Les observacions de l’extensíssim dictamen 172/2013, de 18 d’abril, que el Consell d’Estat ha aprovat per unanimitat sobre la LOMCE, em plantegen nombrosos dubtes de la constitucionalitat de l’avantprojecte de llei orgànica, suscitades en diferents apartats de l’informe. Us vaig anunciar, fa unes setmanes, la meva intenció de no tornar a escriure sobre la LOMCE en aquest blog fins el moment en què entrés en el Congrés dels Diputats com a projecte de llei, una vegada aprovada pel Consell de Ministres. Tanmateix, la lectura del dictamen del Consell Estat m’ha fet canviar d’opinió, i per això en la nota d’avui us comentaré alguns aspectes d’aquest dictamen que està molt be elaborat, descriu perfectament el contingut de l’avantprojecte i analitza a fons tots els problemes tècnics i jurídics que es plantegen en la LOMCE. Us recomano la seva lectura completa.
Possible arbitrarietat en la nova
classificació de les matèries en el currículum
Entre altres aspectes, el dictamen del
Consell d’Estat no troba cap justificació raonable a la nova classificació
d’assignatures troncals, específiques i de lliure configuració autonòmica,
diferenciació que només es pot explicar des del punt de vista d’un nou
repartiment competencial entre l’Estat i les Comunitats Autònomes en la
regulació del currículum de les diferents matèries i nivells educatius:
“Dejando ahora de lado las denominadas asignaturas de
libre configuración autonómica, cuya significado es claro, la lectura del anteproyecto no permite
deducir con claridad cuál es el criterio definidor, ni tampoco cuál es el
sentido, de la distinción entre asignaturas troncales y asignaturas
específicas” (Dictamen del CE, pàg. 64).
És evident, en la meva opinió, que
aquesta classificació de les matèries curriculars provoca una diferenciació no
justificada entre unes i altres assignatures, motivada segons l’opinió del
Consell d’Estat en “la mayor o menor importancia académica concedida a las diferentes
materias o áreas de aprendizaje y al alcance de las competencias estatales para
regularlas” (pág. 65 del dictamen del CE). La principal conseqüència d’aquesta
classificació és que perjudica directament la consideració que rep la llengua
catalana en l’avantprojecte, relegada en el seu estatus lluny d’altres
assignatures en no ser considerada troncal en cap nivell educatiu, i amb un
tractament molt diferent de la llengua castellana, contradient manifestament el
previst a l’art. 3.2 de la Constitució.
La manca manifesta de justificació o
motivació de l’actuació dels poders públics equival, segons la doctrina del
Tribunal Constitucional, a arbitrarietat, proscrita per la Constitució que
consagra “la interdicció de l’arbitrarietat dels poders públics” (art. 9.3 CE).
La separació no justificada de les assignatures de llengua castellana i de les
llengües cooficials en l’organització del currículum de tots els nivells
educatius pot comportar arbitrarietat en la norma, i en definitiva la seva
inconstitucionalitat, en la mesura que la classificació és irracional, mancada
de justificació i d’objectivitat, aspectes tots ells coincidents amb l’arbitrarietat.
Sobre la regulació de les llengües
vehiculars de l’ensenyament
El dictamen del Consell d’Estat
planteja també arguments per a la declaració d’inconstitucionalitat de la
regulació de les llengües vehiculars de l’ensenyament en les Comunitats Autònomes
amb llengua oficial diferent del castellà. Així, es reconeix explícitament en
el dictamen la següent afirmació:
“Además no puede desconocerse que desde la
Constitución de 1978 nuestra legislación educativa y la doctrina del Tribunal
Constitucional han reconocido la competencia de las Comunidades Autónomas con
lengua oficial propia para orientar, en el ejercicio de sus competencias, su
sistema educativo hacia un modelo de integración, como así lo han hecho
Cataluña y Galicia, o hacia otro de enseñanza lingüística diferenciada como es
el caso de la
Comunidad Valenciana y la del País Vasco. Ambas posibilidades
se ajustan plenamente a la
Constitución, correspondiendo al legislador autonómico la
libertad de opción entre uno y otro modelo, sin que la legislación básica del
Estado pueda, por su densidad normativa, frustrar la elección del modelo a
seguir” (Dictamen CE, pàg. 178).
