Nous conceptes a la Llei d'educació

Fa molts pocs dies que l’editorial Graó ha publicat el llibre d’Anna Jolonch i Miquel Martínez, Tiempo para el liderazgo educativo, el capítol 6 del qual sobre la direcció de centres i lideratge pedagògic a Catalunya: les resistències al canvi, me’l van encarregar els autors fa més d’un any. Estic convençut que aquesta aportació meva a l’anàlisi del sistema educatiu català serà la darrera nota d’aquest blog i la vull compartir amb tots vosaltres que encara continueu llegint els meus comentaris a la Llei d’educació de Catalunya.

Ja fa més de 9 anys que em vaig jubilar i va sent hora de tancar etapes, com ara la d’intèrpret de la normativa educativa catalana, ja que ara estic dedicat, com a voluntari, al tercer sector social i cada vegada se’m fa més difícil continuar escrivint sobre el sistema educatiu, al qual vaig dedicar, pràcticament, tota la meva vida professional.

La jubilació, en definitiva, m’ha permès obrir en la meva vida una altra activitat també estimulant, com a voluntari de la parròquia de santa Anna en Barcelona, des d’on atenem les persones sense sostre que dormen als carrers de Ciutat Vella.

Gràcies per tot l’escalf que m’heu proporcionat tots els seguidors del blog des de l’any 2009 quan es va aprovar la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d’educació i jo vaig començar a comentar-vos les seves novetats.

Una abraçada,

Alberto

“Y en lo que concierne a los avatares del conflicto, me he creído en el deber moral de historiarlos no apoyándome en el testimonio de cualquier informador, o como yo me los imaginaba; mi narración se basa en lo que personalmente he presenciado y en las declaraciones de terceros, minuciosamente controladas por una rigurosa crítica. Investigación laboriosa, porque los testigos oculares de los acontecimientos no coincidían en sus referencias, sino que cada cual hablaba conforme a su partidismo o a su grado de memoria”.

TUCÍDIDES, Historia de la guerra del Peloponeso I, 22, 2-3 [siglo V AC]

(trad. Josep Alsina, 1976)

DIRECCIÓN DE CENTROS Y LIDERAZGO PEDAGÓGICO EN CATALUÑA: LAS RESISTENCIAS AL CAMBIO.

Alberto del Pozo

Exdirector general del Profesorado de la Generalitat de Catalunya

La LEC, la primera ley catalana del sistema educativo

La ley de Educación de Cataluña se aprobó el 9 de julio de 2009[1] en un contexto de nuevas leyes estatales que condicionaban su diseño normativo: el 3 de mayo de 2006 se aprobó la Ley orgánica de Educación[2], el 19 de julio de 2006 se aprobó la Ley orgánica de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña[3] y el 12 de abril de 2007 se aprobó el Estatuto Básico del Empleado Público[4].

Las tres normas estatales diseñaban un nuevo marco normativo básico para la aprobación de una ley catalana sobre el sistema educativo, en desarrollo de las nuevas competencias educativas aprobadas por el Estatuto, del nuevo marco educativo estatal dibujado por la LOE que permitía un cierto desarrollo por ley autonómica y de la nueva función pública definida por el EBEP.

Pero una vez aprobada la LEC, el desarrollo normativo de las tres leyes estatales ha sido muy desigual:

a) La LOE ha sido reformada, ampliamente, por dos leyes posteriores, la LOMCE[5] y la LOMLOE[6], que han modificado la ley originaria en profundidad, pero sin derogarla en su totalidad. Esta modificación de la ley básica estatal ha incidido directamente en la vigencia de la LEC que ha visto cómo se desplazaban muchos preceptos suyos por un incremento de las normas básicas introducidas por la LOMCE y la LOMLOE, impidiendo así la aplicación de la ley autonómica.

b) El Estatuto de Autonomía de Cataluña fue destrozado por una Sentencia del Tribunal Constitucional, a pesar de que la ley ya había sido refrendada por el pueblo catalán. Entre otros criterios nuevos, el Tribunal Constitucional dictaminó que el Estado podía siempre legislar sobre una materia aunque esta hubiera sido considerada de competencia exclusiva de una Comunidad Autónoma. Así, se entiende que la LOMLOE haya considerado básica la regulación del primer y segundo ciclo de educación infantil[7], cuando el art. 131.2.b del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuyó a la Generalitat la competencia exclusiva sobre esta etapa educativa.

c) EL EBEP fue aprobado el año 2007 y refundido por Real decreto legislativo el 2015, sin que hasta la fecha se hayan aprobado por el Estado las leyes y reglamentos de desarrollo previstos en el propio Estatuto básico. Que yo conozca, la única ley autonómica que se ha atrevido a desarrollar las nuevas previsiones del EBEP en materia de función pública docente fue la LEC, que desplegó en su totalidad la función pública docente de Cataluña, a pesar de que el Estado no había cumplido con sus obligaciones normativas. Esta regulación de la función pública docente fue uno de los motivos principales que desencadenaron la guerra sindical contra la nueva ley educativa, además del nuevo modelo de dirección y de autonomía y evaluación de centros educativos, que son los pilares centrales del nuevo sistema educativo catalán.

Estas tres imperfecciones en el desarrollo de las tres normas estatales que enmarcan la LEC han condicionado muchísimo la aplicación de la propia LEC, que se vio atacada ante el TC, junto con el propio EAC, y declarada inconstitucional en aquellos apartados modificados por a LOMCE y, finalmente, rebajada en sus planteamientos iniciales por el incremento sucesivo de la legislación básica estatal en materia de educación que encorseta el desarrollo autonómico de la ley.

1. Un nuevo paradigma educativo en Cataluña: el liderazgo pedagógico

1.1 Marco legal y reglamentario

La LEC dedica el artículo 100 al "fomento y apoyo al liderazgo educativo"[8], con el objetivo de que la Administración educativa asuma la promoción y el fomento de la capacidad de “liderazgo de los profesionales de la organización y la gestión de los centros educativos”.

Que este "liderazgo" del art. 100 se refiere, en concreto, al director del centro educativo se deduce de otros pasajes del texto legal, que le atribuyen, explícitamente, el liderazgo pedagógico, el de la comunidad escolar y la competencia profesional y capacidad de liderazgo (art. 142. 3 y 5, 143.2 y 4).

En definitiva, el significado de "liderar" incluye el de "dirigir", actuación esencial del director del centro público: “las actividades del centro”, “la aplicación de la programación general anual y de las normas de organización y funcionamiento” y “al personal del centro” (art. 142.5.h, .7.a y .7.h). Paralelamente, la función de “dirigir” también se atribuye a los directores de los centros privados concertados (“todas las actividades educativas del centro” y “la actividad docente del centro y de su personal”: art. 150.2.a y c) y de los centros privados no concertados (iguales competencias que las de los centros concertados: art. 154.2.a y c).

En la LEC y decretos de desarrollo se pueden encontrar las siguientes acepciones de la palabra “liderazgo”:

1) “Liderazgo educativo”: Referido a todos los profesionales de la organización y la gestión de los centros educativos, es decir, a todos los profesores y otros profesionales destinados al centro, no sólo al director (art. 100 y 182.3).

2) “Liderazgo pedagógico”: Atribuido al director del centro educativo público y concertado. Al del centro público le corresponde “impulsar y liderar el ejercicio de la autonomía pedagógica” y al de los centros concertados "liderar el ejercicio de la autonomía pedagógica", mientras que al titular de cada centro concertado le corresponde impulsarlo (art. 97.5).

Este ejercicio de la autonomía pedagógica permite a los centros públicos y concertados “a partir del marco curricular establecido, (...) concretar los objetivos, competencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación” (art. 97.1 LEC).

Las funciones de dirección y liderazgo pedagógicos, atribuidas al director de los centros públicos, se concretan en el art. 142.5 LEC[9].

Encontramos en esta lista junto a responsabilidades puramente pedagógicas (las relacionadas con el proyecto educativo, el despliegue del currículum, la carta de compromiso educativo, el proyecto lingüístico, los planteamientos educativos, la programación general anual, la evaluación del proyecto educativo... así como la participación en la evaluación del ejercicio de las funciones del personal del centro), otras relacionadas con la propuesta de la plantilla y el procedimiento de provisión especial (apartados f/ i g/), por estar relacionadas, directamente, con los aspectos organizativos y pedagógicos del centro público.

El liderazgo pedagógico es una novedad legislativa de la LEC, ya que en la LOE no aparece este concepto, que será introducido más tarde por la LOMCE (2013) como "liderazgo pedagógico y de gestión" en su preámbulo, no en el articulado. Será, definitivamente, la LOMLOE la ley estatal que, al modificar el art. 131 de la LOE, introdujo el concepto de “liderazgo pedagógico”[10] por primera vez en la organización escolar.

