Constitucionalitat de la Llei. Sobre la funció pública docent (8)

Aquesta setmana continuo amb la constitucionalitat de la funció pública docent regulada per la Llei d'educació.

Hi ha una coincidència sorprenent en els preceptes sobre funció pública qüestionats pels diferents recurrents, ja siguin els diputats del Grup Parlamentari Popular en el Congrés, que reconeixen explícitament en el seu recurs que han seguit els arguments del Sr. Joaquim Borrell i Mestre, en el seu vot particular al dictamen núm. 294 del Consell Consultiu, o les institucions estatals que han plantejat dubtes d'inconstitucionalitat (a l'informe inicial de la Subcomissió de Seguiment Normatiu, Prevenció i Solució de Conflictes i al dictamen del Consell d'Estat, ja esmentats en els posts d'aquestes darreres setmanes).

També em sorprèn que els arguments que usen tots els recurrents siguin molt semblants, per no dir idèntics (alguns reprodueixen literalment els arguments o la manca d'arguments dels altres, amb les mateixes paraules), però tots van en la mateixa direcció i amb una finalitat manifesta: reduir totalment les competències de la Generalitat de Catalunya en matèria normativa sobre la funció pública docent, i per tant, la Generalitat, pràcticament, només tindria la competència d'execució del que hagi regulat prèviament l'Estat, perquè es considera que les competències legislatives en funció pública estan totes reservades en exclusiva a l'Estat.

S'arriba a aquesta conclusió perversa, evitant el contingut de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, com si el Tribunal Constitucional espanyol ja hagués declarat la inconstitucionalitat de la regulació de la funció pública i com si ja s'haguessin eliminat les competències exclusives i compartides de la Generalitat de Catalunya en aquesta matèria; és a dir, els recurrents interpreten la LEC contraposant-la a la normativa estatal, sense tenir en compte l'Estatut d'autonomia de Catalunya, com si ja estigués declarat inconstitucional l'article 136 EAC, sobre les competències de la Generalitat en matèria de funció pública.

Abans d'entrar a analitzar amb detallat la constitucionalitat de la funció pública docent regulada per la Llei, que haurà de quedar per al post següent, avui enumeraré, breument, els principals arguments, si n'hi ha, que s'han fet servir per a atacar alguns preceptes importants de la funció pública:

1) Article 109, sobre la formació inicial del professorat

- "Aquest precepte pretén regular la formació inicial dels cossos docents que es creen […]. Però a més, aquest article és inconstitucional per regular un aspecte de la formació dels docents, com és la formació inicial, que és de competència estatal" (Sr. Joaquim Borrell i Mestre, i recurs d'inconstitucionalitat 8741-2009).
- "La formació inicial del professorat (art. 109 LCE) és una competència compartida, d'acord amb l'article 131.2 EAC, ja examinat. Per això, es produeix un desajustament consistent en l'omissió de la competència estatal per a determinar les titulacions acadèmiques establertes i la formació pedagògica i didàctica instituïdes en la LOE, la qual cosa permet apreciar la procedència de la seva impugnació" (Dictamen del Consell d'Estat, i informe de la Subcomissió de Seguiment Normatiu, Prevenció i Solució de Conflictes).

2) Articles 111.1 i 2; 112; 114,1; 128 i 129, sobre els cossos docents propis de la Generalitat de Catalunya

- La creació dels cossos prevista en els articles 111 (apartats 1 i 2) i 112 ja la vaig analitzar al post del proppassat 12 de maig.
- L'article 114.1, sobre l'estructuració dels llocs de treball en plantilles de professorat, "és inconstitucional per referir-se específicament al professorat de la Generalitat, si s'entén que aquest està constituït per aquell al qual es refereix l'article 111.1", amb una argumentació mancada de tota lògica jurídica (Sr. Joaquim Borrell i Mestre). Aquest argument podria haver-se utilitzat per demanar la inconstitucionalitat també de tot el títol VIII de la Llei, en la mesura que es refereix al professorat de la Generalitat (i sense cap argumentació, el recurs d'inconstitucionalitat 8741-2009 també considera inconstitucional l'article 114.1) .
- Els articles 128, sobre la carrera professional d'aquests funcionaris, i 129, sobre la promoció interna de dos dels cossos creats per la Llei, són inconstitucionals pels mateixos motius que l'article 114.1 (Sr. Joaquim Borrell i Mestre).

3) Article 116.1 i 2, sobre el règim jurídic del personal directiu docent

- "Aquesta norma únicament pot ser considerada constitucional si s'interpreta que el mandat al Govern que conté (sobre l'establiment del règim jurídic del personal directiu docent) no és incondicionat, sinó que haurà d'ajustar-se a la legislació bàsica prevista en els articles 131 al 139 de la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació" (Sr. Joaquim Borrell i Mestre).

