Constitucionalitat de la Llei. Sobre la creació dels cossos docents de la Generalitat de Catalunya (3)

Pràcticament tots els atacs jurídics rebuts per la LEC, i que he resumit en els dos blogs anteriors, coincideixen a considerar inconstitucional la competència de la Generalitat per a la creació de cossos docents de la Generalitat (art. 111 i 112 LEC), "els membres dels quals impartiran la docència a Catalunya, tasca que fins al moment exerceixen funcionaris pertanyents als cossos docents estatals i respecte als quals aquest Projecte de llei disposa la seva integració en aquells cossos autonòmics" (vot particular del Dictamen núm. 294/2009, del Consell Consultiu).

A) L'argumentació esgrimida per a construir aquesta tesi de la inconstitucionalitat dels cossos docents propis de la Generalitat, s'ha basat en els següents fonaments jurídics:

1) L'Estat és qui té la competència per a crear els cossos docents estatals mitjançant normes bàsiques que desenvolupen l'article 27 CE, per considerar-ho necessari per a garantir el compliment de les obligacions de tots els poders públics en matèria educativa.

Per tant, la creació dels cossos docents per la Generalitat infringeix l'ordre constitucional de distribució de competències, ja que la LEC defineix els integrants de la funció pública docent al marge dels cossos estatals, i fa una diferenciació per omissió entre els cossos docents de Catalunya i els de la resta de l'Estat (vot particular del Dictamen núm. 294/2009, del Consell Consultiu i Recurs d'Inconstitucionalitat núm. 8741/2009, contra la LEC).

2) La potestat d'estructurar la funció pública docent de la Generalitat de Catalunya en cinc cossos s'exercita al marge de la normativa bàsica, sense respectar l'ordenació en cossos de caràcter estatal que es recull a la DA 7 de la LOE.

És contrària, doncs, a la CE la creació de cossos docents de la Generalitat de Catalunya, continguda en l'article 112.1 LEC, al marge de la normativa bàsica regulada en la LOE, ja que és l'Estat qui té, en virtut de l'article 149.1.30 CE, la competència per a crear els cossos docents (Informe de 28 de setembre de 2009, de la Comissió de Seguiment d'Actes i Disposicions de les Comunitats Autònomes, del Ministeri de Política Territorial, Dictamen núm. 1698/2009, del Consell d'Estat i Recurs d'Inconstitucionalitat núm. 8741/2009, contra la LEC).

3) Per les mateixes raons, Catalunya no té el títol competencial per a integrar funcionaris dels cossos d'àmbit estatal en els cossos docents de la Generalitat de Catalunya, ja que no pot disposar sobre una matèria que és competència exclusiva de l'Estat (Informe de 28 de setembre de 2009, de la Comissió de Seguiment d'Actes i Disposicions de les Comunitats Autònomes, del Ministeri de Política Territorial).

Aquesta mateixa justificació jurídica es repeteix en el Dictamen ja esmentat del Consell d'Estat, quan "aprecia una vulneració de la legislació bàsica estatal per la DA 9 LEC en integrar funcionaris dels cossos d'àmbit estatal en els cossos docents de la Generalitat de Catalunya, atès que es tracta de cossos estatals sobre els quals la comunitat no té cap títol competencial".

Sense aportar cap argument, el Recurs d'Inconstitucionalitat núm. 8741/2009, contra la LEC considera inconstitucional la DA 9 LEC, sobre la integració dels funcionaris dels cossos d'àmbit estatal en els cossos propis docents de la Generalitat.

B) En defensa de la constitucionalitat de la creació dels cossos docents per la Generalitat, es poden utilitzar els següents arguments jurídics:

1) La Generalitat de Catalunya és competent per a crear aquests cossos de funcionaris, ja que aquesta facultat està expressament prevista en la normativa general de funció pública, tant en la normativa catalana (art. 16 del Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre) com en la normativa bàsica estatal (art. 75.2 de l'EBEP i art. 11 de la Llei de l'Estat 30/1984, de 2 d'agost): la creació, la modificació i la supressió de cossos i escales es fan per llei del Parlament i de les assemblees legislatives de les comunitats autònomes.