El model lingüístic en l’ensenyament
està recollit a l’Estatut d’Autonomia: l’article 35.1 EAC (2006) preveu que “el
català s’ha d’utilitzar normalment com a llengua vehicular i d’aprenentatge” i
l’article 35.3 reconeix als alumnes el dret “a no ser separats en centre ni en
grups classe diferents per raó de la seva llengua habitual”. Aquest model lingüístic
regulat a l’EAC no ha estat respectat per l’avantprojecte de LOMCE, en la
mesura que obliga a l’Administració educativa de Catalunya a garantir un
suposat dret dels pares a l’opció lingüística del castellà en determinats
centres educatius, dret no reconegut per la Constitució Espanyola ni pel
Tribunal Constitucional.
El propi dictamen recorda que no
existeix aquest pretès dret a rebre els ensenyaments únicament i exclusiva en
castellà, però encara va més allà quan afegeix que no hauria de figurar en la
Llei la regla de que les Administracions educatives hauran de sufragar les
despeses d’escolarització dels alumnes en centres privats que utilitzin el
castellà com a llengua vehicular, per afectar l’àmbit de decisió de les
Comunitats Autònomes, i la regulació per part de l’Estat pot suposar una invasió
de les competències autonòmiques:
“Ahora bien, por la misma razón y puesto que no
existe un "pretendido derecho a recibir las enseñanzas única y
exclusivamente en castellano" (STC 31/2010, FJ 24) la regla de que las
Administraciones educativas deberán sufragar los gastos de escolarización
cuando los padres o tutores decidan escolarizar a sus hijos o pupilos en
centros privados que utilicen el castellano como vehicular, más allá de las
dificultades técnico-jurídicas que podría conllevar su aplicación (disposición
adicional trigésima octava.4.c), no debería figurar en la Ley, por afectar al
ámbito de decisión de las Comunidades Autónomas con lengua propia, debiendo
quedar en el marco de las medidas en su caso a adoptar por las administraciones
educativas cuando estas así lo decidan, en el supuesto de no disponer de otros
medios o recursos para garantizar en la red pública el uso del castellano como
lengua vehicular” ( Dictamen CE, pàg 179).
Insuficiència de la valoració econòmica
de la LOMCE
El dictamen és especialment clar en les
seves conclusions sobre la insuficiència de la valoració econòmica que
acompanya l’avantprojecte:
“Aun cuando, en definitiva, se ha llevado a cabo una
adecuada tramitación de la norma en proyecto, no puede dejar de observarse la insuficiencia de la valoración
económica que entrañará su aprobación.
Como se señala en los antecedentes del
presente dictamen, la memoria del análisis de impacto normativo indica que el
coste estimado de implantación de la
Ley proyectada es muy limitado para una reforma estructural
de esta envergadura, previendo incluso una reducción de dichos costes en el
medio plazo”(Dictamen CE, pàg. 49).
“Entiende el Consejo de
Estado que la clarificación por el Gobierno de los costes efectivos del
anteproyecto de Ley y la fijación, siquiera sea sumaria, de los compromisos en
el tiempo para su financiación, contribuirían a enriquecer el debate desde el
punto de vista social e institucional” (Dictamen CE, pàg. 50).
En el moment actual de fortíssima
recessió econòmica l’aplicació de la
LOMCE provocarà, ineludiblement, un increment de la despesa
educativa en totes les Comunitats Autònomes, que sembla contradir la dràstica
reducció en matèria educativa que ha compromès l’Estat en el “Programa
d’estabilitat del regne d’Espanya 2012-2015” (on es preveu una disminució de fins a
1.735 milions d’euros en matèria educativa), programa fet públic el 27 d’abril
de 2012, i que fa pocs dies ha estat revisat en l’”Actualització per al període
2013-2016”,
presentat a la Comunitat Europea
i pendent d’acceptació.
Si a les esmentades dificultats
econòmiques per a l’aplicació de la llei afegim també la constatació pel
Consell d’Estat de que el calendari d’implantació sembla excessivament breu, és
fàcil concloure la impossibilitat material d’aplicar la reforma en el temps
previst per la pròpia llei:
“Llama la atención que se pretenda en dos años
implantar una reforma tan profunda como la proyectada. Como ya ha sido
observado, la aplicación completa del nuevo modelo exige, además de aprobar los
decretos básicos de desarrollo, y los decretos de las Comunidades Autónomas de
adaptación de los centros, de los libros, una inversión ingente, a asumir en
tres ejercicios presupuestarios” (Dictamen CE, pàg. 183).