4) Article 117.1.c) i 2.e), sobre la competència del Govern per establir les especialitats docents i sobre la competència del conseller d'Educació per establir les bases i els temaris dels processos selectius

- L'apartat 1.c) d'aquest article "és inconstitucional, ja que contradiu el que disposa l'article 2 (i els annexos a què es refereix) del Reial decret 1834/2008, de 8 de novembre, pel qual s'estableixen les especialitats dels cossos docents d'ensenyament secundari" (Sr. Joaquim Borrell i Mestre i el recurs d'inconstitucionalitat 8741-2009). Segons l'informe de la Subcomissió de Seguiment Normatiu, Prevenció i Solució de Conflictes, aquestes previsions sobre les especialitats docents vulneren el que disposa l'apartat 2 de la DA 7 de la LOE, que atribueix al Govern la creació i supressió de les especialitats docents.
- L'apartat 2.d) es declara inconstitucional, sense cap argumentació jurídica, només amb una remissió a "les raons exposades en examinar l'article 112", sobre els cossos docents (Sr. Joaquim Borrell i Mestre). El Consell d'Estat considera que aquest precepte contradiu la potestat atribuïda al Govern de la Nació d'aprovar reglamentàriament els temaris dels processos selectius, segons preveu la regulació bàsica estatal del Reglament d'ingrés als cossos docents (amb la mateixa argumentació, l'informe de la Subcomissió de Seguiment Normatiu, Prevenció i Solució de Conflictes).

5) Articles 119, 120 i 121, sobre el sistema d'ingrés a la funció pública docent i d'accés als cossos de catedràtics d'Educació i d'inspectors d'Educació

- Aquests tres preceptes es declaren inconstitucionals "de un plumazo", sense cap argumentació, llevat de la mateixa remissió, una vegada més, al que ja s'ha dit en relació amb l'article 112: "Aquest article 119 és inconstitucional en tant que regula l'accés a uns cossos docents que crea la Llei, la creació dels quals, com s'ha vist, correspon a l'Estat" (Sr. Joaquim Borrell i Mestre, i recurs d'inconstitucionalitat 8741-2009). De fet, segons els recurrents, la creació dels cossos propis de la Generalitat és el que ha enfosquit la constitucionalitat de la regulació de la funció pública docent.
- "Els articles 120 i 121, a més, difereixen de la regulació bàsica continguda en la disposició addicional desena de la Llei orgànica 2/2006 i de l'esmentat Reglament que, amb caràcter bàsic, la desenvolupa" (Sr. Joaquim Borrell i Mestre i, literalment una vegada més, el recurs d'inconstitucionalitat 8741-2009 dels Diputats del Grup Popular en el Congrés).
- En canvi, el Consell d'Estat no veu contradicció dels articles 119-122 amb la normativa bàsica estatal, sinó que "la regulació autonòmica omet la major part de les previsions" del Reial decret 276/2007, de 23 de febrer, que regula l'ingrés als cossos docents d'àmbit estatal (també reprodueix aquesta argumentació la Subcomissió de Seguiment Normatiu, Prevenció i Solució de Conflictes). "Són reiterats els pronunciaments del Tribunal Constitucional sobre la inconstitucionalitat per omissió", afirma el dictamen del Consell d'Estat. "Així, el Tribunal ha assenyalat que l'omissió en una norma particular d'unes previsions qualssevol de caràcter bàsic establertes en llei general adquireix significat constitucional quan allò eliminat té caràcter bàsic i s'hi infereix una contradicció amb la llei bàsica", sense que el Consell d'Estat hagi caigut en el compte que l'omissió que ha trobat es refereix a un reglament estatal, no a una llei bàsica general, tal com l'òrgan consultiu ha esmentat en reproduir la doctrina del TC.

6) Article 125, sobre la permanència mínima en el lloc de treball

- Aquest precepte "contradiu la legislació bàsica per establir un requisit diferent en una matèria que requereix un tractament jurídic igual aplicable a tots els funcionaris del mateix cos i a tot el territori de l'Estat, i n'afecta la mobilitat; per aquesta raó, el precepte és inconstitucional" (Sr. Joaquim Borrell i Mestre i el recurs d'inconstitucionalitat 8741-2009).

Fins aquí els arguments molt poc fonamentats jurídicament dels recurrents contra la regulació de la funció pública docent a la LEC. La setmana vinent recolliré els arguments emprats per la defensa de la Generalitat de Catalunya davant el TC.

Constitucionalitat de la Llei. Sobre la funció pública docent (7)

Avui continuo la sèrie sobre la constitucionalitat de la Llei en relació a la funció pública docent, després d'haver analitzat la creació dels cossos docents. Aquest capítol m'ocuparà més d'un post aquestes setmanes, atesa l'amplitud amb què s'ha plantejat el recurs d'inconstitucionalitat en relació amb el professorat.

Dels diferents retrets en aquest àmbit, es pot deduir que els recurrents qüestionen i neguen les competències de la Generalitat en matèria de funció pública docent, de manera poc clara, unes vegades fonamentant-se en l'art. 149.1.30 CE, sobre les competències de l'Estat en educació, i unes altres en l'art. 149.1.18, sobre les competències de l'Estat per regular els aspectes bàsics de la funció pública. Però sempre "amb l'única finalitat de proclamar, sense cap anàlisi, la inconstitucionalitat de quasi qualsevol regulació autonòmica de la funció pública docent pròpia" (Defensa del Gabinet Jurídic de la Generalitat, davant el Tribunal Constitucional).