3) “Liderazgo de gestión de personal”: Atribuido al director del centro público por la LEC que no utiliza nunca la expresión "liderazgo de gestión", ya que siempre se refiere a la gestión como ámbito de la autonomía del centro.

La gestión de los centros públicos es responsabilidad de la dirección y la autonomía de gestión comprende, entre otros, la gestión de todo el personal del centro (art. 99.1), con las concreciones del artículo 102, sobre el ejercicio de la autonomía en materia de gestión de personal, y del artículo 142.7, que atribuye al director las funciones relativas a la organización y gestión del centro[11].

En materia de gestión, la LEC se refiere a las funciones de la dirección utilizando los verbos “dirigir y gestionar el personal” (art. 142.7.h/), o “la gestión del profesorado, del personal de atención educativa y del personal de administración y servicios” (art. 99.1.a/), no “liderar” ni “liderazgo de gestión”. Sin embargo, es evidente que la dirección y gestión del personal del centro debemos entenderlas como liderazgo del personal.

4) “Liderazgo de la comunidad escolar”: Al director de los centros públicos también se le atribuyen "funciones de liderazgo de la comunidad escolar" (art. 142.3), que se concretan en el apartado 6 de este mismo artículo[12].

5) “Capacidad de liderazgo”: En el proceso de selección del director de los centros públicos "se valoran los méritos de competencia profesional y capacidad de liderazgo" como méritos docentes (art. 143.2) y también en el nombramiento del director con carácter extraordinario (art. 143.4).

El liderazgo pedagógico es también una de las competencias que debe acreditar el directivo profesional docente[13].

En el desarrollo normativo de la LEC, se recoge la capacidad de liderazgo del aspirante a ser nombrado director del centro entre los méritos a ser valorados, junto con la competencia profesional, la idoneidad y la experiencia en el ámbito de la gestión y la docencia[14]. De la misma forma, los másters u otros programas de formación en dirección y gestión de centros educativos “deben incluir aspectos de desarrollo del liderazgo en estos contextos”[15]

6) “Liderazgo distribuido”: En los decretos de autonomía y de direcciones de los centros públicos, se introduce explícitamente este tipo de liderazgo distribuido: así, el consejo de dirección tiene como finalidad “profundizar en la práctica del liderazgo distribuido”[16].

Las responsabilidades de la dirección se ejercen en el contexto de la autonomía del centro y en el “ejercicio de un liderazgo distribuido y del trabajo en equipo”[17] y en relación a esto, el proyecto de dirección “debe incorporar los elementos que se consideren pertinentes para la profundización en el ejercicio del liderazgo distribuido y para el fomento de la participación de la comunidad escolar en el centro”[18].

En definitiva, el nuevo marco legal amplía las competencias del director del centro público en extensión [el art. 142 incluye 26 apartados con diferentes competencias de las direcciones y los decretos de autonomía y de direcciones prevén hasta 28 competencias del director en materia de gestión del personal del centro] y en intensidad [muchas de las nuevas competencias son decisiones o resoluciones finales del director, en vez de meras propuestas o iniciativas, como ocurría con anterioridad]. Todo ello es consecuencia directa de la ampliación del margen de autonomía en la actuación del director, a pesar de que la ley no se refiere nunca a esta autonomía del director, ya que la autonomía siempre se predica del centro educativo.

La última atribución de competencias al director, según el art. 142.8, tiene una amplitud extraordinaria: "El director o directora tiene cualquier otra función que le asigne el ordenamiento y todas las relativas al gobierno del centro no asignadas a ningún otro órgano". Es decir, el director tiene asignada cualquier competencia que la LEC atribuya "al centro educativo" y que no esté asignada explícitamente a ningún otro órgano del centro.

1.2 Diferencias entre el nuevo sistema de la LEC y el sistema básico estatal

El sistema educativo diseñado por la LEC tiene los mismos elementos centrales (autonomía, dirección y evaluación) que la normativa básica de la LOE. A pesar de ello, el paradigma catalán es un sistema radicalmente diferente del estatal por el significado diferente de los elementos del sistema (mayor intensidad en la autonomía de los centros, mayor empoderamiento de la dirección con un gran incremento en sus responsabilidades y en su capacidad de decisión y también una mayor intervención de la comunidad educativa en la evaluación del centro) pero, sobre todo, por la nueva relación que se establece entre ellos (de hecho, lo que define un sistema no son sólo los elementos que lo componen sino las estructuras que conectan entre sí todos los elementos).

Así, a pesar de que la LEC mantiene los elementos básicos del sistema educativo estatal, las novedades que introduce en la interconexión de esos mismos elementos, hacen que podamos hablar de unas estructuras educativas nuevas, muy alejadas de las estatales (con muy poca autonomía de los centros, pocas competencias del director y poco peso de los centros y de las direcciones en la evaluación de los procesos educativos) y, por eso, también se puede calificar el paradigma de la LEC como un sistema educativo distinto, ya que no es un clon del estatal.

Una de las principales novedades del sistema educativo de la LEC es el papel central que tiene la dirección en el desarrollo de la autonomía del centro. En efecto, la dirección recibe en la LEC el encargo de llevar a la práctica la autonomía del centro a través de su proyecto de dirección que, una vez aprobado, se transforma en un instrumento organizativo nuevo, que impulsa y despliega el proyecto educativo del centro, elemento nuclear de toda la organización escolar.

De hecho, la diferencia fundamental entre el modelo estatal y el catalán (que comparten unos mismos principios: autonomía, dirección y evaluación) está, por lo tanto, en la diferente conexión del director con la aplicación de la autonomía del centro, a través de su proyecto de dirección, que en lugar de permanecer en un cajón del centro sin más efectos administrativos, una vez seleccionado el director, se convierte en un proyecto "aprobado" con la misma naturaleza y efectos que cualquier otro documento organizativo del centro (proyecto educativo, normas de organización, la programación general anual...) y su aplicación pasa a dirigir y condicionar la autonomía del centro a través de la implantación del proyecto educativo.

Este proyecto de dirección “aprobado” es el instrumento de que se sirve la dirección para gestionar todos los aspectos de la autonomía del centro ya que “orienta y vincula la acción de todos los órganos de gobierno unipersonales y colegiados”[19] y, en definitiva, son los miembros del equipo directivo los responsables de la gestión del proyecto de dirección, no sólo el director[20].

Así, la LEC menciona el proyecto de dirección aprobado en el mismo marco que el proyecto educativo del centro y del ordenamiento jurídico vigente, cuando define la regulación normativa que limita sus funciones:

“El director o directora tiene funciones de representación, funciones de liderazgo pedagógico y liderazgo de la comunidad escolar y funciones de gestión. Estas funciones se ejercen en el marco del ordenamiento jurídico vigente, del proyecto educativo del centro y del proyecto de dirección aprobado” (art. 142.3).

Lo cierto es que casi todos los instrumentos de la autonomía del centro recogidos en la LEC también aparecen mencionados en la LOE (explícitamente, o bajo una denominación genérica, a la que la LEC a veces asigna nombre):

— Las normas de convivencia (= “plan de convivencia”, LOE, art. 121.2)

— La carta de compromiso educativo (= “compromisos educativos entre las familias y el centro”, LOE, art. 121.5)

— El proyecto educativo (= LOE, art. 121, entre otros)

— Las normas de organización y funcionamiento del centro (= LOE, art. 124)

— La estructura organizativa propia (novedad legal de la LEC, que prevé que sea el centro quien determina la estructura organizativa de órganos de dirección y coordinación)

— Los criterios de organización pedagógica (= LOE, art. 121)

— La programación general anual (= LOE, art. 125)

— El proyecto de dirección (= LOE art. 135.4)

— El carácter propio (= LOE art. 121.6, que sólo se refiere a los centros privados). La LEC, en cambio, atribuye un carácter propio a los centros públicos, cuya definición se incluye en la misma Ley, en el artículo 93.2, cuando define "la escuela pública catalana como inclusiva, laica y respetuosa con la pluralidad".

— Finalmente, los acuerdos de corresponsabilidad y el contrato-programa de los centros públicos y concertados (no aparecen mencionados, explícitamente, en la LOE, pero el art. 122.2 prevé la misma idea).

De este análisis se pueden deducir las siguientes novedades de la LEC en comparación con la regulación básica de la LOE:

(1) El proyecto educativo del centro público se concreta y aplica por medio del proyecto de dirección “aprobado”.

