La disposició derogatòria del Decret d'autonomia dels centres educatius

Des de la meva experiència com a lector de decrets (a vegades també com a redactor de projectes de decret), ja fa temps que he après a valorar la importància que tenen en qualsevol norma, tant als decrets com a les lleis, les disposicions addicionals, transitòries, finals i derogatòries. Sovint, a fi de copsar la importància d'un text jurídic, convé començar-lo a llegir pel final: mireu, per exemple, la força demolidora de la disposició final quarta de l'EBEP, que ajorna ad calendas graecas l'aplicació efectiva de gran part del text de l'articulat i manté, en conseqüència, en vigor la legislació vigent en matèria de funció pública, malgrat que la disposició derogatòria de l'EBEP hagi derogat una gran part de la normativa bàsica estatal. Aquest tipus de disposicions finals que completen l'articulat d'un text normatiu poden amagar sorpreses jurídiques, quan l'òrgan legislador inclou en l'últim moment de l'elaboració de la norma aquells aspectes que no s'ha atrevit a incloure en l'articulat.
Avui us convido a llegir el Decret 102/2010, de 5 d'agost, d'autonomia dels centres educatius (publicat aquest estiu al DOGC de 5.8.2010), començant per la disposició derogatòria, que és el darrer precepte del Decret, al final del text, just abans de les signatures del president de la Generalitat i del conseller d'Educació.

Aquesta proposta, que pot semblar un desgavell, té un objectiu molt clar: per a valorar i interpretar correctament el text del decret d'autonomia cal tenir present des del primer moment que el nou Decret d'autonomia deroga una amplíssima normativa aprovada per la Generalitat entre els anys 1983 i 2007, al llarg d'un espai temporal de vint-i-quatre anys, i també que algunes de les matèries derogades no estan regulades en el corpus del decret. Per tant, en molts casos, no hi hagut una substitució d'un reglament per un altre de més actualitzat. Per contra, sovint la regulació de la matèria es remet a l'autonomia dels centres educatius, que hauran d'aprovar-la en el context de les normes d'organització i funcionament del centre, de l'estructura organitzativa pròpia i del projecte educatiu, com a instruments centrals de la seva organització.

També heu de tenir en compte que el decret d'autonomia no exhaureix la normativa vigent sobre autonomia dels centres educatius: el decret s'ha de llegir tenint també a la vista la detallada regulació de l'autonomia dels centres a la LEC (no només al títol 7, específic de l'autonomia dels centres educatius, sinó també molts altres preceptes al llarg de tota la Llei d'educació) i també la normativa bàsica de la LOE sobre aquesta matèria, normativa bàsica que no sempre ha estat desplegada ni recollida per la LEC.

Avui em limitaré, doncs, a repassar la importància evident de la disposició derogatòria del Decret d'autonomia. Ja tindrem temps en altres ocasions per a analitzar-ne la resta del contingut:

1) D'entrada sorprèn, com ja he dit abans, l'extensió de la normativa derogada. No és freqüent que una única norma derogui 15 normes, totalment o parcialment (queden derogats, en definitiva, un total de 237 articles i 61 disposicions de tot tipus).

En canvi, l'extensió del nou decret és molt menor: només inclou 91 preceptes (60 articles i 31 disposicions), que suposen tan sols el 30,5% del total de preceptes derogats.

Si comparem, amb més precisió, el total de paraules o d'apartats en què se subdivideixen els articles i disposicions del nou decret amb l'extensió de la normativa que deroga el decret, el percentatge és una mica superior:

- per una banda, el decret d'autonomia conté 17.156 paraules (sense tenir en compte el preàmbul), que suposen un 38,9% de les 44.049 paraules de les normes derogades;

- o, prenent en consideració el total d'apartats (no d'articles), el decret d'autonomia inclou 260 apartats, que només són el 41,7% dels 623 apartats de normativa anterior ara derogada.