1) La Comissió de Seguiment d'Actes i Disposicions de les Comunitats Autònomes, del Ministeri de Política Territorial, va concloure inicialment, en data 28 de setembre de 2009, i a partir d'un succint repàs de la Constitució, de l'Estatut bàsic de l'empleat públic i de la LOE, que les disposicions bàsiques dictades per l'Estat sobre funció pública docent comprenen els àmbits següents:

- La creació, mobilitat i reordenació dels cossos docents.
- L'ingrés, l'adquisició i la pèrdua de la condició de funcionari, així com l'adquisició de noves especialitats.
- La provisió de places mitjançant concurs de trasllat d'àmbit estatal.
- Les condicions de formació inicial per a l'exercici de la docència.
- Les condicions de promoció de la carrera administrativa i les situacions que puguin produir-s'hi.
- Els drets, deures i responsabilitat del funcionari docent.
- El règim disciplinari.

A partir d'aquesta enumeració, l'esmentada Comissió redueix la competència exclusiva de la Generalitat "sobre l'ordenació i organització de la funció pública" (art. 136.a EAC), d'una manera sorprenent i totalment rebutjable, a "l'ordenació de llocs de treball, no a l'agrupació dels funcionaris públics en cossos, escales i especialitats o altres sistemes creats pel legislador bàsic, d'acord amb la doctrina constitucional" (sic).

2) El Consell d'Estat, en el Dictamen núm. 1698/2009, de 26 de novembre, a més de reproduir, literalment, la llista anterior de competències estatals sobre funció pública docent i de reduir la competència de la Generalitat en funció pública només sobre l'ordenació dels llocs de treball, en què repeteix l'argumentació de la Comissió de Seguiment tal com he recollit en el punt anterior, arriba a una conclusió extraordinària: la Generalitat s'ha avançat a l'Estat en el desplegament per llei de l'EBEP, en regular la funció pública docent en la LEC, i ha substituït l'Estat.

Transcric literalment el que diu el Consell d'Estat:

"També s'ha d'advertir que la Llei controvertida s'avança unilateralment al desenvolupament ple de la LOE i de la regulació específica prevista en l'EBEP. S'observa, doncs, que la Llei catalana s'ha anticipat a la regulació estatal en establir una nova ordenació de la matèria, la qual cosa incideix de manera directa en el nucli essencial de la competència estatal per a dictar les bases a què es refereix l'article 149.1.30 de la Constitució" (fonament 5 del Dictamen).

És evident que la LEC no s'ha anticipat, en regular la funció pública docent, a la regulació bàsica estatal que ja havia estat fixada per l'EBEP l'any 2007, dos anys abans que s'aprovés la LEC el 2009. Ara bé, s'ha de reconèixer que aquest desplegament de les bases de l'Estatut dels funcionaris s'ha produït abans que l'Estat mateix desplegui l'àmbit bàsic de la funció pública docent (d'acord amb les previsions de l'article 2.3 EBEP), però "el nucli essencial de la competència estatal" tal com l'ha especificat el Consell d'Estat ja es pot trobar en l'EBEP, que ha desenvolupat les bases del règim estatutari dels funcionaris públics a què es refereix l'art. 149.1.18 CE.

3) En aquesta mateixa línia d'interpretació de les competències estatals sobre la funció pública docent, el senyor Joaquim Borrell i Mestre, en el seu Vot particular al Dictamen núm. 294, del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, emès en data 10 de juny de 2009, va concloure que "és competència estatal la regulació del règim jurídic de la funció pública docent referent a:

a) a l'ingrés, adquisició i pèrdua de la condició de funcionari, així com l'adquisició de noves especialitats;
b) a la provisió de places mitjançant concursos de trasllat d'àmbit estatal;
c) a les condicions de formació inicial per a l'exercici de la docència;
d) a les condicions de promoció de la carrera administrativa i les situacions que s'hi poden donar;
e) als drets i deures i responsabilitat del funcionari;
f) al règim disciplinari;
g) a la mobilitat entre els cossos docents i a la reordenació de cossos i escales".

Com es fàcil de comprovar, aquesta llista de competències estatals coincideix, quasi literalment, amb les recollides per la Comissió de Seguiment d'Actes i Disposicions de les Comunitats Autònomes (en el punt 1 anterior) i pel Consell d'Estat (en el Dictamen esmentat en el punt 2 anterior).

4) De fet, el que s'està discutint amb tota aquesta polèmica és la competència de la Generalitat per a ordenar la funció pública docent, i s'està contradient aquesta competència de la LEC, que per primera vegada l'ha desplegat amb rang de llei. Per a aclarir-nos, m'aturaré un moment per a comentar el sentit d'aquesta expressió jurídica: "l'ordenació de la funció pública docent".

