dijous, 3 de juny de 2010

Constitucionalitat de la Llei. Sobre el currículum (6)

Continuo en aquest post amb l'anàlisi de la constitucionalitat del currículum, tal com ha estat regulat per la Llei d'educació, després d'haver repassat en l'anterior els principals retrets que han llençat els recurrents.

Abans d'entrar a resumir els principals arguments de la defensa de la LEC construïts pel Parlament de Catalunya i pels serveis jurídics de la Generalitat de Catalunya, en relació amb cadascun dels preceptes qüestionats, primer de tot expressaré el meu parer sobre aquest assumpte, de manera general, a fi de situar la discussió en un context ampli i previ al detall de cadascun dels articles atacats.

1) Les argumentacions principals contra la constitucionalitat del currículum es poden agrupar de la manera següent:

a) Han confós la competència exclusiva de l'Estat per a regular els aspectes bàsics del currículum, competència que ningú no discuteix, amb una competència per a regular tot el currículum, no només els aspectes bàsics. És a dir, no han llegit tot el que diu l'article 6 de la LOE, que reconeix a les administracions educatives la competència per a "establir el currículum dels diferents ensenyaments que regula aquesta Llei, del qual han de formar part els aspectes bàsics assenyalats en apartats anteriors" (art. 6.4).

En aquesta matèria curricular s'està negant a la Generalitat la competència reconeguda per l'EAC [art. 131.3.a) i c)], per a regular, completar i desplegar el currículum dels diferents ensenyaments del sistema educatiu de Catalunya, respectant en tot moment els aspectes bàsics fixats per l'Estat.

b) Els recurrents no troben tots els elements del currículum de l'article 6.1 LOE en un dels articles de la LEC, sense adonar-se que aquesta matèria està desenvolupada en quatre preceptes diferents de la Llei d'educació (en concret, als articles 9.2, 52.1, 53.1 i 97.1), que recullen tots i cadascun dels elements fixats per la normativa bàsica, tal com es desprèn del següent quadre comparatiu:

LOE, article 6.1: contingut del currículum
· Els objectius (a la LEC art. 9.2, 52.1, 53.1 i 97,1)
· Les competències bàsiques (a la LEC art. 52.1 i 97.1)
· Els continguts (a la LEC art. 9.2, 52.1, 53.1 i 97.1)
· Els mètodes pedagògics (a la LEC art. 52.1 i 97.1)
· Els criteris d'avaluació (a la LEC art. 9.2, 52.1, 53.1 i 97.1)

Els recurrents tampoc no s'adonen que la LOE ha diferenciat entre els continguts del currículum (enumerats per l'art. 6.1) i els "aspectes bàsics del currículum, que constitueixen els ensenyaments mínims" (art. 6.2), els quals hauran de formar part dels currículums que estableixin les administracions educatives (segons l'art. 6.4, ja esmentat), i entre aquests aspectes bàsics no figuren els mètodes pedagògics:

LOE, article 6.2: aspectes bàsics del currículum
· Els objectius
· Les competències bàsiques
· Els continguts
· Els criteris d'avaluació
· [No hi figuren els mètodes pedagògics]

En definitiva, sembla que els recurrents hagin fet una lectura parcial, tant de la LEC com de la LOE, sense arribar a una interpretació sistemàtica en el context de cada llei.

c) Se sorprenen també els recurrents del fet que la LEC no esmenta explícitament la LOE, la qual cosa no és certa [vegeu, per exemple, a més del preàmbul -en què s'esmenta més d'una vegada-, els articles 1.2, 25.1, 50.3, 121.3, 152.2.a), 205.1 i 8 i la DA 12.1].