2) La disposició derogatòria del decret d'autonomia és, doncs, molt més àmplia que altres derogatòries d'altres decrets, però malgrat aquesta amplitud de normativa derogada per un únic decret, no deixa de cridar l'atenció també el fet que no es deroguen en la seva totalitat algunes d'aquestes normes. Així, es mantenen en vigor, sense que sigui de manera transitòria, els següents preceptes de decrets pràcticament derogats:

- L'article 4 del Decret 235/1989, de 12 de setembre, pel qual es regula el procediment per a dur a terme l'autonomia de gestió econòmica dels centres públics no universitaris del Departament d'Ensenyament, es manté en vigor malgrat el fet que el seu contingut sobre l'execució del pressupost del centre ha estat recollit quasi literalment per l'article 52.1 del Decret d'autonomia. L'únic aspecte que no ha recollit el nou decret és la referència al manteniment, vigilància i conservació dels centres de primària, en aplicació d'un decret preconstitucional del 1967.

- Tampoc no es deroguen els articles 2 i 6 del Decret 72/1994, de 6 d'abril, pel qual es regulen els centres de formació d'adults, i per tant es mantenen en vigor la creació i autorització de centres de formació d'adults i la regulació dels requisits mínims dels centres d'adults, quan el Decret d'autonomia deroga els articles 3 i 4 del Decret 198/1996, de 2 de juny, del ROC dels centres públics que imparteixen educació infantil i primària, sobre la creació, supressió i modificació de CEIP, així com els articles 3 i 4 del Decret 199/1986, de 2 de juny, del ROC dels centres docents públics que imparteixen educació secundària i formació professional de grau superior, sobre la creació, supressió i modificació d'IES.

3) El nou decret d'autonomia no regula el règim jurídic dels centres públics, malgrat que es deroguen els articles 1-6 del Decret 198/1996 i els articles 1-5 del Decret 199/1996, ja esmentats, i la disposició transitòria quarta del decret anuncia explícitament la futura aprovació dels nous règims jurídics de creació dels centres públics (ja previstos per l'apartat 2.1 de l'Acord GOV/181/2009, de 3 de novembre, pel qual s'aprova el calendari de desplegament de la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació). Mentre no s'aprovi aquesta nova normativa, no ha quedat vigent cap normativa reglamentària sobre el règim jurídic de centres, i caldrà, per tant, aplicar el que preveu l'article 74 de la LEC, sobre la creació, autorització i supressió de centres educatius.

En canvi, en no haver-se derogat els articles 2 (sobre la creació i autorització de centres de formació d'adults) i 6 (sobre els requisits mínims dels centres d'adults) del Decret 72/1994, com hem vist a l'apartat 2, aquesta és l'única normativa reglamentària vigent que he trobat sobre el règim de creació i supressió de centres, llevat del que preveu la disposició addicional 15.12 del decret d'autonomia, sobre la creació de les ZER.

4) Es manté, transitòriament, el procediment per a determinar la denominació específica dels centres públics d'educació infantil i primària i dels centres de secundària, i es generalitza a altres centres públics el procediment de denominació previst per l'article 5 del Reglament orgànic dels centres de secundària (segons la DT 4, apartat b), mentre no s'aprovin els nous règims de creació de centres públics.

5) Per acabar, l'altre aspecte que vull destacar avui és que es deroguen algunes normes que no són matèria de regulació al decret d'autonomia. Això succeeix per diferents motius: perquè s'ajorna la seva regulació, com hem vist al punt 3), en el cas del règim jurídic dels centres públics, o bé perquè es delega en altres organismes la futura regulació, ja sigui els ens locals, o els centres educatius públics, o els titulars dels centres privats concertats:

- Així, la disposició addicional tercera preveu, en relació amb els ens locals, l'atribució de competències organitzatives dels òrgans de govern i de coordinació dels seus centres i la delegació eventual de les competències per a crear, organitzar i gestionar centres d'ensenyaments artístics o d'educació d'adults, sense que es detallin les funcions dels diferents òrgans unipersonals i col•legiats com havia fet el Decret 132/1989, ara derogat.

- Es deroga en la seva totalitat el Decret 110/1997, de 29 d'abril, pel qual es regulen els òrgans de govern i de coordinació dels centres docents privats acollits al règim de concerts educatius, sense que el nou decret d'autonomia reprodueixi els òrgans unipersonals de govern dels centres concertats, ni el funcionament del consell escolar, ni la figura del director/a del centre concertat ni dels equips directius de nivell o d'etapa.