La LEC desplega en el títol VIII la competència exclusiva sobre "l'ordenació i l'organització de la funció pública, salvant el que disposa la lletra b", atribuïda a la Generalitat de Catalunya per l'Estatut (art. 136.a EAC). A la lletra b) d'aquest mateix precepte es recull la competència compartida "per al desenvolupament dels principis ordenadors de l'ocupació pública, sobre l'adquisició i la pèrdua de la condició de funcionari, les situacions administratives i els drets, els deures i les incompatibilitats del personal al servei de les administracions públiques", moltes de les quals apareixen en les tres llistes esmentades en els tres primers punts d'aquest post.

Per a delimitar el significat de la paraula "ordenació" referida a la funció pública, m'he de referir a l'ús que ha fet, des de fa molts anys, la normativa estatal: l'ordenació s'aplica tant a l'agrupació de funcionaris en cossos, com a l'ordenació del personal mitjançant les relacions de llocs de treball (LFCE, art. 15.1; Llei 30/1984, art. 11; EBEP, art. 72 i 75).

Aquesta darrera llei, l'EBEP, inclou dins del capítol II, sobre "l'estructuració de l'ocupació pública" del títol V, d'"Ordenació de l'activitat professional", els següents conceptes relacionats, tots ells, amb l'ordenació de la funció pública: "l'estructuració dels recursos humans" (art. 72), "l'agrupació de llocs de treball" (art. 73), "l'ordenació dels llocs de treball" (art. 74), "l'agrupació de funcionaris en cossos i escales" (art. 75) i "la classificació professional del personal funcionari de carrera en grups, segons la seva titulació" (art. 76).

Tanmateix, l'article 15 de la Llei 30/1984 va regular, per primera vegada, l'instrument organitzatiu de "les relacions de llocs de treball", per mitjà del qual "es realitza l'ordenació del personal" (no dels llocs de treball) i es fan necessaris els requisits per ocupar-los. És a dir, l'ordenació sempre està referida al personal, el qual s'ordena a partir de dues "estructures legals" (com dirà reiteradament la jurisprudència): els cossos de funcionaris i les relacions de llocs de treball.

La DA 15 d'aquesta mateixa Llei 30/1984, de regulació específica del personal docent, introdueix una idea fonamental de l'organització de la funció pública docent: l'ordenació dels funcionaris docents en cossos i escales ha de ser adequada a l'estructura i necessitats del sistema educatiu, és a dir, s'introdueix el principi general de l'adequació entre l'estructura del sistema educatiu i l'estructura pròpia dels funcionaris docents, ordenats en cossos i llocs de treball, uns i altres classificats segons les especialitats docents.

També s'hi reconeix, en aquesta disposició addicional, a les comunitats autònomes, la competència "per a ordenar la seva funció pública docent", competència que seria després recollida per la LOGSE (DA 9.2) i per la LOE (DA 6.2).

5) En aquest context de la normativa bàsica estatal sobre funció pública, la LEC dedica el capítol III del títol V a "l'ordenació de la funció pública docent", incloent-hi la definició del personal que integra la funció pública docent (art. 111.1), la normativa sobre l'ordenació i la regulació del personal que la integra (art. 111.2), l'estructura dels cossos docents de la Generalitat de Catalunya (art. 112), l'estructuració dels llocs de treball en plantilles de professorat (art. 114). En altres preceptes, la LEC regula el sistema d'ingrés als cossos "en què s'ordena la funció pública docent" (art. 119), i atribueix a l'Administració educativa de la Generalitat la competència per a dictar les normes reglamentàries que "regulen el desplegament de l'ordenació de la funció pública docent" (art. 158.2.a).

La LEC ha desplegat, per tant, totes aquestes matèries previstes en l'EAC, i això és, precisament, el que ha estat qüestionat des dels diferents fronts que ja fa setmanes que comento: que el Parlament hagi desplegat i ordenat la funció pública docent en tota la seva extensió prevista a l'Estatut i a la normativa bàsica estatal. La regulació pròpia de la funció pública docent de manera adequada al sistema educatiu de Catalunya ha estat el complement necessari de la regulació del propi sistema educatiu, i aquesta conjunció entre sistema educatiu català i funció pública docent pròpia ha disparat tots els ressorts de la invasió de les competències estatals.

Els recurrents han confós, una vegada més, els papers reservats per la Constitució a l'Estat i a les comunitats autònomes en matèria educativa i de funció pública docent, i han atribuït a l'Estat la globalitat de la regulació de la funció pública docent, quan la CE només li ha reservat els aspectes bàsics del règim jurídic dels funcionaris públics (art. 149.1.18 CE). En definitiva, han interpretat aquest precepte constitucional de la mateixa manera que altres punts d'aquest mateix article, en què s'atribueix a l'Estat la competència exclusiva sobre algunes matèries: en una paraula, han confós la regulació bàsica estatal sobre funció pública amb la competència exclusiva estatal per dictar la legislació laboral, reservada en exclusiva i en la seva globalitat a l'Estat per l'art. 149.1.7 CE.