Aquesta facultat autonòmica de crear cossos de funcionaris no està impedida per la competència estatal bàsica sobre el règim estatutari de la funció pública (esmentat a l'art. 149.1.18 CE), perquè la normativa bàsica no comporta que sigui l'Estat qui hagi de crear els cossos autonòmics o que els cossos creats per les comunitats autònomes hagin de ser idèntics als estatals (Dictamen núm. 294/2009, del Consell Consultiu).

2) En l'àmbit educatiu, la DA 6 de la LOE enuncia entre les bases estatals aspectes com la reordenació dels cossos, però no es pot deduir d'aquesta disposició que la Generalitat no tingui la competència per a la creació de cossos, ja que l'Estatut aprovat després de la LOE preveu en l'article 136 EAC la competència exclusiva sobre el règim estatutari del personal al servei de les administracions públiques catalanes i també, en relació amb el professorat, la competència exclusiva sobre la definició de plantilles (art. 131.2.b EAC).

La competència per a disposar de cossos de funcionaris propis s'infereix especialment de la competència compartida sobre l'adquisició i pèrdua de la condició de funcionari docent, el desenvolupament dels seus drets i deures bàsics i la seva política de personal (art. 131.3.j EAC), ja que la seva existència es dóna per feta (Dictamen núm. 294/2009, del Consell Consultiu).

3) D'altra banda, l'existència d'un cos docent estatal o la mera qualificació legal com a estatal d'un cos de funcionaris públics no pot alterar l'ordenació competencial, ni actuar com un títol transversal atributiu de competències prèviament inexistents (STC 195/1996, de 28 de novembre, i FJ 16, esmentat pel Dictamen núm. 294/2009, del Consell Consultiu).

4) Una interpretació conjunta de l'establert a les disposicions addicionals 6 i 7 de la LOE, on es preveu -com ja hem vist abans- el caràcter bàsic de la reordenació dels cossos i escales docents, permet concloure que aquesta matèria ha de deixar espai per a l'ordenació autonòmica docent pròpia, tal com preveu l'apartat 3 de la DA 6 LOE. Com a prova, basta prendre en consideració l'existència ja de cossos docents propis en la comunitat autònoma d'Euskadi, i el TC no va declarar-los inconstitucionals en revisar la llei basca que els va crear.

5) De fet, el millor argument és la confusió reiterada en els raonaments jurídics dels recurrents entre "cossos estatals docents" i "cossos d'àmbit estatal", que es refereixen a conceptes jurídics diferents, tal com es reconeix en la jurisprudència constitucional (per exemple, STC 48/1985 i 76/1983) i en la normativa bàsica estatal (per exemple, Llei estatal 12/1983, de 14 d'octubre, del procés autonòmic).

5.1. Tota l'argumentació dels recurrents es basa en la competència exclusiva de l'Estat per a la creació dels "cossos estatals" (competència estatal que ningú no discuteix) i de la deducció (sense cap argumentació lògica ni jurídica) que les comunitats autònomes no tenen competències per a desenvolupar "cossos docents", però han confós, erròniament, cossos d'àmbit estatal amb cossos estatals i no han tingut en compte que els cossos propis autonòmics són compatibles, i homologables a efectes de mobilitat, amb els cossos d'àmbit estatal. El cert és que la darrera vegada que l'Estat va crear cossos "nacionals" va ser en la Llei general d'educació, l'any 1970, molt abans de promulgar-se la Constitució i de l'Estat de les autonomies.

5.2. Fa temps que el TC ha reconegut que les comunitats autònomes no tenen l'obligació de mantenir els mateixos cossos i escales existents a l'Administració de l'Estat en el moment de produir-se les transferències. L'exercici de les potestats autonòmiques d'autoorganització no han de respectar "intactes i congelades" les estructures administratives existents, ni tampoc cal que la funció pública autonòmica hagi "de reproduir exactament els cossos i escales estatals" (STC 76/1983, FJ 41).