- Es deroguen els articles 1-8 del Decret 132/2001, de 29 de maig, pel qual es regulen els plans estratègics dels centres docents sostinguts amb fons públics, sobre els plans estratègics i els llocs de treball de caràcter singular, però es mantenen vigents, segons la disposició transitòria sisena, els procediments de provisió que estableixen els articles 9 i 10 del decret derogat, mentre no es reguli reglamentàriament el sistema de provisió de llocs docents singulars per concurs específic, és a dir, mentre no es desplegui el que preveu la LEC.

- Es deroguen, dels reglaments orgànics dels centres docents públics, els articles que atribuïen competències a molts òrgans unipersonals dels centres, sense que es recullin en el decret d'autonomia ni el detall ni l'estructura organitzativa pròpia del centre ni les funcions que hauran d'exercir, els quals hauran de ser determinats pels centres mateixos en l'exercici de llur autonomia organitzativa.

Procediment de selecció del director del centre públic

[article 143 de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d'educació]

Una vegada resolta la darrera convocatòria pública de selecció de directors dels centres públics (en què encara s'ha aplicat la normativa anterior a la LEC, és a dir, el Decret 56/2007, de 13 de març), no s'ha modificat significativament la proporció de directors seleccionats per concurs de mèrits (1.819, el 73,2%) en relació amb el dels directors nomenats amb caràcter extraordinari (666, el 26,8%, situació provocada per diferents motius: en absència de candidats, en el cas de centres de nova creació o quan la Comissió corresponent no ha seleccionat cap aspirant), si ho comparem amb les dades del curs 2009-2010 (amb un 72,7% de directors seleccionats per concurs de mèrits i un 27,3% de directors nomenats amb caràcter extraordinari).


Les xifres són molt significatives:
a) El percentatge de directors seleccionats per al curs 2010-2011 per concurs de mèrits és superior a l'educació secundària (el 78,1%) en comparació amb l'educació infantil i primària (el 71,4%), amb uns percentatges molt semblats als del curs anterior.
b) L'evolució dels resultats de les convocatòries dels darrers sis cursos (entre el 2004-2005, en què es van convocar 1.131 centres, i el curs 2009-2010, amb 254 centres convocats) mostra una disminució creixent de la participació del professorat en aquests concursos de mèrits:

c) En el conjunt dels sis darrers cursos el Departament ha convocat concurs de mèrits per a seleccionar director en 4.207 centres públics, amb només 2.412 participants admesos (el 61,9% de tots els centres convocats). Aquest indicador de participació en els procediments selectius ha baixat del 76,3% el curs 2004-2005 al 56,4% el curs 2009-2010 (amb un mínim de participació del 40,4% el curs 2008-2009).
d) També és molt sorprenent el percentatge de centres en què no es va presentar cap aspirant (un 38,3% al llarg del període, amb un 21,8% el curs 2004-2005, que s'ha anat incrementant progressivament fins a superar la meitat dels centres convocats: un 59,4% el curs 2008-2009 i un 51,2% el curs 2009-2010.
e) En definitiva: aquest curs 2009-2010 els centres públics en què s'ha nomenat un director o directora seleccionat per concurs de mèrits, no han arribat a la meitat dels convocats (el 48,8%, mentre que en el curs 2004-2005 es va arribar fins al 72,4% de tots els centres convocats).

Un dels objectius de la Llei d'educació és, precisament, invertir aquesta tendència, fomentant la participació en la selecció dels directors dels centres públics, malgrat haver dedicat poc espai a aquesta matèria (només els articles 143, 144 i 145), en comparació amb el detall amb què ho regula la LOE, que hi dedica molts més preceptes (articles 133 al 139).

Som, una vegada més, davant la tècnica legislativa de la LEC, que no ha repetit minuciosament tot el camp ja regulat amb caràcter bàsic per l'Estat, sinó que s'ha limitat, sense contradir en cap moment la legislació bàsica, a completar els aspectes que s'han considerat essencials.

