Claus per a la interpretació de la LOMCE

Aquesta setmana he participat en una conferència - debat sobre la LOMCE, organitzada pel “Centre d’estudis econòmics i socials” en el Col·legi de Doctors i Llicenciats. Us faré avui un resum de la meva intervenció, que serà la darrera nota sobre la LOMCE abans que el Govern l’enviï al Congrés dels Diputats..

La LOMCE no és una reforma del sistema educatiu, ni tampoc una transformació del sistema educatiu

D’entrada, cal constatar que no ens trobem davant una llei que reguli el sistema educatiu, com la LOGSE o la LOE, que han regulat d’una forma completa totes les etapes del sistema educatiu. La LOMCE es limita a modificar, corregir i completar una altra llei educativa, la LOE. Aquesta és una tècnica complexa que pot incórrer en contradiccions entre els nous preceptes i els no modificats de la LOE.

El preàmbul i la memòria de la llei plantegen, reiteradament, la necessitat d’una reforma del sistema educatiu, quan el contingut del projecte no abasta una reforma completa del sistema, ja que es limita fonamentalment a modificar l’etapa de l’ESO, subdividint-la en itineraris i trajectòries segregadores i creant un nou cicle d’FP, la formació professional bàsica, obligatòria i gratuïta, coincident amb l’ESO en quant a l’edat dels alumnes. No hi ha, malgrat ho digui explícitament i reiterada el preàmbul de la llei, una “transformació del sistema educatiu”, la llei modifica només parcialment el sistema, en especial l’etapa de secundària obligatòria, no la resta del sistema, que es manté dins les estructures fixades a la LOE.

La reforma es justifica perquè “el sistema actual no permet progressar vers una millora de la qualitat educativa” (preàmbul, apartat V), els estudis comparatius internacionals reflecteixen “com a mínim l’estancament del sistema” (preàmbul, apartat V), i s’arriba a la conclusió de què “és necessària una reforma del sistema educatiu que defugi dels debats ideològics, que han dificultat el progrés en els darrers anys” (preàmbul, apartat V).

La reforma també es fonamenta en “la necessitat de donar resposta a problemes concrets del nostre sistema educatiu que estan suposant un llast per a l’equitat social i la competitivitat del país” (preàmbul, apartat V).

Tot aquest raonament arriba a definir els objectius de la reforma de la LOMCE de forma rotunda: La reforma promovida por la LOMCE se apoya en evidencias y recoge las mejores prácticas comparadas.

Los principales objetivos que persigue la reforma son

• reducir la tasa de abandono temprano de la educación,
• mejorar los resultados educativos de acuerdo con criterios internacionales, tanto en la tasa comparativa de alumnos excelentes, como en la de titulados en Educación Secundaria Obligatoria,
• mejorar la empleabilidad,
• y estimular el espíritu emprendedor de los estudiantes.

Los principios sobre los cuales pivota la reforma son, fundamentalmente,

• el aumento de la autonomía de centros,
• el refuerzo de la capacidad de gestión de la dirección de los centros,
• las evaluaciones externas de fin de etapa, la racionalización de la oferta educativa y
• la flexibilización de las trayectorias” (preàmbul, apartat VI).

De fet, el principal motiu per afrontar la reforma educativa és, segons l’Exposició de motius, la lluita contra les elevades taxes d’abandonament escolar i els baixos nivells de qualitat del sistema educatiu actual..

La reforma es limita a revisar a fons l’estructura i els continguts de l’ESO

Les mesures inovadores en la resta de les etapes són menors, comparades amb les de l’ESO, que es subdivideix en dues etapes (ESO i FP Bàsica), i a més, l’ESO es reestructura en dos cicles desequilibrats (el primer de tres anys, el segon només d’un, subdividit en dos itineraris molt diferents).

D’una primera intenció, feta pública pel Ministre d’Educació fa més d’un any, d’ampliar a tres anys la durada del batxillerat, retallant l’etapa de l’ESO a només tres cursos, la memòria que acompanya la LOMCE reconeix la impossibilitat d’aquesta mesura per l’increment de costos econòmics que comportaria la transformació de l’actual 4t. d’ESO en el 1r. curs de batxillerat.

L’opció adoptada en la LOMCE s’ha concentrat en transformar l’ESO (considerant propedèutic el quart curs, amb dos itineraris diferenciats) i desdoblant en trajectòries diferenciades el primer cicle de l’ESO.