Constitucionalitat de la Llei. Sobre el currículum (6)

Continuo en aquest post amb l'anàlisi de la constitucionalitat del currículum, tal com ha estat regulat per la Llei d'educació, després d'haver repassat en l'anterior els principals retrets que han llençat els recurrents.

Abans d'entrar a resumir els principals arguments de la defensa de la LEC construïts pel Parlament de Catalunya i pels serveis jurídics de la Generalitat de Catalunya, en relació amb cadascun dels preceptes qüestionats, primer de tot expressaré el meu parer sobre aquest assumpte, de manera general, a fi de situar la discussió en un context ampli i previ al detall de cadascun dels articles atacats.

1) Les argumentacions principals contra la constitucionalitat del currículum es poden agrupar de la manera següent:

a) Han confós la competència exclusiva de l'Estat per a regular els aspectes bàsics del currículum, competència que ningú no discuteix, amb una competència per a regular tot el currículum, no només els aspectes bàsics. És a dir, no han llegit tot el que diu l'article 6 de la LOE, que reconeix a les administracions educatives la competència per a "establir el currículum dels diferents ensenyaments que regula aquesta Llei, del qual han de formar part els aspectes bàsics assenyalats en apartats anteriors" (art. 6.4).

En aquesta matèria curricular s'està negant a la Generalitat la competència reconeguda per l'EAC [art. 131.3.a) i c)], per a regular, completar i desplegar el currículum dels diferents ensenyaments del sistema educatiu de Catalunya, respectant en tot moment els aspectes bàsics fixats per l'Estat.

b) Els recurrents no troben tots els elements del currículum de l'article 6.1 LOE en un dels articles de la LEC, sense adonar-se que aquesta matèria està desenvolupada en quatre preceptes diferents de la Llei d'educació (en concret, als articles 9.2, 52.1, 53.1 i 97.1), que recullen tots i cadascun dels elements fixats per la normativa bàsica, tal com es desprèn del següent quadre comparatiu:

LOE, article 6.1: contingut del currículum
· Els objectius (a la LEC art. 9.2, 52.1, 53.1 i 97,1)
· Les competències bàsiques (a la LEC art. 52.1 i 97.1)
· Els continguts (a la LEC art. 9.2, 52.1, 53.1 i 97.1)
· Els mètodes pedagògics (a la LEC art. 52.1 i 97.1)
· Els criteris d'avaluació (a la LEC art. 9.2, 52.1, 53.1 i 97.1)

Els recurrents tampoc no s'adonen que la LOE ha diferenciat entre els continguts del currículum (enumerats per l'art. 6.1) i els "aspectes bàsics del currículum, que constitueixen els ensenyaments mínims" (art. 6.2), els quals hauran de formar part dels currículums que estableixin les administracions educatives (segons l'art. 6.4, ja esmentat), i entre aquests aspectes bàsics no figuren els mètodes pedagògics:

LOE, article 6.2: aspectes bàsics del currículum
· Els objectius
· Les competències bàsiques
· Els continguts
· Els criteris d'avaluació
· [No hi figuren els mètodes pedagògics]

En definitiva, sembla que els recurrents hagin fet una lectura parcial, tant de la LEC com de la LOE, sense arribar a una interpretació sistemàtica en el context de cada llei.

c) Se sorprenen també els recurrents del fet que la LEC no esmenta explícitament la LOE, la qual cosa no és certa [vegeu, per exemple, a més del preàmbul -en què s'esmenta més d'una vegada-, els articles 1.2, 25.1, 50.3, 121.3, 152.2.a), 205.1 i 8 i la DA 12.1].

Sigui com sigui, s'ha de comprovar si la Llei d'educació és respectuosa amb tots i cadascun dels aspectes declarats bàsics per l'òrgan legislador, no si s'esmenta quin és l'article bàsic que s'està desplegant en cada moment, ja que aquesta tasca l'hauran de fer els operadors jurídics o els professors de dret, no el legislador mateix.

d) Finalment, la LEC encarrega al Govern que determini el currículum "en el marc dels aspectes que garanteixen l'assoliment de les competències bàsiques, la validesa dels títols i la formació comuna regulats per les lleis" (art. 53.1), amb una referència oberta a totes les lleis, que inclou, evidentment, les lleis orgàniques de l'Estat a més de la LEC.

Malgrat aquesta referència tan clara (i que tant ha molestat a algun dels recurrents), no és cert que el sistema educatiu de Catalunya "suplanti" el sistema educatiu estatal, ja que el sistema català es troba dins el sistema espanyol, "que garanteix la validesa dels títols i la formació comuna" de tots els ciutadans de l'Estat. S'ha de forçar molt la interpretació del text legal per a arribar a aquesta conclusió que cal rebutjar.

2) Passo ja al detall dels articles discutits:

Article 51

La posició dels recurrents es desqualifica per si mateixa en considerar un escenari impossible, quan defensen que l'Estat és l'únic òrgan que pot legislar, sense que la Generalitat disposi de cap espai de maniobra en aquest àmbit, si tenim en compte que l'article 131.3 EAC reconeix expressament i inequívoca a la Generalitat, entre altres competències en matèria educativa, la competència compartida "sobre l'ordenació del sector de l'ensenyament, la seva programació, la definició general del sistema educatiu i l'ordenació de l'activitat educativa" (Parlament de Catalunya).