(2) El proyecto de dirección pasa de ser un programa del candidato que interviene sólo en el proceso de selección, a un instrumento de gestión del centro, responsabilidad del equipo directivo, y se transforma en un complemento necesario y esencial del proyecto educativo, ya que vincula la acción de todos los órganos unipersonales y colegiados de gobierno. Es un documento que "se aprueba" cuando resulta nombrado el candidato seleccionado por la comisión.

(3) El proyecto educativo incluye una estructura organizativa propia, que permite adaptar los órganos de dirección y coordinación a las previsiones del proyecto educativo.

(4) El equipo directivo es el responsable de la gestión del proyecto de dirección, y por tanto, de la aplicación del proyecto educativo.

(5) El director del centro, autor inicial del proyecto de dirección y responsable de su actualización antes de hacerse efectiva su renovación, nombra a todos los responsables del centro y es el máximo responsable de la gestión educativa.

El papel central de este proyecto de dirección se manifiesta en el hecho de que se convierte en un instrumento obligatorio, incluso en los centros de nueva creación y otros centros en los que no haya habido proceso de selección y se haya nombrado un director con carácter extraordinario[21], el cual habrá de presentar su proyecto de dirección “antes de acabar el primer trimestre del curso escolar”[22].

En la renovación del mandato del director, éste debe “presentar, antes de hacerse efectiva su renovación, la actualización de su proyecto de dirección”[23]. Es, por tanto, el propio director quien actualiza el proyecto de dirección a la finalización de su período de nombramiento y antes de la renovación de su nombramiento.

Finalmente, la capacidad normativa del proyecto de dirección en la LEC como instrumento de innovación organizativa del centro se comprueba en el hecho de que puede incluir incluso propuestas “en relación a la adaptación o modificación total o parcial, del proyecto educativo”[24], que el director habrá de llevar a cabo poniendo en marcha los procedimientos correspondientes previstos en las normas de organización[25].

El proyecto de dirección debe contener, entre otros, tres tipos de componentes (las actuaciones de desarrollo y aplicación del proyecto educativo, las concreciones organizativas y los indicadores para la evaluación del director)[26] y los tres cuelgan directamente de lo que haya establecido el proyecto educativo.

En definitiva, encontramos una coherencia y dependencia absolutas entre el contenido del proyecto de dirección y el del proyecto educativo, hasta el punto de que si un centro no tiene todavía aprobado un proyecto educativo, el proyecto de dirección debe incluir una propuesta de proyecto educativo inicial[27] que permita la simbiosis entre ambos proyectos.

1.3 Complejidad del desarrollo reglamentario

La LEC prevé un número excesivo de remisiones al desarrollo reglamentario futuro, un total de 116 remisiones al Gobierno. Los efectos de esta técnica legislativa son desastrosos, ya que la inactividad del Gobierno puede provocar que no se lleguen a aplicar muchas de las novedades de la propia ley, que están plenamente en vigor (al no afectarles ninguna disposición transitoria que aplace su aplicación en el tiempo), pero que no pueden ser llevados a la práctica hasta el momento en que se apruebe el decreto correspondiente.

Por otra parte, la disposición adicional primera establece que “el Gobierno, sin perjuicio de la entrada en vigor de la Ley, ha de aprobar un calendario para aplicarla, que abarque un período de ocho años”. De acuerdo con estas previsiones legales, el Gobierno aprobó el mismo año en que entró en vigor la ley, su calendario de desarrollo[28], que no agotó todos los desarrollos normativos previstos explícitamente en la ley[29], y así quedaron fuera de la lista inicial de decretos unas cuantas normas importantes para el desarrollo de la ley[30].

Ahora bien, los aspectos que el Gobierno consideró prioritarios fueron, en total, 37 decretos y acuerdos de Gobierno, que afectaban a diez ámbitos educativos[31], y de los cuales se han publicado, hasta la fecha, 17 de estas previsiones iniciales del calendario de aplicación.

El mismo año 2010 ya se aprobaron los dos primeros decretos organizativos de la autonomía y de la dirección de los centros. El Departamento se llegó a plantear la redacción en un único decreto de estos dos temas centrales en la aplicación de la LEC, porque era imposible regular la autonomía (y competencias) de los centros si, al mismo tiempo, no se regulaba la autonomía (y competencias) de las direcciones. Un único texto normativo hubiera sido excesivamente largo y complicado de aplicar y se optó por regular por separado las dos primeras patas del trípode de la LEC. Ahora bien, se incorporó al primer decreto, el de autonomía, el detalle de algunas competencias del director del centro público (art. 49 y 50, sobre gestión de personal), anticipándose así al decreto de direcciones.

Entre los años 2010 y 2022 el Gobierno ha aprobado un total 13 decretos educativos y 9 acuerdos de Gobierno, que desarrollan aspectos organizativos de los centros, del profesorado y de la dirección de los centros (no incluyo en el recuento los decretos curriculares)[32].

Finalmente, quedan aún pendientes de regular por decreto las siguientes materias de profesorado y dirección de centros públicos:

- Fijar los complementos retributivos de promoción profesional (grados docentes y categoría de sénior) (art. 117.1.d) y transformar el sistema de promoción docente por estadios al sistema de promoción profesional por grados y categoría superior de sénior (DT 4).

- Actualizar las normes que rigen la bolsa de trabajo del personal docente interino y substituto (art. 122.2).

- Regular la jornada ordinaria y las jornadas especiales de los funcionarios docentes (art. 135.1).

- Aprobar los complementos de puesto de Trabajo o función docente, en atención a la especial dificultad técnica, la especial dedicación o la responsabilidad (art. 136.1.c y 136.2).

- Establecer un estatuto del ejercicio de las profesiones relacionadas con la educación no universitaria en Cataluña (DA 23).

- Aprobar los estatutos de la Agencia de Evaluación y Prospectiva de la Educación (art. 189.4)[33].

El siguiente cuadro recoge la situación actual del desarrollo y aplicación de la regulación sobre a dirección:

Novedades en la LEC sobre la dirección	¿Desarrollo reglamentario? No cal / Sí / No	¿Aplicación de la norma? Sí / No
Incremento en las competencias directivas y de liderazgo	SI	SI
Sistema extraordinario de provisión especial de puestos de trabajo y de dirección	SI	NO
Condición de personal directivo profesional docente	SI	NO
Promoción por grados docentes	NO	NO
Complemento de reconocimiento de función directiva	SI	SI
Proyecto de dirección “aprobado” como instrumento de la autonomía del centro	SI	SI
Propuestas sobre definición de puestos de trabajo docente	SI	SI
Nombramiento de los substitutos docentes	SI	SI
Intervención en la evaluación del profesorado	SI	NO
Propuestas sobre incorporación funcionarios con destino provisional	SI	SI

2. Resistencias al cambio normativo en la aplicación del modelo

Dificultades para la implantación de la LEC

Durante el período de implantación de la LEC se han solapado varias crisis (económica, social e institucional) que han dificultado muchísimo la aplicación de algunas de las novedades normativas de la ley:

¾ La crisis económica y social del 2008 que redujo los recursos presupuestarios y tuvo consecuencias sociales muy graves;

¾ La crisis institucional por fallida del modelo del autonómico, en que el Estado, sin modificar la Constitución, ha emprendido una deriva para recuperar competencias educativas que inicialmente habían quedado en manos de las Comunidades Autónomas;

¾ La crisis jurídica de relaciones entre el Estado y Cataluña, a partir del recorte del EAC por el TC[34], que mantiene un permanente conflicto de competencias entre las dos administraciones públicas, y, finalmente,

¾ La crisis del modelo de negociación sindical en el ámbito de las administraciones públicas, que no se ha adecuado a la realidad actual desde los años 80 del siglo pasado, y que dificulta la posibilidad de llegar a acuerdos.

Analizo, a continuación, algunos de los motivos que han impedido la plena aplicación de la LEC.

1. Crisis económica del 2008

Insuficiencia presupuestaria para la aplicación plena de la LEC

La LEC se gestó a lo largo de los años 2007 y 2008 en el Departamento de Educación de la Generalitat de Catalunya, coincidiendo con el inicio de una de las crisis económicas más profundas de las últimas décadas. Sin embargo, los responsables de la redacción del anteproyecto de ley, que aprobaría el Gobierno el mes de junio de 2008 para remitirlo al Parlamento de Catalunya aquel mismo verano, no fueron conscientes en absoluto de los efectos presupuestarios que acarrearía la crisis económica española del 2008-2014. Así se puede entender que el Departamento elaborara una memoria económica expansiva de la ley, cuando la realidad económica del período de implantación de la ley fue de un recorte brutal de las disponibilidades presupuestarias, justo en el momento en que el nuevo modelo educativo de la LEC exigía nuevos incrementos en muchos capítulos del presupuesto educativo catalán.