Però el canvi més sorprenent és la creació d’una nova etapa obligatòria i gratuïta, simultània a l’ESO, el cicle de la formació professional bàsica. Els canvis de l’educació primària i del batxillerat són menors, comparats amb els de l’ESO, amb l’excepció de les revàlides de final d’etapa.

De fet, la motivació confessada del legislador en el preàmbul de la llei és millorar els resultats en l’avaluació PISA, gràcies a les avaluacions externes que introdueix la LOMCE:

“Las evaluaciones externas de fin de etapa constituyen una de las principales novedades de la LOMCE con respecto al marco anterior y una de las medidas llamadas a mejorar de manera más directa la calidad del sistema educativo. Veinte países de la OCDE realizan a sus alumnos pruebas de esta naturaleza y las evidencias indican que su implantación tiene un impacto de al menos dieciséis puntos de mejora de acuerdo con los criterios de PISA” (preàmbul, apartat VIII).

Les mesures que es proposen a la reforma es justifiquen en els estudis internacionals

-          la simplificació del currículum i reforç dels coneixements instrumentals,

-          la flexibilització de les trajectòries perquè els alumnes puguin elegir les més adequades a les seves capacitats i aspiracions,

-          el desenvolupament de sistemes d’avaluació externa, censals i consistents en el temps,

-          l’increment de la transparència dels resultats,

-          la promoció d’una major autonomia i especialització dels centres educatius,

-          l’exigència del retiment de comptes als alumnes, professors i centres,

-          i l’incentiu de l’esforç.

No resulta difícil comprovar que en la llei no s’han establert totes aquestes mesures per a la millora de la qualitat del sistema educatiu:

-          No s’ha simplificat en absolut el currículum, el que sí s’ha fet és fixar-lo (fossilitzant-lo) curs a curs en totes les etapes bàsiques i en el batxillerat, determinant les matèries que s’han de cursar en cada esgraó de cada etapa. En lloc del reforç dels coneixements instrumentals, el que es fa és unificar els continguts de les assignatures fonamentals, les anomenades “troncals”, la regulació de les quals assumeix l’Estat de forma exclusiva, eliminant-hi tota intervenció de les Administracions educatives.

-          No hi ha tampoc cap flexibilització de les trajectòries curriculars, sinó una segregació dels alumnes massa aviat (als 12, 13 o 14 anys) que poden iniciar un viatge sense retorn a la formació professional, allunyats dels estudis obligatoris de secundària.

-          L’Estat s’ha apropiat, de manera excloent, la regulació dels sistemes d’avaluació externa en l’educació primària, l’ESO i el batxillerat, centralitzant i unificant rígidament el control estatal sobre el que es considera el currículum fonamental.

-          No hi ha un major grau d’autonomia dels centres educatius en relació amb l’actual regulació de la LOE sobre els àmbits pedagògic, organitzatiu i de gestió de l’autonomia dels centres educatius. L’única mesura organitzativa que s’introdueix, la planificació estratègica dels centres, no és cap novetat, ja que es pot implantar a partir de la vigent regulació de l’autonomia dels centres educatius (art. 120-123 LOE). Tampoc és una novetat el retiment de comptes dels directors (art. 123.5 LOE), dels centres (art. 119.1, 120.3 i 127.a/ LOE) i dels alumnes.

-          No hi ha, per tant, a la LOMCE cap simplificació curricular, el que s’ha dissenyat és reforçar en totes les etapes l’aprenentatge de les matèries troncals “que són les que contribueixen a l’adquisició de les competències fonamentals”, i per tant queda clar quin és el paper que la llei atorga a aquest tipus de matèries, relacionades amb els coneixements essencials, i no com s’ha pretès justificar, amb el repartiment de competències entre l’Estat i les CCAA.

La reforma no dota de flexibilitat al sistema educatiu

Entre els motius que s’exposen per a justificar la reforma educativa, sobta que es destaqui el principi de flexibilització, quan el que es fa reiteradament en el text és conferir rigidesa a tot el sistema educatiu (se suprimeixen els cicles de l’educació primària, es distribueixen per llei la distribució de les matèries en cadascun dels cursos de primària, secundària obligatòria i batxillerat).

La flexibilització es lliga a la diversitat d’opcions que permet als estudiants elegir les trajectòries més adequades a les seves capacitats i aspiracions, la qual cosa “garanteix una més fàcil permanència en e sistema educatiu i majors possibilitats per al seu desenvolupament personal i professional” (preàmbul, apartat X).