Quant a l'article 51 de la LEC, la impugnació no té cap tipus de justificació, ja que aquest precepte té una coincidència absoluta amb l'art. 3.2 LOE, excepte la referència a l'ensenyament universitari, no regulat per la LEC. Es fa difícil imaginar en aquest cas un motiu d'inconstitucionalitat quan la Generalitat ha mantingut l'esquema educatiu en els mateixos termes que la LOE (Parlament de Catalunya). En aquest mateix sentit ja s'havia posicionat el Consell Consultiu: "El precepte és respectuós amb l'art. 3.2 LOE i no el contradiu. A més, distingeix clarament els ensenyaments obligatoris i els no obligatoris, recollint la diferenciació constitucional, internacional i estatutària" (Dictamen núm. 29-2009 del Consell Consultiu, apartat V.2.A).

La referència inicial del precepte a la resta de l'ordenament s'ha d'entendre, segons la defensa del Gabinet Jurídic de la Generalitat, com un marc ineludible, sense el qual la norma legislativa autonòmica estaria mancada de coherència interna i, fins i tot, seria il•legible per si mateixa. La LEC, en definitiva, desenvolupa l'espai que, implícitament, preveu l'art. 1491.30 CE, i no fa altra cosa que desplegar la competència en matèria educativa prevista per l'art. 131 EAC, donant compliment al que ha dissenyat la LOE per a les administracions educatives.

Article 52

Segons el Consell Consultiu, les competències bàsiques de l'ensenyament obligatori no es poden identificar amb els ensenyaments mínims comuns a tot l'Estat, ja que tant l'Estat com la Generalitat poden intervenir en la determinació i en la regulació de les competències bàsiques, cadascun d'acord amb les seves competències i l'ensenyament de què es tracti.

Tanmateix, el Consell Consultiu no troba contradicció entre l'apartat 1 de l'art. 52 LEC i l'art. 6.1 LOE, que preveu les competències bàsiques per a tots els ensenyaments, ja que la LEC "pretén garantir la introducció de les dites competències nuclears en els currículums d'aquestes etapes educatives. I això, sense prejutjar les competències estatals en la matèria, ja que aquest precepte conté una sèrie de definicions i no atribueix competències concretes a la Generalitat" (Dictamen núm. 29-2009 del Consell Consultiu, apartat V.2.B).

Segons la defensa del Gabinet Jurídic de la Generalitat, els recurrents parteixen d'una premissa clarament errònia en entendre que correspon exclusivament a l'Estat la regulació, la definició i el desenvolupament del currículum. En realitat, l'Estat només disposa de competència sobre la legislació bàsica referida a l'article 27 CE, susceptible de posterior desenvolupament legislatiu i reglamentari per part de les comunitats autònomes competents.

Article 53.1

El Consell Consultiu interpreta aquest precepte en el sentit "que la norma reconeix a l'òrgan legislador estatal la seva competència sobre ordenació curricular i, en definitiva, per establir els aspectes bàsics de les competències clau (dites "bàsiques"), els ensenyaments mínims que garanteixen la formació comuna per a tothom, i els requisits per al reconeixement i l'homologació dels títols". Per una altra banda, la referència que aquest apartat fa a les "lleis", s'ha d'entendre per a les lleis estatals (Dictamen núm. 29-2009 del Consell Consultiu, apartat V.2.C).

L'acceptació de les tesis dels recurrents, en el sentit que l'Estat pot regular el currículum per llei i per reglament, "ens portaria a lleis autonòmiques còpia de reglaments estatals, la qual cosa sembla una burla del repartiment competencial previst a l'art. 149.1 CE i de l'autonomia política que consagra l'article 2 i el Títol VIII CE" (Defensa del Gabinet Jurídic).

La Llei d'educació, per tant, desenvolupa la legislació bàsica en matèria curricular, d'acord amb la part final de l'art. 111 EAC, i el Govern només complementa i executa les prescripcions de la llei, que atribueix al Govern de la Generalitat la competència per a determinar i completar altres continguts del currículum, tot això plenament conforme amb les competències compartides sobre educació que recull l'art. 131.3.c EAC (Dictamen núm. 29-2009 del Consell Consultiu, apartat V.2.C).

Article 9.2

És constitucional i estatutari, pel fet que la competència que atribueix al Govern de la Generalitat sobre la determinació del currículum de l'ensenyament de les llengües està limitada per la legislació bàsica estatal, especialment en els "aspectes que garanteixen l'assoliment de les competències bàsiques, la validesa dels títols i la formació comuna". Aquesta conclusió es fonamenta en el fet que aquest precepte remet explícitament a l'art. 53.1 de la LEC (Dictamen núm. 29-2009 del Consell Consultiu, apartat V.2.C).