Per a interpretar aquesta matèria de la selecció dels directors dels centres públics, hem de tenir a la vista, com sempre, els preceptes de la LEC i de la LOE referents a la selecció dels directors. De fet, aquesta tècnica de desplegament de la normativa bàsica per una llei autonòmica ha estat considerada constitucional pel TC en la seva darrera Sentència sobre l'Estatut de Catalunya (no cal, diu reiteradament el Tribunal, esmentar explícitament la salvaguarda de les competències estatals, ja que malgrat que s'ometi qualsevol referència a les competències estatals en la matèria, els legisladors autonòmics han d'atenir-se a la legislació bàsica; vegeu, entre altres, els FJ 31, 37 i 38).

La regulació legal de la selecció dels directors dels centres públics ha quedat, per tant, establerta en els següents punts principals:
1) Procediment de selecció per concurs (LEC, art. 143.1 i 4; LOE, art. 133 i 135).
2) Mèrits a valorar (LEC, art. 143.2; LOE, art. 135.4).
3) Requisits dels candidats (LEC, art. 143.1; LOE, art. 134).
4) Comissió de selecció (LEC, art. 143.3; LOE, art. 135.2 i 3).
5) Projecte de direcció (LEC, art. 143.2 i 144; LOE, art. 135.4).
6) Programa de formació inicial (LOE, art. 136.1).
7) Nomenament del seleccionat (LOE, art. 136.2).
8) Nomenament amb caràcter extraordinari (LEC, art. 143.4; LOE, art. 137).
9) Renovació del mandat (LEC, art. 143.5; LOE, art. 136.3).
10) Cessament del director (LOE, art. 138).
11) Reconeixement de la funció directiva (LEC, art. 145.2 i 3; LOE, art. 139).

Sense ànim de ser exhaustiu, les novetats més remarcables de la Llei d'educació, en relació amb la LOE, són les següents:
a) S'afegeix, als mèrits que ha de valorar la comissió, "la competència professional i capacitat de lideratge" (art. 143.2).
b) Es preveu que el reglament fixarà una puntuació mínima per a cada un dels aspectes del barem que s'han de valorar en el procediment (art. 143.2).
c) La superació dels programes de formació relatius a la funció directiva es considera un mèrit preferent en el procediment de selecció (art. 145.1).
d) L'avaluació positiva de l'exercici de la funció directiva en els successius mandats per a qui ha estat nomenat consecutivament permet al director o directora la consolidació d'un grau personal docent superior al que tindria reconegut si no hagués exercit la direcció (art. 145.2).
e) El nou complement pel reconeixement de la funció directiva" (art. 136.1.d), que ja vaig comentar el passat 4 de gener en aquest blog.

Per acabar, només em queda acomiadar-me aquesta temporada. Aquest és el darrer post del curs 2009-2010, ja que avui mateix començo les vacances i deixaré inactiu el blog fins a la tornada, a les darreries d'agost.

Fins aviat, que tingueu un bon estiu.

La inspecció del sistema educatiu

[article 178 de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d'educació]

A l'Administració educativa de la Generalitat li correspon inspeccionar el conjunt del sistema educatiu (LEC, art. 158.2; LOE, art. 148.1), competència i responsabilitat que s'atribueixen directament "als serveis territorials de l'Administració educativa, […] d'acord amb els criteris generals establerts pel Govern, amb relació a l'àrea territorial corresponent" (LEC, art. 175.3.e).

Amb aquesta finalitat, segons la legislació estatal, "correspon a les administracions públiques competents ordenar, regular i exercir la inspecció educativa dins l'àmbit territorial respectiu" (LOE, art. 148.2).

I, en aquest sentit, el Departament d'Educació "exerceix la inspecció del sistema educatiu respecte de tots els centres, de qualsevol titularitat, dels serveis i dels altres elements del sistema, amb l'objectiu d'assegurar l'aplicació de l'ordenament i garantir l'exercici dels drets i el compliment dels deures que en deriven" (LEC, art. 177.1; LOE, art. 148.3, on a més d'aquests objectius relacionats a la LEC, s'afegeix també "la millora del sistema educatiu i la qualitat i equitat de l'ensenyament").