Aquesta flexibilització es concreta en el desenvolupament de programes de millora de l’aprenentatge i el rendiment en el segon i tercer curs de l’ESO, l’anticipació dels itineraris vers el batxillerat i la formació professional en el quart curs de l’ESO. Però sempre va en la mateixa direcció: derivar (segregar) a la formació professional als alumnes amb menors capacitats, obrint la via professionalitzadora en segon curs de l’ESO als alumnes de 15 anys (fins i tot, amb 14 anys es pot accedir a la nova formació professional bàsica). Els que no obtinguin la titulació de graduat en ESO, per no haver superat la revàlida, podran continuar estudis accedint a la formació professional de grau mitjà. Igualment, els alumnes que no obtinguin el títol de batxiller, per no superar la revàlida, podran incorporar-se als cicles de formació professional de grau superior.

La darrera versió del text permet accedir a la formació professional de grau mitjà des de la formació professional bàsica (sense haver superat l’ESO) i al grau superior des de la FP de grau mitjà, la qual cosa es considera al preàmbul com a flexibilització de les vies d’accés a la formació professional.

L’objectiu de l’establiment de diferents trajectòries curriculars a l’ESO és, en definitiva, separar els alumnes segons les seves capacitats, amb unes conseqüències evidents: transportar els alumnes “les expectatives dels quals no s’adeqüen al marc establert” als estudis de formació professional, molt abans d’acabar els estudis obligatoris de secundària. Aquesta és la forma com s’entén a la llei la flexibilització curricular de l’ESO..

En canvi, no es pot acceptar que la reforma pugui assolir la resta d’objectius, en la mesura en què no és cert que la llei obri passarel·les entre totes les trajectòries formatives (aquestes només van en una direcció, a la formació professional, no en sentit invers) i tampoc és cert que qualsevol alumne pugui transitar en el seu procés de formació d’uns àmbits a uns altres (el trànsit sempre acaba en la formació professional, de la que no es preveuen passarel·les a altres etapes, com ara el batxillerat).

Al contrari, el sistema guanya en rigidesa: les assignatures queden fixades a la pròpia llei curs a curs en les diferents etapes, tant les troncals com les optatives.

Insuficiència pressupostària per a l’aplicació de la reforma

La memòria econòmica de la LOMCE preveu un increment de la despesa educativa, durant els tres primers anys d’implantació de la reforma, de 409,9 milions d’euros,

Aquest increment xoca bruscament amb la reducció de la despesa prevista de -1.735 milions d’euros al “Programa d’estabilitat del regne d’Espanya 2012-2015”, mitjançant les mesures de control en l’àmbit educatiu (augment de les hores lectives del professorat, augment de les ràtios alumnes/grup i reducció de les substitucions, entre altres), aprovades pel Reial Decret-llei 14/2012, de 20 d’abril, de mesures urgents de racionalització de la despesa pública en l’àmbit educatiu. 

És evident que el redactor de la memòria econòmica ha vist la contradicció entre l’increment pressupostari derivat de la reforma educativa i el compromís del Regne d’Espanya amb la Comunitat Europea de reduir l’actual despesa educativa durant el període 2012-2015, quan insinua l’ajornament de la incidència sobre els pressupostos fins a l’any 2016, l’any següent de la finalització del Programa d’estabilitat.

L’inici de la reforma educativa s’haurà d’ajornar al curs 2015-2016, per a evitar que coincideixin en el temps les mesures de reducció de la despesa pública acordades per Espanya en el Programa d’estabilitat 2012-2015 i les mesures d’increment de la despesa per la reforma educativa, provocades directament per la LOMCE.

Ara bé, l’estimació de l’increment pressupostari necessari per a la implantació de la reforma és molt superior als 409,9 milions d’euros, ja que la xifra total del creixement pressupostari s’eleva als 578,2 milions d’euros al llarg dels tres primers anys, però l’estudi econòmic elaborat pel Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ha previst una important reducció dels costos actuals del Batxillerat per “la compactació de l’ensenyament” previst a la LOMCE que redueix la seva flexibilitat (aquesta reducció s’ha quantificat en -168,2 milions d’euros en els tres primers anys).

És a dir, ens trobem davant d’una reforma estructural profunda del sistema educatiu però, per a la seva implantació, només s’ha previst un cost estimat molt limitat. No hi ha, doncs, cap garantia sobre la financiació d’aquestes despeses, ja que resta supeditada a les disponibilitats pressupostàries que autoritzi el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Cada vegada estic més convençut que els entrebancs pressupostaris impediran l’aplicació de la LOMCE, encara que la Llei s’hagi aprovat.