En definitiva, los inicios de la LEC fueron muy difíciles y contradictorios: frente al crecimiento de recursos económicos que había previsto el legislador, el Departamento se encontró con una disminución de todas las partidas presupuestarias, por primera vez en la historia de la institución. Todo esto dificultó el cumplimiento del calendario de aplicación de la ley e impidió en muchos casos la implantación de incrementos salariales del profesorado o de la plantilla docente de los centros educativos.

Sin embargo, esta “causa real” de las dificultades iniciales en la aplicación de la ley se convirtió, con el paso de los años, en una “excusa” de insuficiencia presupuestaria cuando la realidad era que el presupuesto económico del Departamento ya había comenzado a crecer de nuevo.

Todo esto explica la ausencia de desarrollo normativo en la carrera profesional docente (art. 131, 132 y 133), la aplicación plena del directivo profesional docente (art. 116), las nuevas retribuciones complementarias previstas en la ley (art. 101.2, 117.1, 136, 137 i 114.2.d i DT 3), la categoría superior de senior (art. 132), las nuevas retribuciones complementarias del director (art. 142.10 y 145) y las garantías retributivas de los docentes que hayan cesado en la Administración educativa (art. 127.2 y DA 16).

Pero lo cierto es que en el año 2022 aún no se había alcanzado el nivel presupuestario previsto en la memoria económica de la LEC para su aplicación en los primeros ocho años de vigencia de la ley (2009-2017). El presupuesto inicial del Departamento de Educación el 2009, año en que se aprobó la LEC, ascendía a 5.122 M€ y en la memoria económica que acompañaba el proyecto de ley aprobado por el Gobierno, se previó para el año 2017 un incremento de 2.540 M€ para los 8 primeros años: así, se estimó para el 2017 un presupuesto de 7.662 M€, con un incremento del 49,6% en relación con el del 2009.

Los recortes presupuestarios de la crisis económica del 2008-2014 provocaron que el presupuesto del 2017 fuera un -5,9% inferior, incluso, al del 2009 (4.821,14 M€). De hecho, el presupuesto del 2022 aún no ha alcanzado el nivel previsto en la memoria económica de la LEC para su plena implantación[35] (un total de 6.681 M€). Es decir, todavía se habrían de añadir 1.106 M€ para llegar al objetivo final de la memoria económica (por lo tanto, al presupuesto de 2022 le faltaba un 16,6% para alcanzar el nivel previsto para la implantación de la ley).

Ahora bien, las previsiones de la memoria económica de la ley no eran descabelladas si tenemos en cuenta que en los primeros años del siglo XXI el presupuesto educativo venía creciendo en un porcentaje superior. Así, en los ocho años anteriores al de la aprobación de la LEC (entre 2002-2009) el presupuesto educativo se había incrementado en 2.628 M€, una cifra parecida a la prevista en la memoria económica para los 8 años siguientes: así, se pasó de 2.705 M€ el 2002 a 5.122 M€ el 2009, con un incremento del 105,4%.

La propia ley incluyó una disposición final segunda en que fijaba un objetivo de financiación de la ley durante los ocho años siguientes a su aprobación “cerca de, como mínimo, el 6% del PIB”[36].

Este objetivo de financiación de la LEC tampoco se ha cumplido y aún estamos muy lejos de alcanzarlo: con datos del 2022, el 6% de PIB catalán ascendía a 13.140 M€, una cifra que parece inalcanzable ya que es más del doble del presupuesto educativo del Departamento del 2022[37].

2. Guerra judicial contra la LEC

Numerosos recursos contenciosos contra la LEC y su desarrollo

Desde el mismo principio de la elaboración de la ley se desató una batalla campal contra la norma en diferentes frentes:

1º Frente: Recurso de inconstitucionalidad del PP contra la LEC

El TC declara nulos algunos de los cuerpos propios docentes creados por la LEC

El 16 de octubre de 2009, pocos meses después de la publicación de la LEC, más de 50 diputados del Partido Popular interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra 6 párrafos del preámbulo y contra 47 preceptos, apartados o disposiciones.

El 11 de abril de 2019, casi 10 años después de la aprobación de la LEC, el TC dictó la STC 51/2019 sobre el recurso presentado por el Partido Popular contra la LEC, declarando la inconstitucionalidad de 27 apartados de artículos o de disposiciones de la ley, casi todos ellos referidos a la definición del currículum educativo y a los cuerpos propios docentes creados por la LEC.

El TC utiliza una y otra vez un mismo argumento para declarar la inconstitucionalidad de los preceptos curriculares impugnados: que su contenido no coincide con la nueva redacción del currículo regulado por la LOMCE[38] y que por eso mismo no es constitucional, por no respetar la norma básica del Estado.

De hecho, son mucho más importantes los aspectos considerados constitucionales o los que no han sido atacados por los recurrentes, como, por ejemplo, la autonomía de los centros educativos, la dirección de los centros públicos y concertados[39], el régimen lingüístico de la educación y otras muchas materias de función pública docente (la función docente, la formación inicial, el personal que integra la función pública docente, la estructuración de los puestos de trabajo en plantillas de profesorado, los órganos competentes en materia de función pública docente, el sistema de ingreso en la función pública docente, el acceso al cuerpo de inspectores de educación y la permanencia en el puesto de trabajo).

Pero es evidente que el TC endureció su interpretación sobre las normas básicas reservadas al Estado en materia educativa, especialmente en relación con los cuerpos docentes propios de una Comunidad Autónoma, ya que según el TC éstos deben ser idénticos a lo que estableció una disposición adicional de la LOGSE en 1990 y que se ha mantenido sin cambios en las sucesivas leyes orgánicas.

La conclusión jurídica a la que llega el TC en materia de cuerpos docentes es aberrante: se acepta la posibilidad de que una Administración educativa ordene su función pública mediante cuerpos docentes propios (que no son otra cosa que estructuras organizativas), pero no se permite ningún desarrollo autonómico en la ordenación de la función pública docente, puesto que los cuerpos deben tener las mismas estructuras que los cuerpos estatales, es decir, han de ser los mismos cuerpos.

De esta forma, la normativa básica del Estado se convierte en una losa que uniformiza toda la organización de la función pública docente en todo el Estado, a pesar de que la normativa básica ha previsto desde el principio (desde la LOGSE) que las Administraciones educativas pueden ordenar su función pública docente mediante la creación de cuerpos propios.

Según el TC, la creación de cuerpos docentes propios no es inconstitucional si no se altera la definición y estructura de cuerpos docentes establecida por el legislador básico estatal, que es el competente para clasificar, definir y caracterizar a cada cuerpo docente de funcionarios, tales como la titulación requerida, las enseñanzas impartidas, las funciones asignadas y las especialidades docentes que componen el sistema de cuerpos docentes. ¿Qué queda, pues, para la regulación de los propios cuerpos por parte de las Comunidades Autónomas? Prácticamente, nada.

La situación administrativa posterior a la STC es, al menos, surrealista, ya que no se ha declarado la inconstitucionalidad de todos los cuerpos propios, sólo de algunos: en el sistema educativo catalán conviven unos cuerpos docentes propios de la Generalitat (el de maestros y el cuerpo de Inspectores de Educación) creados por la LEC, junto con el resto de cuerpos docentes de ámbito estatal (los cuerpos de catedráticos, profesores técnicos de formación profesional, maestros de taller de artes plásticas…) creados por la ley básica estatal.

2º Frente: Conflicto de competencias del Estado contra la LEC

El Estado amenazó con llevar también él, como había hecho el PP, la LEC ante el TC mediante un conflicto previo de competencias, que se superó tras un período de negociación y al llegar las dos partes a un acuerdo que se publicó en el DOGC[40].

Los aspectos de la LEC planteados por el Ministerio como invasión de competencias por la LEC[41] y a los cuales se llegó a un acuerdo, son los siguientes:

¾ Determinar el currículo de las enseñanzas;

¾ Agrupar las materias de la educación secundaria obligatoria en ámbitos de conocimiento;

¾ Crear cuerpos propios de carácter docente;

¾ Determinar las circunstancias por las que el funcionariado que pertenece a los cuerpos docentes propios puede cumplir funciones docentes en etapas o enseñanzas distintas de las que se asignan al cuerpo al que pertenecen, determinar las especialidades de los cuerpos docentes propios y establecer los criterios de idoneidad y el procedimiento para que el personal funcionario docente pueda acreditar competencia docente para impartir áreas, materias y módulos profesionales distintos de los que se atribuyen a su especialidad docente;

¾ Formación inicial del personal docente;

¾ El ingreso y el acceso a la función pública docente;

¾ El régimen de acceso al cuerpo de catedráticos;

¾ El sistema propio de becas y ayudas al estudio;

¾ Establecer conciertos con centros de titularidad privada.