Aquestes dues conclusions del Consell
d’Estat, la insuficiència de recursos econòmics i la manca de planificació per
a portar a terme les reformes profundes del sistema educatiu, ens porten a
afirmar que la LOMCE ha estat improvisada en un període curd de temps sense
haver-li dedicat el necessari estudi de disponibilitat de recursos en l’època
de restriccions pressupostàries que patim, i a més, no s’ha calibrat prou el
calendari d’aplicació de les reformes que planteja.
El Consell d’Estat troba a faltar un
acord general de les forces polítiques i socials
Després de constatar que les darreres
quatre lleis educatives aprovades en els darrers anys, han regulat sistemes
educatius essencialment diferents, i que no es van limitar a modificar la
legislació anterior, sinó que van procedir a la seva derogació expressa (a
diferència de la LOMCE que no deroga la LOE, ja que es limita a modificar-la,
de forma molt profunda), el Consell d’Estat constata que el panorama educatiu
dels darrers anys revela una manca d’estabilitat en la regulació dels
ensenyaments no universitaris, i considera molt desitjable un acord polític
general sobre el sistema educatiu:
“El panorama descrito revela una falta de estabilidad en la regulación de las enseñanzas no
universitarias durante las últimas décadas que no parece beneficiar a la
consecución de una educación de calidad en España. Sería muy deseable que con motivo de esta reforma se
tratara de alcanzar un acuerdo general de las fuerzas políticas y sociales a
fin de buscar un texto que pueda dar mayor estabilidad al sistema. El
anteproyecto sometido a consulta no deroga la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de
mayo, de Educación, pero prevé numerosas modificaciones de su contenido, que
afectan fundamentalmente -aunque no solo- a la configuración de las diferentes
etapas del sistema educativo” (Dictamen CE, pàg. 60).
La classificació de les assignatures és
incongruent i mancada de justificació tècnica
El Consell d’Estat analitza amb detall
la classificació de les assignatures en troncals, específiques i de lliure
configuració autonòmica, i arriba a conclusions sorprenents, que denoten la
incoherència i poca claredat en la nova organització curricular dels
ensenyaments.
D’entrada, el dictamen denuncia, amb raó,
que l’article sobre el currículum inclou qüestions competencials que excedeixen
l’àmbit propi del currículum (Dictamen CE, pàg. 75).
El dictamen fa veure que en la regulació
del currículum per la LOMCE trobem tres supòsits que reben tractaments molt
diferents:
a) L’educació primària, l’ESO i el batxillerat;
b) El segon cicle d’educació infantil, els
ensenyaments artístics professionals, els ensenyaments d’idiomes i els ensenyaments
esportius;
c) Els cicles de la formació
professional.
Però, com ressalta el dictamen, aquests
dos últims apartats tenen regles idèntiques entre si, per la qual cosa podrien
agrupar-se en un únic apartat. Per una altra banda, les novetats curriculars
només es refereixen al primer grup, on trobem una regulació del currículum molt
diferent a la dels altres dos grups.
En aquest primer grup, el Govern de l’Estat
es reserva totes les competències sobre les assignatures troncals, mentre que les
Administracions educatives només poden completar l’horari i els continguts,
però no els criteris d’avaluació corresponents a la part que ampliïn, nova
incoherència descoberta pel Consell d’Estat:
“A la vista de esta regulación, no parece coherente que a las
Administraciones educativas se les faculte para "completar" el
contenido de las asignaturas troncales y, sin embargo, no se les permita
también completar los estándares de aprendizaje evaluables y los criterios de
evaluación establecidos por el Gobierno. Tampoco lo es -con mayor razón- que
las Administraciones educativas tengan competencia para "establecer"
los contenidos de las asignaturas específicas y, en cambio, no se les atribuya la
facultad de establecer, o al menos completar (pues el establecimiento
corresponde al Estado según el proyectado art. 6 bis.2.a.) apartados 2º y 3º)
los estándares de aprendizaje evaluables y los criterios de evaluación fijados
por el Gobierno.