La reforma no reforça l’autonomia dels centres educatius

No es pot acceptar, com s’afirma al preàmbul i a la memòria justificativa, que la LOMCE tingui entre els seus objectius el de “promoure l’autonomia dels centres docents” ni tampoc que la nova llei incrementi l’autonomia els centres, ja que aquest increment es limita a l’especialització del centres de secundària en funció dels itineraris ofertats.

Una vegada més es justifica en es estudis PISA que la manca d’autonomia és “una de les majors deficiències del sistema educatiu en Espanya”, ja que la regulació de l’autonomia en la LOE no ha aconseguit els resultats esperats en aquest camp. Ara bé la LOMCE no modifica la regulació de l’autonomia dels centres, que es manté sense canvis en un percentatge molt elevat.

El que sí que fa és restringir totalment la participació del Consell Escolar del Centre (CEC) en el control i la gestió dels centres sostinguts amb fons públics (art. 27.7 CE), suprimint l’actual referència de la LOE a “la participació de la comunitat educativa en l’organització, el govern, el funcionament i l’avaluació dels centres” (art. 119.1 LOE), i suprimint l’apartat 2 d’aquest mateix precepte: “La comunitat educativa ha de participar en el govern dels centres a través del consell escolar”, que deixa de ser un òrgan col·legiat (“de govern”) del centre.

Conseqüentment, el CEC perd totes les competències actuals per a

• “aprovar (documents educatius, l’obtenció de recursos complementaris)”,
• “decidir (sobre l’admissió d’alumnes)” o
• “fixar les directrius (de col·laboració amb altres institucions i organismes)”.

Per tant, el CEC es converteix en un òrgan de consulta, que informa i proposa, sense cap capacitat per a decidir o aprovar cap aspecte educatiu de la vida del centre, només pot avaluar els documents educatius i conèixer o informar sobre la vida acadèmica el centre.

Les competències decisòries que perd el CEC són atribuïdes, en bloc, al director del centre públic, que ara aprovarà els projectes i les normes del centre, la programació general anual, decidirà sobre l’admissió dels alumnes, aprovarà l’obtenció de recursos complementaris i fixarà les directius per a la col·laboració amb altres institucions.

Es trenca, doncs, totalment l’equilibri actual entre els òrgans col·legiats i unipersonals dels centres públics, desplaçant les competències d’aprovació de tots els instruments que regulen l’autonomia dels centres públics, des del consell escolar al director del centre, que veu incrementat el seu poder de decisió en aspectes centrals de l’organització de l’autonomia del centre.

El CEC dels centres concertats també perd totes les competències decisòries

• ja no aprovarà el pressupost del centre,
• ni la programació general anual,
• ni les aportacions dels pares dels alumnes per a les activitats extraescolars,
• ni establirà els criteris sobre la participació del centre en activitats culturals, esportives i recreatives,
• ni tampoc relacions de col·laboració amb altres centres, amb fins culturals i educatius,
• ni aprovarà tampoc el reglament de règim interior del centre,
• ni supervisarà l’evolució general del centre en els aspectes administratius i docents.

Novetats en la darrera versió de la LOMCE

La setmana passada el Ministeri d’Educación, Cultura y Deporte va penjar al web institucional una nova versió de l’Avantprojecte de Llei orgànica de millora de la qualitat educativa (LOMCE, versió 3, de 14/2/2013), que és el text que acompanya la sol·licitud de dictamen al Consejo de Estado, el darrer tràmit abans que el Govern aprovi el projecte de llei i l’enviï al Congrés dels Diputats per a la seva tramitació. Segons la nota ministerial publicada al web, en aquesta nova versió “s’han inclòs les aportacions resultat de les reunions de la Conferència d’Educació del 4 i del 19 de desembre de 2012, i de la sessió del Consejo Escolar del Estado del 24 de gener de 2013”.

He pogut comprovar que s’hi han introduït molts canvis en el text de la LOMCE (podeu consultar-los tots en el document annex, on he marcat tots els canvis que he trobat). Alguns d’ells mereixen que els comenti avui, breument.

1) Nou apartat q/ de l’article 1 LOE

S’afegeix el següent principi del sistema educatiu a l’article 1 de la LOE:

“q) La libertad de enseñanza y de creación de centro docente, de acuerdo con el ordenamiento jurídico.”

Aquest principi no afegeix res de nou a les llibertats ja reconegudes a la Constitució, art. 27.1 i 6:

“1. Tothom té dret a l'educació. Es reconeix la llibertat d'ensenyament.

6. Es reconeix a les persones físiques i jurídiques la llibertat de creació de centres docents, dins el respecte als principis constitucionals.”