3º Frente: Recursos contenciosos interpuestos por los sindicatos y por el Estado contra los decretos de desarrollo de la LEC

Conflicto sindical y estatal contra los decretos de desarrollo de la LEC

Los sindicatos no tienen capacidad para interponer un recurso de inconstitucionalidad contra una ley ante el TC, y por ello su conflictividad se limitó a recurrir los tres primeros decretos de autonomía, dirección y provisión y definición de puestos docentes[42], pero los argumentos utilizados en sus recursos contenciosos ante el TSJC, en gran parte, iban dirigidos contra el contenido de la LEC y por ello la mayoría de sus argumentos no fueron tenidos en cuenta por el tribunal[43].

De hecho, los representantes sindicales no aceptaron nunca el trípode en que se fundamenta la ley: autonomía (porque, según ellos, podía provocar diferencias organizativas entre los centros educativos en contra del principio de igualdad), dirección (en especial, las nuevas competencias del director en materia de profesorado, porque permite la arbitrariedad por parte de las direcciones) y la evaluación (la del profesorado ligada a la carrera profesional y al desempeño del puesto de trabajo, porque inciden en desigualdades retributivas y porque su aplicación puede ser subjetiva).

Hasta hoy, se han dictado un total de 19 sentencias por el TSJC y por el TS en relación con los tres primeros decretos de desarrollo de la LEC. Las resoluciones contra los decretos de autonomía y de direcciones no afectaron, prácticamente, el contenido esencial de los dos decretos, ya que los dos preceptos anulados del decreto de autonomía eran secundarios.

En relación con el tercer decreto, el de provisión y definición de puestos de trabajo, la conflictividad ha sido mucho mayor. De hecho, contra éste último se interpusieron un total de 5 recursos contenciosos administrativos, por diferentes sindicatos y, además, por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

El MECD impugnó los artículos 4.2, 4.3, 17 y 20, y 21.1.c y 22, coincidiendo en 4 de los 5 artículos impugnados con el recurso de la USTEC (resuelto por Sentencia 574/19) y que fue desestimado en su totalidad. Ahora, en cambio, la sala del TSJC aceptará el recurso del MECD “en base a motivos que no fueron resueltos en el primero de los recursos” (FD 1).

Así, en esta nueva sentencia del TSJC núm. 626/2019 se introducen las siguientes novedades:

a) Se acepta la polivalencia del profesorado como no contraria al principio de especialidad docente, pero se anula la organización flexible del currículo prevista en el art. 4.2.

b) Se anulan las adaptaciones del currículo de formación profesional a través de la definición de puestos de trabajo en el art. 4.3.

c) Se anula el carácter definitivo de la adscripción por el procedimiento de provisión especial de los artículos 17 y 20.

d) Se anula la remoción por evaluación negativa de los artículos 21.1.c y 22, porque “hallándonos ante un cuerpo estatal la remoción por evaluación negativa y sus consecuencias exigen efectivamente un desarrollo legislativo del artículo 20 del EBEP que no se ha producido” (FD 2).

Quiero destacar la importancia del último argumento aceptado por el TSJC en relación a la remoción del puesto de trabajo por evaluación negativa del desempeño: al considerar los cuerpos docentes de Cataluña como cuerpos “estatales” (cosa que no es cierta, porque la LEC creó cuerpos propios de Catalunya y lo que hizo el TC fue anular algunos cuerpos propios de la Generalitat, tal como ya he explicado antes, pero el Tribunal no ha considerado estatales los cuerpos creados por la LEC), el TSJC exige un desarrollo legislativo básico estatal del art. 20 del EBEP que ha previsto la remoción por evaluación negativa. Según este razonamiento, como el Estado no ha desarrollado el EBEP en este punto (ni en ningún otro), la Generalitat queda imposibilitada de regular la evaluación del profesorado, la cual cosa me parece muy grave[44].

3. Inapropiada negociación sindical de la LEC

Huelgas sindicales contra la ley

Se desató una guerra sindical desde el mismo día en que el consejero Maragall dio una rueda de prensa para informar del contenido del proyecto que se estaba elaborando, me refiero al 16 de noviembre de 2007, en que presentó un PowerPoint con el título “Bases para una ley de Cataluña. Una ley de país” y en el que aparecían los cuatro ejes fundamentales de la futura ley: autonomía, dirección, evaluación y función docente en Cataluña.

Al día siguiente de la rueda de prensa, la USTEC-STEs anunció públicamente una huelga contra la ley: es la primera vez en mi vida administrativa que he presenciado una convocatoria de huelga del profesorado contra un PowerPoint. La huelga se realizó el 14 de febrero del 2008, y fue la primera de las cuatro que hubo en año y medio[45].

Los argumentos sindicales contra la LEC se alejaban, a veces, de la verdad y la realidad fue que sus críticas infundadas dejaron mella en el profesorado, que aceptaba sin analizarlas las valoraciones negativas del proyecto de ley.

A pesar del conflicto frontal contra la ley los sindicatos no renunciaron a su derecho a negociar el anteproyecto de ley en dos ámbitos: en la mesa sectorial de educación se negociaron los preceptos y disposiciones que afectaban a las condiciones laborales del profesorado y en el Consejo Escolar de Cataluña se dictaminó el texto entero. Estos dos trámites de negociación coincidieron en el tiempo y las reuniones de la mesa se realizaron por la mañana[46] y las del Consejo Escolar por la tarde, sin que se llegara a ningún acuerdo formal sindical.

Desfase histórico del modelo de negociación sindical

Las reglas de la negociación sindical responden a planteamientos de tiempos pasados, ya que aún están en vigor dos leyes des hace casi 40 años: la LOLS del 1985[47] y la LORAP del 1987[48], aprobadas las dos en el contexto de la primera reforma constitucional que se hizo de la función pública española el año 1984[49] y muy alejadas, por lo tanto, de la reforma reciente del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) del 2007[50].

Las disfunciones del proceso negociador, no adaptado todavía al nuevo sistema básico de función pública, dificultan mucho la posibilidad de llegar a acuerdos en relación con normas importantes como la LEC y los decretos que la han desarrollado. Da la impresión de que la norma que regula el proceso negociador no está adecuada para la negociación de proyectos normativos y sólo para la modificación y mejora de las condiciones laborales del profesorado.

Por poner un ejemplo, en la negociación sindical del último decreto[51] a la cual asistí personalmente el 2014, el año en que me jubilé, en todas y cada una de las reuniones de la mesa sectorial se escuchó la misma y única propuesta en la bancada sindical: la retirada inmediata del proyecto y que empezáramos de cero, sin ningún texto, por lo que fue imposible negociar la propuesta, aprobada finalmente por el Gobierno sin que fuera posible introducir mejoras gracias al proceso de negociación.

También fue imposible negociar los acuerdos de Gobierno que implantaron medidas de recorte presupuestario durante los últimos años de la crisis económica del 2008-2014. Ningún sindicato aceptó negociar unas medidas que empeoraban las condiciones laborales del profesorado, cosa que no ha de extrañar porque el diseño del proceso negociador tiene como objetivo negociar la mejora de las condiciones laborales y retributivas. Por este mismo motivo, fue imposible negociar la LEC desde la perspectiva sindical que, desde un principio, la atacó abiertamente porque, según ellos, la ley empeoraba la situación del profesorado en los centros públicos y se introducían medidas privatizadoras.

Nos encontramos, pues, ante una normativa de negociación sindical que ha quedado obsoleta, que refleja una función pública del pasado (el modelo actual de función pública docente y sus estructuras de los cuerpos no han evolucionado desde la LOGSE en el 1990), y por otro, nos encontramos también con una función pública docente anclada también en el pasado, porque el Estado no ha desarrollado las nuevas previsiones del EBEP y se dedica a recurrir loas novedades de la LEC.

Todo esto junto ha perturbado la eficacia de la negociación y la posibilidad de llegar a acuerdos en materias centrales del sistema educativo catalán.

4. Conflicto institucional Estado-Generalitat

Ahogo estatal de las competencias autonómicas en materia educativa

En la regulación estatal del sistema educativo hay una contradicción permanente que viene de muy lejos[52]: por un lado, las leyes básicas regulan con un exceso de detalle las materias educativas, exceso que se ha disparado en la LOE vigente (después de ser ampliamente modificada y ampliada por la LOMCE y por la LOMLOE); y frente a esta hiperregulación normativa del Estado, hay una ausencia total de innovación en materia del profesorado (a pesar de que también forma parte del sistema educativo) desde el año 1990 en que la LOGSE definió la función pública docente, las estructuras básicas de la cual no han sido modificadas, prácticamente, por ninguna de las sucesivas leyes que han transformado el sistema educativo.