Tanmateix, la inspecció del sistema educatiu "està articulada territorialment" (LEC, art. 177.2; LOE, 148.2) i l'exerceixen funcionaris de la inspecció educativa, d'acord amb l'estructura, les atribucions i el funcionament dels òrgans corresponents, que reguli el Govern (LEC, art. 177.3). Aquest darrer precepte preveu, per tant, un desplegament normatiu de la inspecció educativa, malgrat que no hagi estat recollit expressament en l'Acord de Govern GOV/181/2009, de 3 de novembre, que va aprovar el calendari d'aplicació de la Llei, i que vaig comentar en el post del 23 de novembre de 2009.

L'article 178 LEC, que comento avui, recull les funcions de la inspecció educativa, pràcticament totes coincidents amb les fixades per la normativa bàsica estatal (LOE, art. 151), algunes amb més detall i amb certs matisos, però, de fet, la LEC no atribueix funcions noves a la inspecció educativa, ni tampoc introdueix novetats que mereixin ser destacades. L'apunt que vull destacar en aquesta nota és la incidència que poden tenir sobre les competències de la inspecció educativa, les responsabilitats atribuïdes per la LEC als directors dels centres públics i a la nova Agència d'Avaluació i Prospectiva de l'Educació.

Em limitaré, en el post d'avui, a comparar les funcions de la inspecció educativa amb les dels directors dels centres públics i altres òrgans educatius, i més endavant ja tindré l'ocasió d'analitzar d'una manera més detallada l'Agència d'Avaluació. Resumint-ho molt, les funcions de la inspecció educativa són les següents:

a) "Supervisar i avaluar els centres i els serveis educatius i controlar l'assoliment dels objectius" (LEC, art. 178.1.a; LOE, art. 151.a)

La direcció dels centres públics comparteix amb la inspecció educativa aquesta funció de supervisar, avaluar i controlar els centres, en la mesura que li correspon "orientar, dirigir i supervisar les activitats del centre" (LEC, art. 142.5.h), "participar en l'avaluació de l'exercici de les funcions del personal docent i de l'altre personal destinat en el centre" (LEC, art. 142.5.j) i "impulsar, d'acord amb els indicadors de progrés, l'avaluació del projecte educatiu" (LEC, art. 142.5.i).

b) "Supervisar i avaluar l'exercici de la funció docent i de la funció directiva" (LEC, art. 178.1.b; LOE, art. 151.b)

Com acabem de veure en l'apartat anterior, la inspecció educativa comparteix amb els directors dels centres públics l'avaluació de "l'exercici de les funcions del personal docent" (LEC, art. 142.5.j) i també avalua l'exercici de la funció directiva, ja que els directors "reten comptes davant el consell escolar i l'Administració educativa" (LEC, art. 147.7).

c) "Participar en la millora de la pràctica educativa" (LEC, art. 178.1.c; LOE, art. 151.b)

d) "Participar en l'avaluació del sistema educatiu" (LEC, art. 178.1.d; LOE, art. 151.c)

A la inspecció educativa se li encarrega "desenvolupar processos avaluadors i participar en l'aplicació d'avaluacions d'acord amb el que estableix el títol XI" (LEC, art. 178.1.d). En aquest títol XI de la Llei es regula l'Agència d'Avaluació i Prospectiva de l'Educació, com un organisme independent del Departament d'Educació, i que ha de determinar els models i els protocols pertinents per a l'avaluació de centres, de la funció docent i de la funció directiva "d'acord amb la Inspecció d'Educació" (LEC, art. 190.1.d i e).

La Inspecció d'Educació és "l'òrgan per mitjà del qual l'Administració educativa vehicula preferentment la col•laboració en l'exercici de les funcions avaluadores encomanades a l'Agència d'Avaluació i Prospectiva de l'Educació amb relació a les modalitats d'avaluació a què fa referència l'article 186" (LEC, art. 194.2), és a dir, amb relació a totes les modalitats d'avaluació del sistema educatiu.

e) "Vetllar pel compliment de la normativa vigent que afecti el sistema educatiu" (LEC, art. 178.1.e; LOE, art. 151.d i e)

La inspecció educativa és l'òrgan de l'Administració encarregat de "vetllar pel respecte i el compliment de les normes reguladores del sistema educatiu i l'aplicació dels principis i valors que s'hi recullen, inclosos els destinats a fomentar la igualtat de gènere" (LEC, art. 178.1.e).