3) Conclusió

3.1. L'Acord de la Subcomissió de Seguiment Normatiu, Prevenció i Solució de Conflictes de la Comissió Bilateral Generalitat - Estat, en la reunió duta a terme el dia 15 d'abril de 2010 (publicat per Resolució IRP/1453/2010, de 3 de maig, DOGC núm. 5625, de 10.5.2010), reconeix explícitament la competència de la Generalitat per a determinar el currículum dels ensenyaments, amb el següent acord entre la Generalitat i l'Estat:

"Apartat 1r.-A. Ambdues parts reconeixen que la competència del Govern de la Generalitat per determinar el currículum dels ensenyaments prevista en l'article 53.1 de la Llei de Catalunya 12/2009 s'ha d'exercir en el marc dels aspectes que garanteixen la consecució de les competències bàsiques, la validesa dels títols i la formació comuna, de conformitat amb l'article 131.3.c) de l'Estatut d'autonomia de Catalunya i l'article 6 de la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació."

3.2. Però el que em sorprèn més és el fet que la LOE hagi considerat orgànic i bàsic l'article 6, que regula el currículum, quan ens trobem davant una matèria eminentment tècnica, que regula un instrument educatiu, més propi d'un reglament que d'una llei.

Ja vaig tenir ocasió de comentar això en una de les primeres notes d'aquest blog ( Desmitificar el currículum), en què vaig esmentar una Sentència del Tribunal Suprem, en el qual s'afirmava categòricament que "no pot pensar-se que aquest conjunt (d'objectius, continguts, mètodes pedagògics i criteris d'avaluació) formi part intrínseca del nucli bàsic de cap dret fonamental pertanyent a l'educació" (STS 5278/1994, de 24 de juny).

Constitucionalitat de la Llei. Sobre el currículum (5)

Des dels diferents fronts que he estat analitzant aquestes setmanes, s'ha discutit la constitucionalitat de la regulació del currículum a la LEC: en concret, es retreu la inconstitucionalitat dels articles 9, 51, 52, 53 i de la disposició transitòria sisena.

A) Resumeixo, d'entrada en el post d'avui, els diferents arguments emprats, en relació amb la inconstitucionalitat del currículum, pel Sr. Joaquim Borrell i Mestre en el seu vot particular al Dictamen núm. 294-2009, del Consell Consultiu, pels recurrents del Recurs d'inconstitucionalitat núm. 8741/2009, contra la LEC, per la Comissió de Seguiment Normatiu, Prevenció i Solució de Conflictes de l'Estat i, finalment, pel Dictamen núm. 1698/2009, del Consell d'Estat.

En aquest apartat barrejaré indistintament els fonaments jurídics d'uns i altres, ja que són molt semblants entre ells i tots estan construïts sobre una mateixa línia jurídica que guia tot el raonament, tècnicament molt pobre: el currículum és una competència exclusiva de l'Estat, i la Generalitat no pot desenvolupar-lo de cap manera. Perquè sigui més fàcil seguir l'anàlisi jurídica, l'agruparé per preceptes de la Llei d'educació:

1) Amb caràcter general, l'argument principal per intentar justificar tot l'entramat d'invasió competencial de la Generalitat de Catalunya és el següent: la LEC desenvolupa les previsions de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, sense tenir en compte les competències de l'Estat en matèria d'educació. "Aquesta primera impressió es confirma si es té en compte que la LEC en cap moment no esmenta explícitament la LOE, sinó que, al contrari, sembla fer una regulació paral·lela que pretén suplantar-la i en la qual per a major confusió, gran part dels seus preceptes repeteixen els continguts dels preceptes orgànics" (Joaquim Borrell i Mestre).

Els diputats del Grup Parlamentari Popular en el Congrés es van servir d'una argumentació molt semblant a l'anterior per a rebutjar de soca-rel tota la regulació de la LEC sobre l'ordenació dels ensenyaments i del currículum: "els preceptes recorreguts no fan altra cosa que suplantar les lleis orgàniques de l'Estat, contravenint clarament el precepte constitucional, en establir una regulació paral·lela i alegal de la matèria, només per a Catalunya, obviant el sistema educatiu espanyol i regulant matèries que no són de la seva competència, que […] està atribuïda en exclusiva a l'Estat, per ser una matèria bàsica".

2) L'article 51, sobre l'organització de l'ensenyament, enumera els ensenyaments que comprèn el sistema educatiu, el qual, segons els recurrents, és una competència exclusiva estatal en la mesura que l'estructura general dels ensenyaments és la premissa del sistema educatiu i estableix els títols oficials, acadèmics o professionals amb validesa estatal. La Generalitat no pot desenvolupar ni regular una competència estatal sobre els títols oficials. Tanmateix, "sembla que aquesta llei vol transmetre la idea que el sistema educatiu que contempla és un sistema complet, i que prescindeix del sistema educatiu que, en virtut de les seves competències sobre ordenació general de l'ensenyament, ha dictat el legislador orgànic estatal (Joaquim Borrell i Mestre i els recurrents del Grup Parlamentari Popular en el Congrés).