Cal distingir, per tant, entre "cossos estatals (o nacionals)", "cossos d'àmbit estatal" i "cossos de caràcter autonòmic (o propis de les comunitats autònomes)". Les disposicions addicionals de la LOE mai no utilitzen l'expressió "cossos estatals" per a referir-se als cossos docents, que no tenen, per tant, el caràcter de cossos estatals amb funcions exclusives i dependència total (orgànica i funcional) de l'Estat, com succeeix amb altres col•lectius de cossos estatals, com ara els dels jutges i magistrats, o els dels cossos superiors d'inspectors d'hisenda. En canvi, la DT 8 de l'EBEP, en referir-se als cossos docents als quals es refereix la LOE, els denomina "cossos docents d'àmbit estatal".

5.3. Aquesta denominació de cossos d'àmbit estatal és adequada a l'organització de l'Estat de les autonomies, i amb ella la legislació bàsica ha creat un tipus de cossos els funcionaris dels quals s'han integrat plenament en l'organització de la funció pública autonòmica, i al mateix temps s'ha garantit la mobilitat dels funcionaris dels cossos d'àmbit estatal entre les diferents administracions educatives, independentment de l'administració per la qual hagin ingressat al cos docent. Aquests cossos d'àmbit estatal són, per la seva naturalesa i relació amb l'Estat, molt diferents dels cossos estatals, les plantilles dels quals són aprovades i gestionades directament per l'Estat.

5.4. L'existència d'un sistema educatiu d'àmbit estatal, amb la definició amb caràcter bàsic d'uns ensenyaments mínims comuns a totes les administracions educatives, la fixació d'uns currículums homogenis i la defensa del principi de mobilitat del professorat entre les diferents comunitats autònomes, poden exigir en la funció pública docent un plus d'homogeneïtat que justifiqui l'existència de normativa bàsica estatal, actualment regulada a la LOE.

Però l'existència d'aquests cossos docents d'àmbit estatal no impedeix la creació de cossos autonòmics propis, que poden ser homologats als cossos d'àmbit estatal, tal com ho preveuen l'art. 30.2 de la Llei 12/1983, del procés autonòmic (LPA), i l'art. 84.2 EBEP, que atribueix a la conferència sectorial d'Administració pública "l'aprovació dels criteris generals per a portar a efecte les homologacions necessàries per a fer possible la mobilitat".

5.5. No hi ha d'haver cap dificultat, per tant, perquè l'Estat homologui els cossos docents creats per la LEC amb els cossos docents d'àmbit estatal, ja que els cossos nous compleixen els tres requisits fixats per la llei bàsica per a obtenir l'homologació: tenen els mateixos requisits per a l'ingrés, les mateixes titulacions i les mateixes característiques de les funcions docents que han d'acomplir (requisits d'homologació establerts en l'art. 32.2 LPA).

C) Per acabar, l'Estat ha reconegut ja la competència de la Generalitat de Catalunya per a crear cossos docents propis i per a integrar els funcionaris docents dels cossos d'àmbit estatal en els nous cossos, tal com s'explicita en l'apartat 1.C de l'Acord de la Subcomissió de Seguiment Normatiu, Prevenció i Solució de Conflictes de la Comissió Bilateral Generalitat - Estat en relació amb la LEC, signat el passat 15 d'abril de 2010 (publicat al DOGC aquesta mateixa setmana, el 10 de maig):

"L'Administració General de l'Estat reconeix la competència de la Generalitat per a crear cossos propis de caràcter docent, en el marc de les bases estatals i, en particular, de la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació.

Ambdues parts convenen que la disposició addicional novena ha d'interpretar-se sens perjudici de la competència de l'Administració general de l'Estat per a determinar, amb l'anàlisi prèvia conjunta amb la Generalitat, les condicions específiques per a la integració efectiva dels funcionaris pertanyents als cossos docents d'àmbit estatal en els cossos docents de la Generalitat de Catalunya".

Hem d'esperar a conèixer el criteri del Tribunal Constitucional sobre la competència de la Generalitat per a crear cossos docents, quan resolgui el Recurs d'Inconstitucionalitat núm. 8741/2009, presentat per més de cinquanta diputats del PP contra la LEC.