Ara bé, la inspecció educativa comparteix aquesta responsabilitat amb els directors dels centres públics, als quals correspon "garantir el compliment de les lleis i altres disposicions vigents" (LOE, art. 132.d), amb l'Administració educativa i els municipis, a qui correspon "vetllar pel compliment d'aquesta llei i de la normativa que la desplega" (LEC, art. 158.2.l i 159.3.f) i amb el conseller del Departament, a qui correspon, en matèria de funció pública docent, "vetllar pel compliment de la normativa reguladora de la funció pública docent" (LEC, art. 117.2.k).

f) "Assessorar la comunitat educativa" (LEC, art. 178.1.f; LOE, art. 151.f)

També correspon a la inspecció educativa "assessorar, orientar i informar els diferents sectors de la comunitat educativa en l'exercici de llurs drets i en el compliment de llurs obligacions" (LEC, art. 178.1.f); aquesta funció la comparteixen, en part, amb altres responsables, com ara els serveis educatius, que "han de proporcionar suport i assessorament presencial i telemàtic als centres que presten el Servei d'Educació de Catalunya, a llur professorat i a llurs alumnes i famílies" (LEC, art. 86.1; vegeu també l'art. 100, en què s'atribueix a aquests serveis l'orientació, a més de l'assessorament i el suport).

De fet, tot el professorat té l'obligació "d'oferir assessorament i atenció adequada a les famílies", que tenen dret a rebre informació sobre l'evolució educativa de llurs fills (LEC, art. 25.2), i d'"informar periòdicament les famílies sobre el procés d'aprenentatge" (LEC, art. 104.2.e).

g) "Emetre els informes corresponents" (LEC, 178.1.g; LOE, 151.g)

En l'exercici de les seves funcions, la inspecció educativa ha d'emetre els informes que se'n deriven, a instàncies de l'Administració educativa o d'ofici (LEC, art. 178.1.g). Té en aquest exercici la consideració d'autoritat pública (LEC, art. 177.2; LOE 150.2) que la Llei ha atribuït també als directors dels centres públics, els quals "gaudeixen de presumpció de veracitat en els seus informes i d'ajustament a la norma en les seves actuacions, llevat que es provi el contrari" (LEC, art. 142.9).

h) "Qualsevol altra que li encomani l'Administració educativa, en l'àmbit de les seves competències" (LEC, art. 178.1.h)

i) "Funcions d'arbitratge" (LEC, art. 178.2)

A més de les funcions enumerades en el punt 1 de l'article 178 LEC, i com a complement de les funcions esmentades en els apartats e) i f), "els inspectors d'educació poden intervenir en la mediació exercint funcions d'arbitratge en els conflictes que es generin entre membres de la comunitat educativa" (LEC, art. 178.2).

Aquesta funció d'arbitratge de la inspecció educativa és una novetat legal, en comparació amb la LOE, i s'ha de relacionar amb el procediment per a la prevenció i la resolució dels conflictes que es puguin produir en el marc educatiu (LEC, art. 32.1; 30.5; 31.3.c), la resolució dels quals correspon als directors dels centres públics, "que han d'afavorir la convivència al centre i garantir la mediació en la resolució dels conflictes" (LOE, art. 132.f).

Conclusió

La novetat que vull destacar avui és, precisament, el nou paper amb què caldrà perfilar la inspecció educativa per la intervenció directa en els processos d'avaluació del sistema educatiu dels altres dos instruments de l'Administració educativa previstos per la Llei: els directors dels centres públics i l'Agència d'Avaluació i Prospectiva d'Educació. Aquests dos nous agents avaluadors limiten i condicionen, de fet, l'actuació tradicional de la inspecció en aquesta matèria avaluativa.

A parer meu, la Llei d'educació hauria pogut aprofundir més en la descripció de les funcions de la inspecció educativa, ja que d'aquesta relació triangular que acabo d'esmentar, mereixia adaptar i innovar les responsabilitats atribuïdes a la inspecció, per adequar-les al nou model de la inspecció i avaluació del sistema, en què hi intervindran tant les direccions dels centres públics com l'Agència d'Avaluació i Prospectiva d'Educació.