En relación al exceso de detalle de las leyes estatales, uno de los aspectos más perjudiciales para el desarrollo de los sistemas educativos autonómicos ha sido el incremento progresivo en cada nueva ley orgánica de los preceptos básicos, que ha provocado un desplazamiento continuo de la normativa educativo con rango de ley y de decreto. Me explico.

La última ley estatal educativa, la LOMLOE, continuó con la práctica iniciada por la LOMCE de ampliar la extensión de las materias educativas reservadas al Estado y de recentralizar cada vez más la intervención estatal en materia educativa, reduciendo al mismo tiempo las competencias autonómicas para desarrollar su sistema educativo propio.

Así, cada vez se han ido incrementando más los aspectos considerados básicos por el legislador estatal, la cual cosa limita drásticamente el desarrollo autonómico: el texto de la LOE ha pasado de tener 575 apartados considerados básicos el 2006 a 741 el 2020 (después de aprobarse la LOMLOE), con un incremento del 28,9% de norma básica. La LOGSE del 1990, en cambio, sólo tenía 312 apartados básicos, un 42,1% de la LOE vigente. Por una lado, la extensión total de la LOE actual es muy superior a la de las primeras leyes educativas (de 312 apartados de la LOGSE hemos pasado a 837 de la LOE, una vez modificada por LOMCE-LOMLOE) y, además, la mayor parte tiene carácter básico (el 88,5% de la LOE vigente es básica).

El incremento de la materia básica por ley estatal provoca el desplazamiento (que no derogación) de la ley catalana, que no puede ser aplicada por causa de la norma básica prevalente. Esta expansión frecuente de la norma básica produce inseguridad en el legislador catalán y en el Gobierno de la Generalitat, que ven cómo las novedades introducidas en el sistema educativo catalán pueden ser desplazadas en cualquier momento por una nueva norma estatal con carácter básico. Esto es lo que ha sucedido con la LOMCE y la LOMLOE que han incidido directamente en la LEC[53].

El desplazamiento de una norma autonómica por otra básica del Estado no comporta la derogación de la primera (ya que una ley estatal no puede derogar una ley autonómica), pero los efectos son similares: la norma autonómica queda inaplicable, por la entrada en vigor de una norma básica estatal que la contradice. La ampliación desmesurada de nueva normativa básica estatal en materia educativa va vaciando de contenido, poco a poco, la normativa aprobada por el Parlamento de Cataluña y por el Gobierno catalán, con unos efectos más desastrosos que el propio recurso del PP ante el TC, que anuló muy pocos preceptos de la ley, la mayoría de los cuales ya habían sido desplazados por la LOMCE y que por ese mismo motivo (por ser contrarios a la nueva norma básica) fueron declarados inconstitucionales por el TC, cuando de hecho el propio Estado ya los había desplazado al aprobar nueva norma básica, la LOMCE. Es decir, la fuerza estatal se duplica: primero la nueva ley básica desplaza muchos preceptos de la ley catalana, y luego el TC los declara inconstitucionales, por no haber sido adecuados a las nuevas previsiones básicas.

La inseguridad jurídica que provoca esta técnica del desplazamiento de una norma autonómica por otra básica estatal se debe al hecho de que la Constitución no ha definido el contenido material de la norma básica estatal, que ha dejado en manos del TC determinar en cada caso si la norma estatal es realmente, o no, constitucional. El criterio del TC ha ido evolucionando desde una interpretación restrictiva de lo básico a una mucho más amplia, en que el Estado puede entrar, incluso, en materias declaradas por los Estatutos de Autonomía de competencia exclusiva autonómica[54].

3. Conclusiones

Cuatro conclusiones finales nos ayudan a comprender las “causas” (en el sentido de “causas reales” que le daba el historiador griego Tucídides a esta palabra, que él diferenciaba de los “motivos aparentes” de la guerra del Peloponeso) que puedan explicar la situación actual de la aplicación parcial de la LEC:

Primera.- A los 15 años de su entrada en vigor, la LEC aún no está plenamente implantada en sus aspectos centrales, por falta de desarrollo o, incluso, por inaplicación.

En el largo período de implantación de la LEC se han desarrollado, con detalle, dos de las patas del trípode en que se basa la ley (la autonomía de centros y la dirección), con algunos huecos en la carrera profesional de los directores y en sus retribuciones. Pero la tercera pata (la correspondiente a la evaluación del sistema educativo), que había sido desarrollada inicialmente con la creación de la Agencia de Evaluación y Prospectiva de la Educación, quedó en suspenso pocos meses después de ser aprobada sin que se haya reactivado al día de hoy, si bien la evaluación del sistema educativa ha seguido en manos de la inspección educativa.

Del cuarto fundamento de la ley (la función pública docente) se han desarrollado a fondo la movilidad y la definición de puestos docentes, pero aún falta por aprobarse todo el capítulo de carrera profesional y retribuciones ligadas a la evaluación del desempeño (hasta ahora sólo se ha aprobado el complemento de reconocimiento de los directores), el ingreso en la función pública, la evaluación del profesorado y la nueva normativa de regulación de la bolsa de trabajo.

Segunda.- Progresivamente en estos últimos 15 años, se ha ido perdiendo el equilibrio y la estabilidad necesarios entre los sistemas educativos español y catalán, que garantizan la seguridad jurídica de todo el sistema.

El sistema educativo no está funcionando bien: existen diferentes desequilibrios estructurales que le hacen perder estabilidad, y que afectan a la normalidad de su funcionamiento. Entre otros, se pueden destacar las siguientes disfunciones del sistema educativo global:

1) Existe un desequilibrio en el reparto de fuerzas entre el Estado y las Comunidades para definir el sistema. En el fondo, no es un sistema compartido plenamente, tal como define la CE las competencias autonómicas en educación, ya que la posición del Estado es de dominio sobre los sistemas autonómicos que tienden, poco a poco, a confundirse con el estatal.

Los Estatutos de Autonomía formaban parte del bloque constitucional, junto con la CE, pero en cualquier momento pueden ser contradichos por una ley básica si el Estado considera que debe regular una determinada materia educativa que hasta la fecha era una competencia declarada exclusiva por la Comunidad Autónoma.

2) Sin que las Cortes hayan modificado formalmente la CE, la interpretación del Tribunal Constitucional ha ido, progresivamente, incrementando el papel estatal.

El papel autonómico se ha convertido en residual, no tiene unos límites propios, puesto que, desde hace tiempo, los derechos estatales en materia educativa se han convertido en ilimitados, asumiendo el papel de las autonomías y uniformando todos los sistemas autonómicos.

Se han dejado de utilizar, en definitiva, los criterios que permitían, en la primera etapa después de la promulgación de la CE, limitar los aspectos básicos reservados al Estado: siguiendo la doctrina alemana, el TC había reducido lo básico al “núcleo central” del derecho, que había de permitir su desarrollo por las Comunidades Autónomas. En la actualidad, cualquier materia puede ser considerada básica por el Estado, incluso en aquellos aspectos residuales que ni siquiera pertenecen al sistema educativo, como ha pasado recientemente con las enseñanzas no formales[55], y, por lo tanto, no hay ya ningún aspecto educativo que quede fuera de la regulación básica del Estado[56]. De esta forma, se ha llegado a la prevalencia absoluta de la normativa estatal, que impide de facto tener un sistema propio desde el momento en que no hay margen para desarrollar políticas educativas propias autonómicas. La normativa básica está en permanente estado de crecimiento (tanto por ley como por Real Decreto) y desplaza, sin miramientos, a la normativa catalana aprobada por la LEC (incluso la regulada por el Estatuto de Autonomía).

3) Finalmente, este deterioro de las reglas de derecho, por el incremento sin medida del sistema educativo estatal[57], introduce inestabilidad en el sistema, que tiende al “caos” (entendido como desorden jurídico), al no respetar el Estado las reglas constitucionales que permiten un marco propio de regulación educativa a las CCAA. En lugar de la complementariedad entre el sistema estatal único y los sistemas autonómicos diversos, la tendencia creciente se dirige a un único sistema centralizado por el Estado, que no deja, prácticamente, margen a las Comunidades Autónomas para desarrollar sus sistemas educativos propios.

Tercera.- En la realidad del día a día, que no en el modelo jurídico de la teoría constitucional, la LEC está sometida de facto a la ley básica estatal.

Una ley autonómica no depende, en el plano jerárquico, de una ley estatal, ya que esta última no la puede derogar ni modificar. Sin embargo, la realidad ha acabado siendo muy diferente: la LEC no tiene ninguna autonomía normativa en relación con la ley básica estatal. Desde la aprobación de la LEC el Parlamento estatal ha aprobado 3 nuevas leyes educativas que han ido incidiendo, sin ningún pudor, en el contenido del sistema educativo catalán, que ha visto desplazado por las nuevas áreas estatales que no han respetado la LEC ni siquiera en aquellas materias declaradas exclusivas por el Estatuto de Autonomía.