Sigui com sigui, s'ha de comprovar si la Llei d'educació és respectuosa amb tots i cadascun dels aspectes declarats bàsics per l'òrgan legislador, no si s'esmenta quin és l'article bàsic que s'està desplegant en cada moment, ja que aquesta tasca l'hauran de fer els operadors jurídics o els professors de dret, no el legislador mateix.

d) Finalment, la LEC encarrega al Govern que determini el currículum "en el marc dels aspectes que garanteixen l'assoliment de les competències bàsiques, la validesa dels títols i la formació comuna regulats per les lleis" (art. 53.1), amb una referència oberta a totes les lleis, que inclou, evidentment, les lleis orgàniques de l'Estat a més de la LEC.

Malgrat aquesta referència tan clara (i que tant ha molestat a algun dels recurrents), no és cert que el sistema educatiu de Catalunya "suplanti" el sistema educatiu estatal, ja que el sistema català es troba dins el sistema espanyol, "que garanteix la validesa dels títols i la formació comuna" de tots els ciutadans de l'Estat. S'ha de forçar molt la interpretació del text legal per a arribar a aquesta conclusió que cal rebutjar.


2) Passo ja al detall dels articles discutits:

Article 51

La posició dels recurrents es desqualifica per si mateixa en considerar un escenari impossible, quan defensen que l'Estat és l'únic òrgan que pot legislar, sense que la Generalitat disposi de cap espai de maniobra en aquest àmbit, si tenim en compte que l'article 131.3 EAC reconeix expressament i inequívoca a la Generalitat, entre altres competències en matèria educativa, la competència compartida "sobre l'ordenació del sector de l'ensenyament, la seva programació, la definició general del sistema educatiu i l'ordenació de l'activitat educativa" (Parlament de Catalunya).

Quant a l'article 51 de la LEC, la impugnació no té cap tipus de justificació, ja que aquest precepte té una coincidència absoluta amb l'art. 3.2 LOE, excepte la referència a l'ensenyament universitari, no regulat per la LEC. Es fa difícil imaginar en aquest cas un motiu d'inconstitucionalitat quan la Generalitat ha mantingut l'esquema educatiu en els mateixos termes que la LOE (Parlament de Catalunya). En aquest mateix sentit ja s'havia posicionat el Consell Consultiu: "El precepte és respectuós amb l'art. 3.2 LOE i no el contradiu. A més, distingeix clarament els ensenyaments obligatoris i els no obligatoris, recollint la diferenciació constitucional, internacional i estatutària" (Dictamen núm. 29-2009 del Consell Consultiu, apartat V.2.A).

La referència inicial del precepte a la resta de l'ordenament s'ha d'entendre, segons la defensa del Gabinet Jurídic de la Generalitat, com un marc ineludible, sense el qual la norma legislativa autonòmica estaria mancada de coherència interna i, fins i tot, seria il•legible per si mateixa. La LEC, en definitiva, desenvolupa l'espai que, implícitament, preveu l'art. 1491.30 CE, i no fa altra cosa que desplegar la competència en matèria educativa prevista per l'art. 131 EAC, donant compliment al que ha dissenyat la LOE per a les administracions educatives.


Article 52

Segons el Consell Consultiu, les competències bàsiques de l'ensenyament obligatori no es poden identificar amb els ensenyaments mínims comuns a tot l'Estat, ja que tant l'Estat com la Generalitat poden intervenir en la determinació i en la regulació de les competències bàsiques, cadascun d'acord amb les seves competències i l'ensenyament de què es tracti.

Tanmateix, el Consell Consultiu no troba contradicció entre l'apartat 1 de l'art. 52 LEC i l'art. 6.1 LOE, que preveu les competències bàsiques per a tots els ensenyaments, ja que la LEC "pretén garantir la introducció de les dites competències nuclears en els currículums d'aquestes etapes educatives. I això, sense prejutjar les competències estatals en la matèria, ja que aquest precepte conté una sèrie de definicions i no atribueix competències concretes a la Generalitat" (Dictamen núm. 29-2009 del Consell Consultiu, apartat V.2.B).

Segons la defensa del Gabinet Jurídic de la Generalitat, els recurrents parteixen d'una premissa clarament errònia en entendre que correspon exclusivament a l'Estat la regulació, la definició i el desenvolupament del currículum. En realitat, l'Estat només disposa de competència sobre la legislació bàsica referida a l'article 27 CE, susceptible de posterior desenvolupament legislatiu i reglamentari per part de les comunitats autònomes competents.