No n'hi ha prou de dir que "els inspectors d'educació, en l'exercici de llurs funcions i atribucions, han d'adequar llur actuació al règim d'autonomia dels centres i a l'assignació de responsabilitats a la direcció" (LEC, art. 179.2). A més d'adequar llur actuació a l'autonomia dels centres i a les noves responsabilitats de la direcció, els legisladors haurien d'actualitzar també les funcions de la inspecció per adaptar-les millor al nou model d'avaluació del sistema educatiu, tal com l'ha dissenyat la Llei.

El finançament de la LEC en època de crisi

[Disposició final segona de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d'educació]

Ningú no pot negar que una de les preocupacions dels legisladors en redactar la Llei d'educació va ser afrontar el finançament. Aquesta preocupació es manifesta al llarg del text, des del mateix preàmbul, en què es proclama l'objectiu d'"un finançament que s'acosti als nivells europeus", fins al darrer títol de la Llei, el XII, dedicat al finançament del sistema educatiu i subdividit en tres capítols: I, «Principis que regeixen la gestió dels recursos econòmics del sistema educatiu»; II, «Finançament dels ensenyaments del Servei d'Educació de Catalunya» i III, «Finançament dels centres».

No ens ha de sorprendre, per tant, aquesta preocupació reiterada pel "principi de suficiència i estabilitat pressupostària" (art. 197.1 i 3 LEC), quan la crisi econòmica que ha esclatat, finalment, aquest any 2010, es va gestar al llarg dels dos cursos en què es van redactar l'Avantprojecte de llei (curs 2007-2008) i el text definitiu aprovat pel Parlament (curs 2008-2009).

La Llei preveu, entre altres, moltes garanties pressupostàries: "la Generalitat ha de dotar el sistema educatiu dels recursos econòmics necessaris per a garantir la suficiència econòmica derivada de la gratuïtat dels ensenyaments" (art. 197.3 LEC); ara bé, ningú no podia preveure amb els indicadors disponibles els anys 2007 i 2008 la magnitud de la crisi econòmica i financera que aleshores s'estava gestant i que ens portaria a les fortíssimes restriccions pressupostàries decretades (mai millor dit, ja que s'han aprovat per decret llei tant a l'Estat com a Catalunya) aquest mes de juny de 2010.

El principal antecedent de la LEC, el Pacte Nacional per a l'Educació (2006), incloïa una memòria econòmica redactada poc abans dels primers indicis de la crisi mundial, en què es va detallar un increment de la despesa educativa a Catalunya de més de 1.197,46 milions d'euros per al període 2006-2009. Aquest xifra prevista al PNE representava un increment del 31,8% del pressupost del Departament d'Educació per a l'any 2005, però, de fet, l'evolució pressupostària immediatament posterior al Pacte demostra que el finançament educatiu va experimentar en aquell període un increment encara superior al previst en la memòria econòmica: entre els anys 2006 i 2009 el pressupost del Departament d'Educació es va incrementar 1.362,69 milions d'euros, un 36,2% en relació amb el pressupost del 2005.

A més d'aquestes previsions pressupostàries per a l'aplicació dels compromisos del Pacte, es va incloure també un objectiu econòmic final a assolir en sis anys, mitjançant "un ambiciós conjunt de mesures que han de permetre situar l'educació del nostre país entre les més avançades d'Europa. Per a fer-ho possible, el Govern incrementarà progressivament els recursos econòmics destinats a l'educació, amb l'objectiu d'assolir en un termini de sis anys una convergència amb l'esforç de finançament públic que realitzen de mitjana els països del nostre entorn i que se situa al voltant del 6% del PIB" (PNE, pàg. 11).

La LEC ha recollit, quasi literalment, aquest objectiu d'increment progressiu dels recursos econòmics destinats al sistema educatiu a l'entorn del 6% del producte interior brut, amb la simple modificació de la data prevista d'assoliment (al cap de vuit anys d'haver estat aprovada la Llei, és a dir, l'any 2017, en comptes de sis anys després de la signatura del Pacte, l'any 2012):

LEC, Disposició final segona
Finançament general
El Govern, a fi d'assolir els objectius d'aquesta llei, ha d'incrementar progressivament els recursos econòmics destinats al sistema educatiu i, prenent com a referència els països europeus que excel·leixen en educació, ha de situar progressivament durant els propers vuit anys la despesa educativa a l'entorn, com a mínim, del 6% del producte interior brut.