En este punto, conviene recordar que el Tribunal Constitucional,
tras reconocer que la competencia estatal exclusiva para regular las
condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y
profesionales "se encuentra íntimamente vinculada a la evaluación de los
conocimientos, en cuanto ésta se dirige a la acreditación de dichos
conocimientos y a la consiguiente obtención de una titulación", ha
señalado que dicha competencia "no se traduce en una potestad normativa
que se extienda sobre la totalidad de los aspectos relacionados con la
evaluación de los conocimientos y capacidades, porque tal conclusión implicaría
realizar una interpretación excesivamente amplia del término
"condiciones" del artículo 149.1.30 de la Constitución"
(Sentencia núm. 111/2012, de 24 de mayo de 2012, F.D.10º)” (Dictamen CE, pàg.
82-83).
En el segon grup d’ensenyaments, el
Govern de l’Estat manté la regulació actual del 55-65% dels continguts i
horaris.
A les Administracions educatives se les
concedeix la competència per a fixar els continguts de les assignatures
específiques, però no els estàndards d’aprenentatge i els criteris d’avaluació,
que se’ls queda l’Estat en la seva globalitat. No hi ha, per tant, coherència
en el repartiment competencial del currículum, ja que aquest varia d’uns grups
d’ensenyaments a altres, sense justificació aparent.
En l’avantprojecte no es fa referència
tampoc a la competència de les CCAA per al desenvolupament del currículum bàsic
fixat pel Govern en el segon cicle de l’Educació Infantil, ensenyaments
artístics professionals, ensenyaments d’idiomes i ensenyaments esportius.
Tampoc hi ha cap referència als estàndards d’aprenentatge i als criteris
d’avaluació d’aquests ensenyaments.
En definitiva, segons el dictamen del
Consell d’Estat, les competències de les CCAA només queden clarament definides
en relació a l’educació primària, l’ESO i el batxillerat, no en la resta d’ensenyaments
en què trobem una regulació incompleta i poc elaborada, impròpia d’una llei orgànica,
al meu entendre.
El mateix succeeix amb la competència
dels centres en matèria curricular: només queda definit en aquests tres
ensenyaments del primer grup competencial, en canvi no hi ha cap referència a
les competències dels centres educatius en la resta d’ensenyaments.
Novetats en l’ordenació dels
ensenyaments de les diferents etapes
El dictamen del Consell d’Estat repassa
les principals novetats de l’ordenació dels ensenyaments, de forma molt crítica
en alguns aspectes, com ara l’eliminació de l’Educació per a la ciutadania i
els drets humans:
“Una observación específica merece el que en anteproyecto se
excluya como obligatoria una asignatura relativa a formación ético- cívica que
puede tener importancia en aras a la educación integral a que se refiere el
art. 27.2 de la Constitución.
Hasta ahora esa asignatura se preveía como obligatoria en algunas
fases del aprendizaje, concretamente en uno de los dos últimos años de la
Educación Primaria (art. 19.3 de la actual Ley Orgánica de Educación 2/2006),
en uno de los tres primeros cursos de la Educación Secundaria Obligatoria (art.
24.3) y en el cuarto curso de esta misma educación (art. 25.1), aparte una
asignatura llamada "filosofía y ciudadanía" en Bachillerato (art.
34.6).
En el anteproyecto desaparece tal asignatura como obligatoria. Se
prevé una asignatura llamada "valores culturales y sociales" (en
ningún caso deberían ser valores culturales y sociales, sino éticos y sociales)
en Educación Primaria (proyectado art. 18.3.b.) y "valores éticos" en
cada curso de Enseñanza Secundaria Obligatoria (proyectados arts. 24.3.b. y
25.4.b.) en todos los casos como específica obligatoria aunque alternativa a la
asignatura de religión, y se añade (solo para el cuarto curso de la enseñanza
secundaria obligatoria), que se cuidará, en todas las materias, "el
emprendimiento y la educación cívica y constitucional".
Ello significa que a lo largo de toda su formación obligatoria y
postobligatoria los alumnos pueden no haber cursado esa asignatura.
Acaso procedería imponerla como obligatoria en algún momento, pues
han sido numerosos los acuerdos y recomendaciones, suscritas por España, del
Consejo de Europa y de la Unión Europea desde 1997 en el sentido de propugnar
como objetivos de los sistemas educativos de la Unión el velar por el
aprendizaje de los valores democráticos y de la participación democrática con
el fin de preparar a las personas para una ciudadanía activa. Como ha destacado
este Consejo de Estado en su dictamen 649/2012, el Parlamento Europeo y el
Consejo incluyen como competencias claves para el aprendizaje permanente la
adquisición de competencias cívicas y sociales que garanticen conocimientos,
capacidades y actitudes esenciales en relación con la democracia, con la
justicia, igualdad, ciudadanía y derechos civiles, y su formulación en la Carta
de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en declaraciones internacionales.