Article 53.1

El Consell Consultiu interpreta aquest precepte en el sentit "que la norma reconeix a l'òrgan legislador estatal la seva competència sobre ordenació curricular i, en definitiva, per establir els aspectes bàsics de les competències clau (dites "bàsiques"), els ensenyaments mínims que garanteixen la formació comuna per a tothom, i els requisits per al reconeixement i l'homologació dels títols". Per una altra banda, la referència que aquest apartat fa a les "lleis", s'ha d'entendre per a les lleis estatals (Dictamen núm. 29-2009 del Consell Consultiu, apartat V.2.C).

L'acceptació de les tesis dels recurrents, en el sentit que l'Estat pot regular el currículum per llei i per reglament, "ens portaria a lleis autonòmiques còpia de reglaments estatals, la qual cosa sembla una burla del repartiment competencial previst a l'art. 149.1 CE i de l'autonomia política que consagra l'article 2 i el Títol VIII CE" (Defensa del Gabinet Jurídic).

La Llei d'educació, per tant, desenvolupa la legislació bàsica en matèria curricular, d'acord amb la part final de l'art. 111 EAC, i el Govern només complementa i executa les prescripcions de la llei, que atribueix al Govern de la Generalitat la competència per a determinar i completar altres continguts del currículum, tot això plenament conforme amb les competències compartides sobre educació que recull l'art. 131.3.c EAC (Dictamen núm. 29-2009 del Consell Consultiu, apartat V.2.C).


Article 9.2

És constitucional i estatutari, pel fet que la competència que atribueix al Govern de la Generalitat sobre la determinació del currículum de l'ensenyament de les llengües està limitada per la legislació bàsica estatal, especialment en els "aspectes que garanteixen l'assoliment de les competències bàsiques, la validesa dels títols i la formació comuna". Aquesta conclusió es fonamenta en el fet que aquest precepte remet explícitament a l'art. 53.1 de la LEC (Dictamen núm. 29-2009 del Consell Consultiu, apartat V.2.C).


3) Conclusió

3.1. L'Acord de la Subcomissió de Seguiment Normatiu, Prevenció i Solució de Conflictes de la Comissió Bilateral Generalitat - Estat, en la reunió duta a terme el dia 15 d'abril de 2010 (publicat per Resolució IRP/1453/2010, de 3 de maig, DOGC núm. 5625, de 10.5.2010), reconeix explícitament la competència de la Generalitat per a determinar el currículum dels ensenyaments, amb el següent acord entre la Generalitat i l'Estat:

"Apartat 1r.-A. Ambdues parts reconeixen que la competència del Govern de la Generalitat per determinar el currículum dels ensenyaments prevista en l'article 53.1 de la Llei de Catalunya 12/2009 s'ha d'exercir en el marc dels aspectes que garanteixen la consecució de les competències bàsiques, la validesa dels títols i la formació comuna, de conformitat amb l'article 131.3.c) de l'Estatut d'autonomia de Catalunya i l'article 6 de la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació."

3.2. Però el que em sorprèn més és el fet que la LOE hagi considerat orgànic i bàsic l'article 6, que regula el currículum, quan ens trobem davant una matèria eminentment tècnica, que regula un instrument educatiu, més propi d'un reglament que d'una llei.

Ja vaig tenir ocasió de comentar això en una de les primeres notes d'aquest blog ( Desmitificar el currículum), en què vaig esmentar una Sentència del Tribunal Suprem, en el qual s'afirmava categòricament que "no pot pensar-se que aquest conjunt (d'objectius, continguts, mètodes pedagògics i criteris d'avaluació) formi part intrínseca del nucli bàsic de cap dret fonamental pertanyent a l'educació" (STS 5278/1994, de 24 de juny).

Cap comentari:

Publica un comentari a l'entrada