Un sistema propio requiere estabilidad y seguridad jurídica y la actual interpretación del papel estatal en los sistemas educativos autonómicos imposibilita que éstos puedan desarrollar políticas propias distintas a las estatales. La teoría defiende que el despliegue de la norma básica por un parlamento autonómico debe tener suficientes márgenes como para llegar a diseñar un sistema educativo propio, con reglas propias e, incluso, estructuras propias (como, por ejemplo, los cuerpos propios de funcionarios docentes).

Sin embargo, la realidad que se deriva de la actual interpretación constitucional del reparto de competencias Estado-Comunidades Autónomas es radicalmente distinta: el sistema autonómico debe ser idéntico al estatal con las mismas reglas y criterios, e incluso, con las mismas estructuras educativas. De esta forma, el TC se ha cargado el principio de no contradicción al considerar que dos realidades administrativas diferentes (los sistemas educativos estatales y autonómicos) han de ser iguales, eliminando, en definitiva, la posibilidad de la diversidad en el estado de las autonomías.

Cuarta.- Para llegar a la situación actual, no ha hecho falta modificar ni un precepto de la Constitución, ha bastado con una interpretación cada vez más centralizada del desarrollo autonómico por parte del Tribunal Constitucional y del Estado.

De hecho, este nuevo prisma jurídico se ha cargado al sistema del derecho como conjunto de derechos y deberes perfectamente definidos y limitados, así como previsibles. El Estado no tiene límite para ir, progresivamente, considerando básica toda la regulación educativa, ya que está fallando el reparto competencial en materia educativa de forma compartida y complementaria.

Inicialmente, el TC consideraba básico sólo el núcleo de una norma, el mínimo común denominador que daba coherencia a todo el sistema. Actualmente, el mínimo se ha convertido en máximo común y el núcleo se está ampliando, poco a poco, hasta ocupar toda la célula educativa, no sólo el centro nuclear. La verdad es que la CE limita el poder del Estado para regular la materia educativa a únicamente los aspectos básicos del art. 27 CE, que regula el derecho fundamental a la educación. La perversión en la interpretación del concepto “básico” está permitiendo vaciar de contenido el papel de las Comunidades Autónomas.

Hemos de esperar que en un futuro una nueva ley educativa estatal ponga orden en el galimatías actual de la LOE, tal como ha quedado redactada tras dos modificaciones parciales extensísimas por la LOMCE y la LOMLOE, y reduzca su contenido a un tercio del actual, como mucho, para dejar espacio a las leyes autonómicas para definir un sistema propio diferente del estatal.

[1] Ley 12/2009, de 10 de julio, de educación.

[2] Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

[3] Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

[4] Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, refundido por el Real decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

[5] Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa.

[6] Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

[7] La regulación de la educación infantil había quedado hasta entonces atribuida a las CCAA, en la medida en que estas enseñanzas no conducen a la expedición de ningún título oficial (que había sido uno de los criterios para definir en contenido de la norma básica educativa). Finalmente, el TC reconoce que el Estado puede en determinadas condiciones regular, incluso, una materia atribuida como competencia exclusiva a una CA.

[8] Art. 100 Fomento y apoyo al liderazgo educativo. “La Administración educativa debe promover y fomentar la capacidad de liderazgo de los profesionales de la organización y gestión de los centros educativos (…)”

[9] a) Formular la propuesta inicial de proyecto educativo y las correspondientes modificaciones y adaptaciones.

b) Velar para que se aprueben un desarrollo y una concreción del currículo coherentes con el proyecto educativo y garantizar su cumplimiento.

c) Asegurar la aplicación de la carta de compromiso educativo, del proyecto lingüístico y de los planteamientos tutoriales, coeducativos y de inclusión, y también de todos los demás planteamientos educativos del proyecto educativo del centro recogidos en el proyecto de dirección.

d) Garantizar que el catalán sea la lengua vehicular de la educación, administrativa y de comunicación en las actividades del centro, de acuerdo con lo dispuesto en el título II y en el proyecto lingüístico del centro.

e) Establecer los elementos organizativos del centro determinados en el proyecto educativo.

f) Proponer, de acuerdo con el proyecto educativo y las asignaciones presupuestarias, la relación de puestos de trabajo del centro y sus sucesivas modificaciones.

g) Instar a que se convoque el procedimiento de provisión de plazas al que refiere el artículo 124.1 y presentar las propuestas a las que se refiere el artículo 115.

h) Orientar, dirigir y supervisar las actividades del centro y dirigir la aplicación de la programación general anual.

i) Impulsar, de acuerdo con los indicadores de progreso, la evaluación del proyecto educativo y, eventualmente, de los acuerdos de corresponsabilidad”.

j) Participar en la evaluación del ejercicio de las funciones del personal docente y del resto de personal destinado al centro, observando, si procede, la práctica docente en el aula.

[10] «Artículo 131. El equipo directivo.

1. La dirección de los centros educativos ha de conjugar la responsabilidad institucional de la gestión del centro como organización, la gestión administrativa, la gestión de recursos y el liderazgo y dinamización pedagógica, desde un enfoque colaborativo, buscando el equilibrio entre tareas administrativas y pedagógicas”.

[11] a) Impulsar la elaboración y aprobación de las normas de organización y funcionamiento del centro y dirigir su aplicación.

b) Nombrar a los responsables de los órganos de gestión y coordinación establecidos en el proyecto educativo.

c) Emitir la documentación oficial de carácter académico establecida en la normativa vigente.

d) Visar las certificaciones.

e) Asegurar la custodia de la documentación académica y administrativa por parte del secretario o secretaria del centro.

f) Autorizar los gastos y ordenar los pagos de acuerdo con el presupuesto aprobado.

g) Contratar bienes y servicios dentro de los límites establecidos por la Administración educativa y actuar como órgano de contratación.

h) Dirigir y gestionar el personal del centro para garantizar que cumple sus funciones, lo cual comporta, si procede, la observación de la práctica docente en el aula”.

[12] a) Velar por la formulación y por el cumplimiento de la carta de compromiso educativo del centro.

b) Garantizar el cumplimiento de las normas de convivencia y adoptar las correspondientes medidas disciplinarias.

c) Asegurar la participación del consejo escolar.

d) Establecer canales de relación con las asociaciones de madres y padres de alumnos y, en su caso, con las asociaciones de alumnos”.

[13] Decreto 155/2010, art. 36.5.

[14] Decreto 155/2010, art. 13.3, 17.1, 19.1 y apartado D del anexo 2.

[15] Decreto 155/2010, art. 27.2; cfr. art. 2.1.

[16] Decreto 102/2010, art. 37.1.

[17] Decreto 155/2010, art. 3.2.

[18] Decreto 155/2010, art. 25.5.

[19] “Una vez nombrado el director o directora, la implementación del proyecto de dirección orienta y vincula la acción del conjunto de órganos de gobierno unipersonales y colegiados del centro” (LEC, art. 144.4)

[20] “Los miembros del equipo directivo son responsables de la gestión del proyecto de dirección establecido en el artículo 144” (LEC, art. 147.3).

[21] “A falta de candidatos, o si no ha sido seleccionado ninguno, el Departamento nombra director o directora, con carácter extraordinario, y basándose en criterios de competencia profesional y capacidad de liderazgo, a un funcionario o funcionaria docente, que, en el plazo que se determine por reglamento, debe presentar su proyecto de dirección” (LEC art. 143.4).

[22] Decreto 155/2010, art. 19.3.

[23] Decreto 155/2010, art. 21.1 y 26.1.

[24] Decreto 155/2010, art. 24.1.

[25] Decreto 102/2010, art. 19.1.b.

[26] Decreto 155/2010, art. 25.1.

[27] Decreto 155/2010, art. 23.4.

[28] Acuerdo GOV/181/2009, de 3 de noviembre, por el cual se aprueba el calendario de desarrollo de la Ley 12/2009, de 10 de julio, de educación.

[29] El preámbulo del Acuerdo dice, explícitamente, que se incluyen "los aspectos que el Gobierno considera más relevantes", ya que la complejidad del sistema educativo "aconseja priorizar entre las diversas materias susceptibles de desarrollo".

[30] Entre otros, los siguientes aspectos quedaron, inicialmente, fuera del calendario de aplicación:

- Jornada laboral de los funcionarios docentes (art. 135).

- Régimen lingüístico (art. 9-18), que debe regular, entre otros aspectos, la competencia lingüística del profesorado, de los profesionales de atención educativa y del personal de administración y servicios (art. 13).

