP, inclou dins del capítol II, sobre "l'estructuració de l'ocupació pública" del títol V, d'"Ordenació de l'activitat professional", els següents conceptes relacionats, tots ells, amb l'ordenació de la funció pública: "l'estructuració dels recursos humans" (art. 72), "l'agrupació de llocs de treball" (art. 73), "l'ordenació dels llocs de treball" (art. 74), "l'agrupació de funcionaris en cossos i escales" (art. 75) i "la classificació professional del personal funcionari de carrera en grups, segons la seva titulació" (art. 76).

Tanmateix, l'article 15 de la Llei 30/1984 va regular, per primera vegada, l'instrument organitzatiu de "les relacions de llocs de treball", per mitjà del qual "es realitza l'ordenació del personal" (no dels llocs de treball) i es fan necessaris els requisits per ocupar-los. És a dir, l'ordenació sempre està referida al personal, el qual s'ordena a partir de dues "estructures legals" (com dirà reiteradament la jurisprudència): els cossos de funcionaris i les relacions de llocs de treball.

La DA 15 d'aquesta mateixa Llei 30/1984, de regulació específica del personal docent, introdueix una idea fonamental de l'organització de la funció pública docent: l'ordenació dels funcionaris docents en cossos i escales ha de ser adequada a l'estructura i necessitats del sistema educatiu, és a dir, s'introdueix el principi general de l'adequació entre l'estructura del sistema educatiu i l'estructura pròpia dels funcionaris docents, ordenats en cossos i llocs de treball, uns i altres classificats segons les especialitats docents.

També s'hi reconeix, en aquesta disposició addicional, a les comunitats autònomes, la competència "per a ordenar la seva funció pública docent", competència que seria després recollida per la LOGSE (DA 9.2) i per la LOE (DA 6.2).

5) En aquest context de la normativa bàsica estatal sobre funció pública, la LEC dedica el capítol III del títol V a "l'ordenació de la funció pública docent", incloent-hi la definició del personal que integra la funció pública docent (art. 111.1), la normativa sobre l'ordenació i la regulació del personal que la integra (art. 111.2), l'estructura dels cossos docents de la Generalitat de Catalunya (art. 112), l'estructuració dels llocs de treball en plantilles de professorat (art. 114). En altres preceptes, la LEC regula el sistema d'ingrés als cossos "en què s'ordena la funció pública docent" (art. 119), i atribueix a l'Administració educativa de la Generalitat la competència per a dictar les normes reglamentàries que "regulen el desplegament de l'ordenació de la funció pública docent" (art. 158.2.a).

La LEC ha desplegat, per tant, totes aquestes matèries previstes en l'EAC, i això és, precisament, el que ha estat qüestionat des dels diferents fronts que ja fa setmanes que comento: que el Parlament hagi desplegat i ordenat la funció pública docent en tota la seva extensió prevista a l'Estatut i a la normativa bàsica estatal. La regulació pròpia de la funció pública docent de manera adequada al sistema educatiu de Catalunya ha estat el complement necessari de la regulació del propi sistema educatiu, i aquesta conjunció entre sistema educatiu català i funció pública docent pròpia ha disparat tots els ressorts de la invasió de les competències estatals.

Els recurrents han confós, una vegada més, els papers reservats per la Constitució a l'Estat i a les comunitats autònomes en matèria educativa i de funció pública docent, i han atribuït a l'Estat la globalitat de la regulació de la funció pública docent, quan la CE només li ha reservat els aspectes bàsics del règim jurídic dels funcionaris públics (art. 149.1.18 CE). En definitiva, han interpretat aquest precepte constitucional de la mateixa manera que altres punts d'aquest mateix article, en què s'atribueix a l'Estat la competència exclusiva sobre algunes matèries: en una paraula, han confós la regulació bàsica estatal sobre funció pública amb la competència exclusiva estatal per dictar la legislació laboral, reservada en exclusiva i en la seva globalitat a l'Estat per l'art. 149.1.7 CE.

Cap comentari:

Publica un comentari a l'entrada