La mayoría de los países europeos incluyen en sus currículos educativos
contenidos de formación en ciudadanía democrática y derechos humanos” (Dictamen
CE, pàg. 66-68)
Resumeixo les principals novetats d’aquests
ensenyaments, ressaltades al dictamen:
Educació
primària:
-
Es suprimeixen els cicles, sense cap explicació, nia preàmbul
ni a la memòria justificativa: aquesta supressió sembla guardar relació amb els
nous criteris d’avaluació i promoció dels alumnes, que són avaluats cada curs;
-
S’elimina el caràcter obligatori de l’Educació Artística;
-
S’elimina, tal com hem vist, l’àrea Educació per a la
ciutadania i els drets humans;
-
Dins el bloc de les assignatures específiques
s’introdueix el caràcter fix en cada curs de la religió amb l’alternativa, a
elecció dels pares, de “Valors culturals o socials”;
-
Avaluació de diagnòstic en 2n. o tercer curs de l’etapa.
ESO:
-
Es torna a subdividir en dos cicles (de tres cursos i
d’un curs, el 4t., fonamentalment propedèutic);
-
La matèria de Ciències de la Naturalesa es desdobla des
del primer curs en Biologia i Geologia, i Física i Química; s’elimina el
caràcter obligatori de l’Educació Plàstica i Visual, Música i Tecnologies, que
passen a ser d’oferta voluntària per a les administracions i lliure elecció per
als alumnes;
-
S’elimina també l’assignatura Educació per a la
ciutadania i els drets humans;
-
S’introdueixen dues opcions en el quart curs: ensenyaments
acadèmics per a la iniciació al batxillerat i ensenyaments aplicats per a la
iniciació a la formació professional;
-
Els programes de diversificació curricular es transformen
en programes de millora de l’aprenentatge i el rendiment, en el primer cicle de
l’ESO, des del segon curs;
-
La prova de final de l’etapa es converteix en requisit
per a l’obtenció del títol de graduat en ESO (amb un pes del 30% en relació amb
les notes de l’etapa), que serà aplicada per professorat extern al centre, però
no s’aclareix si per professorat dels centres públics, per professors
contractats o per empreses privades;
-
La formació professional bàsica substitueix els actuals
PQPI.
Batxillerat:
-
S’amplien les modalitats a quatre, per desdoblament de
Humanitats i ciències socials en dues modalitats diferents (que només es
diferencien en una assignatura: matemàtiques o llatí, entre les 4 assignatures
obligatòries);
-
La història de la filosofia passa a assignatura optativa
en les modalitats d’Humanitats i Ciències Socials.
-
S’introdueix una prova final del batxillerat, com a
requisit per obtenir el títol acadèmic, com una nova revàlida (amb un pes del
40% en relació amb el pes de les assignatures de l’etapa);
-
Es modifica el sistema d’accés a la Universitat (que pot
consistir en dos procediments: la qualificació final obtinguda al batxillerat,
inclosa la nova revàlida, o nous procediments d’admissió, en què, a més del
criteri de la nota final, s’afegeixen avaluacions específiques de coneixements
i/o competències en cada Universitat.
Formació
Professional:
-
Els actuals PQPI són substituïts per la Formació Professional
Bàsica, obligatòria i gratuïta;
-
Es modifiquen els requisits d’accés i admissió als
diferents cicles formatius: amb el títol d’FP Bàsica es pot accedir als cicles
de grau mitjà; amb la superació de totes les assignatures del batxillerat
(sense la revàlida) es pot accedir al grau superior de la FP, amb un
procediment d’admissió; en canvi, no es preveu la prova d’accés al grau
superior als majors de 18 anys;
-
un nou títol acadèmic de Formació Professional Bàsica
Conclusió
Haurem d’esperar uns dies fins que el
Consell de Ministres aprovi definitivament el projecte de Llei orgànica de
millora de la qualitat educativa, per tal de comprovar quines de les
observacions del dictamen del Consell d’Estat han estat acceptades pel
Ministeri d’Educació i Cultura en el text legal. Ja tindré ocasió de
comentar-vos el nou text que entri en el Congrés dels Diputats.
Cap comentari:
Publica un comentari a l'entrada