- Estructura, atribuciones y funcionamiento de los órganos de la Inspección de Educación (art. 177-181).

- Asignación de otras funciones al personal docente con una discapacidad reconocida (art. 106.2).

[31] Entre ellos, toda la regulación de la dirección de centros públicos y las plantillas y profesorado de los centros públicos de la Generalidad.

[32] Una de las últimas medidas retributivas llevadas a la práctica ha sido el reconocimiento de un complemento específico a los directores de los centros públicos, por Acuerdo GOV/47/2022, de 15 de marzo, por el que se establece un complemento específico de reconocimiento de la función directiva para los directores y directoras de Centros Educativos Públicos del Departamento de Educación.

[33] El Decreto 177/2010, de 23 de noviembre, de aprobación de los Estatutos de la Agencia de Evaluación y Prospectiva de la Educación. Unos meses después fue suspendido el inicio de sus actividades y la constitución de su consejo rector por el Decreto 294/2011, de 8 de marzo.

[34] STC 51/2019, de 11 de abril de 2019. Recurso de inconstitucionalidad 8741-2009. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de educación.

[35] Según el Anuari 2020. L’estat de l’educació a Catalunya, Fundació Jaume Bofill 2021, el gasto público en educación no había recuperado en el 2020 los niveles anteriores a la crisis de 2008:

“La despesa pública en educació, doncs, ha mantingut una tendència creixent en els darrers anys, però encara no ha assolit els nivells que hi havia abans de la crisi econòmica del 2008. Aquesta mateixa evolució s’observa quan s’analitza la despesa pública no universitària en educació a Catalunya sobre el PIB, (…) En aquest cas, la despesa pública sobre el PIB va passar del 2,71 % l’any 2004 al 3,44 % el 2009, va decréixer de manera significativa fins al 2,84 % el 2014 arran de la crisi precedent i, amb la recuperació econòmica, ha recuperat de manera tímida l’esforç inversor fins al 2,97 % el 2019” (pág. 55).

https://fundaciobofill.cat/uploads/docs/5/o/y/w9u-ib70_anuari2020_150420.pdf

[36] DF Segunda. Financiación general “El Gobierno, con la finalidad de alcanzar los objetivos de la presente ley, debe incrementar progresivamente los recursos económicos destinados al sistema educativo y, tomando como referencia los países europeos que se distinguen por su excelencia en educación, debe situar progresivamente durante los próximos ocho años el gasto educativo cerca de, como mínimo, el 6% del producto interior bruto”.

[37] El último dato sobre la ratio presupuesto educación / PIB hecho público por el Departamento de Educación corresponde al 2020 y era del 4,21%, mientras que en España era del 4,91%. Ver la evolución de la ratio en Cataluña y España en https://educacio.gencat.cat/ca/departament/estadistiques/despesa/indicadors/despesa-publica-sobre-pib/

[38] La LOMCE-2013 modificó profundamente la LOE-2006, afectando directamente la regulación de la LEC-2009 que había sido aprobada en el marco jurídico de la LOE. De hecho, nos encontramos ante una inconstitucionalidad sobrevenida por los nuevos preceptos redactados por la LOMCE. La LEC ni se adaptó a las novedades de la LOMCE, ni tampoco se ha adaptado ahora a la segunda modificación introducida por la LOMLOE-2020, por lo que muchos de sus preceptos han sido desplazados por la nueva redacción de la ley básica estatal. Sobre el “desplazamiento legal” ver, más adelante, el apartado “4. Conflicto institucional Estado-Generalitat”.

[39] Los recurrentes no atacaron la dirección del centro público ni del centro concertado. En cambio, consideraron inconstitucional los preceptos sobre la dirección, órganos de coordinación y claustro de los centros privados (art. 153, 154 y 155), por restringir la autonomía organizativa de los centros privados, pero sus argumentos no fueron aceptados por el Tribunal.

[40] RESOLUCIÓN IRP/1453/2010, de 3 de mayo, por la cual se hace público un acuerdo de la subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado. DOGC 5625 de 10.5.2010.

[41] Coincidentes, en gran parte, con los aspectos recurridos por el PP ante el TC. El Estado retiro su conflicto, pero el TC acabaría declarando la inconstitucionalidad de muchos de estos preceptos: desarrollo curricular, cuerpos propios docentes, establecimiento de Especialidades por el Gobierno catalán, etc. El acuerdo con el Estado sirvió de poco.

[42] Decretos 102/2010, 155/2010 y 34/2014.

[43] La USTEC recurrió gran parte del Decreto 102/2010, de autonomía, consiguiendo que se declarasen nulos sólo dos aspectos menores (la substitución temporal de los miembros del equipo directivo y la consideración de que el secretario no es miembro del consejo escolar del centro) y después recurrió, prácticamente, todos los preceptos del Decreto 155/2010, de direcciones, y el TSJC desestimó todos sus argumentos, reconociendo que el decreto se ajustaba a derecho.

[44] Esta dificultad de regulación autonómica de la remoción por evaluación negativa del profesorado se ha subsanado con una disposición de la LOMLOE que ha añadido una disposición adicional nueva a la LOE, a través de una enmienda que propuso el grupo parlamentario de ERC:

«Disposición adicional cuadragésima octava. Cambio de las funciones del personal docente.

Los funcionarios docentes que muestren una manifiesta falta de condiciones para ocupar un puesto docente o una notoria falta de rendimiento que no comporte inhibición, podrán ser removidos de su puesto de trabajo y realizar otras tareas que no requieran atención directa con el alumnado. La remoción ha de ser consecuencia de un expediente contradictorio que finalice con una evaluación negativa realizada por la inspección educativa.»

De hecho el nuevo texto aprobado por la LOMLOE reproduce, casi literalmente, el artículo del decreto anulado por el TSJC.

[45] Para el relato del conflicto sindical desde la presentación del documento de Bases de la futura ley el 16 de noviembre de 2007 a la aprobación de la ley el 9 de julio de 2009, es interesante leer de primera mano las impresiones del consejero Ernest Maragall y de su secretario de políticas educativas Francesc Colomé en su libro Escola nova, poble lliure, RBA La Magrana, 2013, págs. 144-153.

[46] Se celebraron 4 sesiones de Mesa Sectorial entre el 4 de junio y el 4 de julio de 2008. El departamento de Educación presentó en las dos últimas sesiones un borrador de “Acuerdo general entre el Departamento de Educación y las organizaciones sindicales sobre condiciones laborales del profesorado en el marco de la elaboración, tramitación y desarrollo de la Ley de Educación de Cataluña”, documento que no obtuvo la aprobación por parte de las organizaciones sindicales.

[47] Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.

[48] Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, norma derogada, excepto el art. 7 y 17 preceptos contemplados en la disposición transitoria 5 del EBEP.

[49] Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública.

[50] Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

[51] Norma prevista a la LEC y de obligada negociación, por afectar a las condiciones laborales del profesorado: Decreto 39/2014, de 25 de marzo, por el cual se regulan los procedimientos para definir el perfil y la provisión de los puestos de trabajo docentes.

[52] Prácticamente, desde la primera ley que reguló el sistema educativo estatal, la LOGSE de 1990.

[53] La aprobación de la LOMLOE ha comportado cambios importantes en la selección de la dirección de los centros públicos y en su nombramiento, que han motivado una modificación del decreto de direcciones del 2010 por el Decreto 29/2015, de 3 de marzo, de modificación del Decreto 155/2010, de 2 de noviembre, de la dirección de los centros educativos públicos y del personal directivo profesional docente (DOGC núm. 6824 de 5.3.2015).

[54] Ya he comentado antes que, después de la STC contra el EAC, se produce la paradoja de que el Estado puede regular siempre una materia, incluso en el caso de que haya sido declarada de competencia exclusiva por su Estatuto de Autonomía, que es lo que ha pasado con el primer ciclo de educación infantil, cuya regulación ha sido asumida por el Estado en la LOMLOE a pesar de estar declarada competencia exclusiva de la Generalitat.

[55] La LEC había regulado la “educación en el tiempo libre” (art. 39-41) sin que la LOE hubiera dicho ni una palabra de este tema. Ahora bien, la última ley orgánica, la LOMLOE, ha añadido un nuevo art. 5bis a la LOE que regula, con carácter básico, la educación no formal.

[56] Inicialmente, ni las enseñanzas no obligatorias (como la educación infantil) ni las que no tienden a la obtención de una titulación oficial (o que se encuentran fuera del sistema educativo, como la educación no formal) habían tenido nunca la consideración de básicas, reservadas al Estado. Ahora, como hemos visto, el Estado tiende a confundir el sistema estatal con el sistema global.

[57] Al haber convertido los derechos estatales en ilimitados, como ya hemos visto.