En la nota d'avui, i amb la informació de què disposo, faré un breu apunt de les dificultats amb què toparà el Govern per a acostar durant els propers vuit anys, entre 2009 i 2017, la despesa educativa a aquest 6% del producte interior brut, atesa la distància actual que ens separa actualment de l'assoliment de l'objectiu i ateses les restriccions del pressupost que s'han aprovat tot just fa unes setmanes.

D'entrada, la proporció del pressupost del Departament l'any en què es va aprovar la LEC era un 2,45% en relació amb el PIB (5.122,01 M€ del pressupost d'Educació l'any 2009; 208.926,80 M€ del PIB del mateix any). Per a arribar a l'objectiu de situar la despesa educativa a l'entorn del 6% del PIB s'hauria d'incrementar 7.413,59 M€ (un creixement equivalent al 3,55% del PIB), per a arribar a un pressupost anual de 12.535,60 M€ l'any 2017 (la qual cosa comportaria un increment del 145% en relació amb el pressupost inicial del 2009), als vuit anys del període d'implantació de la Llei.

Per a valorar l'esforç pressupostari que representaria assolir aquest increment en vuit exercicis, podem comparar-lo amb l'espectacular creixement del pressupost d'Educació al llarg dels vuit anys immediatament anteriors a l'aprovació de la LEC: entre els anys 2002 i 2009 el pressupost d'Educació s'ha incrementat 2.628,34 M€ (un 105,4% d'increment en relació amb el pressupost del 2001; pressupost del 2002: 2.705,13 M€; pressupost del 2009: 5.122,01 M€). És a dir, el creixement futur hauria de ser tres vegades superior al que ha experimentat en els darrers vuit anys, que ja ha comportat duplicar el pressupost inicial de l'any 2001.

L'estudi econòmic que acompanyava l'Avantprojecte de Llei no va incorporar, explícitament, aquest objectiu final del 6% del PIB, en les previsions de despesa educativa durant els vuit anys de la seva implantació, entre altres motius, perquè el text de la DF 3 de l'Avantprojecte aprovat pel Govern no precisava aquest percentatge, que va ser afegit en la tramitació parlamentària:

"El Govern incrementa progressivament els recursos econòmics destinats al sistema educatiu per tal d'assolir els objectius d'aquesta Llei i situar progressivament la despesa educativa, com a mínim, en la mitjana dels països de la Unió Europea" (DF 3 de l'Avantprojecte de LEC).

Així, el pressupost estimat (en euros 2008) de l'estudi econòmic de la LEC va preveure 1.038,45 M€ al cap de quatre anys d'haver estat aprovada la Llei, i un total de 1.501,80 M€ al cap de vuit anys d'haver estat implantada; aquestes quantitats són molt més properes al creixement del pressupost fixat pel PNE del 2006 per als quatre anys del període 2006-2009, i a l'increment real del pressupost del Departament aquest mateix període.

Sigui com sigui, el creixement pressupostari que he comentat abans entre els anys 2002 i 2009, els vuit anys anteriors a l'aprovació de la LEC, ha estat molt superior a altres indicadors del sistema educatiu de Catalunya:

- El nombre d'alumnes dels centres de qualsevol titularitat s'ha incrementat un 28,6% entre els cursos 2001-2002 i el 2009-2010.
- La plantilla total de professorat de tots els centres públics i concertats s'ha incrementat un 30,1% en aquest mateix període.
- La ràtio alumnes/professor, pràcticament, no ha variat: 12,19 al/prof. el curs 2001-2002; 12,05 al/prof. el curs 2009-2010.

En canvi, l'increment pressupostari del Departament d'Educació ha arribat fins a un 105,4% entre els anys 2002 i 2009. Es tracta d'un creixement molt important dels "recursos econòmics posats a disposició del sistema educatiu" que, gestionats "d'acord amb els principis generals d'equitat, eficàcia, eficiència i economia" (art. 196 LEC), ha de permetre redistribuir els recursos educatius disponibles "amb la finalitat d'assolir l'equitat i la qualitat" (art. 201.3 LEC).