Ara bé, aquest precepte s'encapçala amb l'expressió "D'acord amb l'ordenament […]", de manera que "si s'interpretés que "ordenament" inclou l'estatal i, en concret, la LODE i la LOE, se salvaria la seva constitucionalitat, pel fet que repeteix -com he dit- l'estructura del sistema educatiu que, en exclusiva, correspon establir a l'Estat" (Joaquim Borrell i Mestre).

Tanmateix, aquesta no és l'opinió del Consell d'Estat, a parer del qual els articles 53.1 i 9 de la LEC "estableixen una definició del currículum educatiu no concorde amb allò previst en la legislació bàsica estatal, recollida en l'article 6 de la LOE", sense esmentar en cap moment l'article 52, que és el precepte específic sobre el currículum, que analitzo a continuació.

3) L'article 52 regula el currículum, que, segons el parer dels recurrents, "és l'element principal per a la posterior regulació dels ensenyaments" […]. "Resulta evident que, d'acord amb el marc constitucional, li correspon a l'Estat en exclusiva la definició d'aquest concepte: d'allò què s'ha d'entendre per currículum i quina estructura, elements i contingut ha de tenir, i ho ha de fer d'una manera general i comuna per a tot el sistema educatiu. I això, perquè el currículum és el punt de partida per a l'ordenació d'aquests ensenyaments i la guia d'actuació de la comunitat educativa encarregada d'oferir-los i d'impartir-los" (Joaquim Borrell i Mestre i els recurrents del Grup Parlamentari Popular en el Congrés).

Per tant, en la mesura que aquest precepte estableix una regulació que substitueix la regulació orgànica sobre el currículum, amb especificacions diferents de les previstes en la LOE, és inconstitucional per haver regulat una matèria que correspon exclusivament als legisladors bàsics "com a punt de partida comuna per a tots els ensenyaments que comprèn el sistema educatiu" (Joaquim Borrell i Mestre i els recurrents del Grup Parlamentari Popular en el Congrés).

4) L'article 53.1 fa un repartiment de competències en la matèria d'ordenació curricular, suplantant així, una vegada més segons l'opinió dels recurrents, una funció que correspon als legisladors orgànics ex art. 149.1.30 CE; repartiment, per altra banda, diferent del que estableix la LOE. De fet, la referència que conté al terme "lleis" deixa clar que la Llei d'educació no accepta la remissió que l'article 6.2 de la Llei orgànica 2/2006 fa al Govern de l'Estat per determinar el currículum.

Per tant, "aquesta remissió que fa l'article 53.1 a les "lleis", exclourà l'aplicació a Catalunya de qualsevol normativa reglamentària bàsica que sobre ordenació curricular i ensenyaments mínims dicti l'Estat", quan per expressa disposició constitucional "normes bàsiques" de desenvolupament "pot incloure reglaments bàsics, […] i perquè la matèria, clarament tècnica, canviant i complexa, realment, requereix desenvolupament reglamentari" (Joaquim Borrell i Mestre i el Consell d'Estat).

El Consell d'Estat arriba a aquesta mateixa conclusió en constatar que no hi ha coincidència entre els aspectes que s'inclouen en la definició del currículum de la LOE i de la LEC i que l'article 53.1 exclou els aspectes i les competències bàsiques del contingut del currículum, la qual cosa comporta privar el Govern de la Nació de la potestat constitucionalment reconeguda per a fixar reglamentàriament els ensenyaments mínims. També va arribar a aquesta mateixa conclusió la Comissió de Seguiment d'Actes i Disposicions de les Comunitats Autònomes, que va concloure que els legisladors orgànics no han volgut que els ensenyaments mínims siguin un "marc de referència per a l'elaboració dels currículums, sinó un element normatiu que haurà d'incorporar-se al currículum aprovat pel Govern de la Generalitat".

5) Finalment, l'article 9.2 atribueix al Govern de la Generalitat la determinació del currículum de l'ensenyament de les llengües, i, en la mesura que integra en el seu text la facultat de determinació del currículum de les llengües, tal com ho disposa l'esmentat article 53, apartat 1, "és també inconstitucional, per no respectar les competències estatals en la matèria d'ordenació curricular de les llengües. Així mateix, per connexió amb la disposició transitòria sisena, que comporta que no són aplicables a Catalunya els reials decrets estatals vigents actualment sobre els aspectes bàsics de la matèria curricular i el marc horari escolar de les llengües oficials" (Joaquim Borrell i Mestre).

El Govern de la Generalitat, segons les previsions de l'article 9.2 LEC, amb exclusió de tota intervenció del Govern de la Nació i d'acord amb l'article 53, té la potestat de determinar el currículum de l'ensenyament de les llengües, la qual cosa contradiu la configuració del currículum prevista en la legislació bàsica estatal (Consell d'Estat).

B) Atesa l'extensió dels retrets contra la definició del currículum de la LEC, tal com els he resumit a l'apartat anterior, no tinc més remei que ajornar, per a la pròxima nota d'aquest blog, la resposta del Parlament de Catalunya i dels serveis jurídics de la Generalitat de Catalunya en defensa de la constitucionalitat del currículum regulat a la LEC.