2) Competència exclusiva de l’Estat per a regular les titulacions acadèmiques i professionals

En el nou art. 6.bis LOE, sobre la distribució de competències, s’afegeix un nou apartat sobre la competència de ’Administració General de l’Estat en la regulació dels títols acadèmics i professionals:

“b) La regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.”

Tampoc no afegeix res de nou aquest apartat al que ja està previst a la Constitució, art. 149.1.30:

“1. L'Estat té competència exclusiva sobre les matèries següents:

30ª Regulació de les condicions d'obtenció, expedició i homologació de títols acadèmics i professionals, i normes bàsiques per al desenvolupament de l'article 27 de la Constitució, a fi de garantir el compliment de les obligacions dels poders públics en aquesta matèria.”

Les lleis orgàniques desenvolupen el nucli dels drets fonamentals de la Constitució, però no té sentit que les lleis es limitin a reproduir literalment (com es fa en aquest apartat) la Constitució, sense afegir cap contingut normatiu nou al text constitucional.

3) Nova denominació de les assignatures en l’educació primària, l’ESO i el batxillerat

L’avantprojecte modifica la denominació de les assignatures “d’especialitat”, que passen a denominar-se “assignatures de lliure configuració autonòmica” (art. 6.bis.2). Es mantenen les assignatures troncals i les específiques.

L’Estat es reserva “determinar els continguts i horari lectiu mínim del bloc d’assignatures troncals” (art. 6.bis.2.1 LOE), d’acord amb la següent precisió (art. 6.bis.2.d LOE):

“d) El horario lectivo mínimo correspondiente a las asignaturas del bloque de asignaturas troncales se fijará en cómputo global para toda la Educación Primaria, para el primer ciclo de Educación Secundaria Obligatoria, para el cuarto curso de Educación Secundaria Obligatoria, y para cada uno de los cursos de Bachillerato, y no será inferior al 50% del total del horario lectivo fijado por cada Administración educativa como general. En este cómputo no se tendrán en cuenta posibles ampliaciones del horario que se puedan establecer sobre el horario general.”

4) La Història de la Filosofia com a matèria d’opció del bloc d’assignatures troncals del Batxillerat

En el segon curs del Batxillerat s’afegeix la Història de la Filosofia com a matèria d’opció del bloc d’assignatures troncals de les modalitats d’Humanitats i de Ciències Socials (art. 34.ter LOE).

5) Accés a cicles formatius de grau mitjà

La nova redacció preveu l’accés directe als cicles formatius de grau mitjà d’aquells alumnes que tinguin el títol Professional Bàsic, sense necessitat de superar cap procediment d’admissió (art. 41.2.a/ i 44.1 LOE).

6) Nova volta de cargol en la regulació inconstitucional de la llengua vehicular de l’ensenyament

El Ministeri s’entossudeix una mica més en la regulació de les llengües vehiculars de l’ensenyament, definint nous drets dels pares o tutors legals com el “d’elecció del sistema d’ensenyament que rebin els seus fills o pupils” que ara substitueix el dret que apareixia en la versió anterior a “escollir la llengua vehicular de l’ensenyament que rebin els seus fills”, dret negat reiteradament en la jurisprudència del Tribunal Constitucional, com ja vaig comentar en una nota anterior en aquest blog.

Per acabar avui, em limito a reproduir les novetats del nou text en relació a l’ús vehicular de les llengües cooficials, que es concreta en dos sistemes d’ensenyament, tots dos contraris al que preveu l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, la LEC i la Llei de normalització lingüística, sobren els comentaris:

Primer sistema:

“Las Administraciones educativas podrán diseñar e implantar sistemas en los que se garantice la impartición de asignaturas no lingüísticas integrando la lengua castellana y la lengua cooficial en cada uno de los ciclos y cursos de las etapas obligatorias, de manera que se procure el dominio de ambas lenguas oficiales por los alumnos, y sin perjuicio de la posibilidad de incluir lenguas extranjeras.

Las Administraciones educativas determinarán la proporción razonable de la lengua castellana y la lengua cooficial en estos sistemas, pudiendo hacerlo de forma heterogénea en su territorio, atendiendo a las circunstancias concurrentes.”

Segon sistema:

“Las Administraciones educativas podrán, asimismo, establecer sistemas en los que las asignaturas no lingüísticas se impartan exclusivamente en la lengua cooficial, siempre que exista oferta alternativa de enseñanza sostenida con fondos públicos en que se utilice la lengua castellana como lengua vehicular en una proporción razonable.

En estos casos, los padres o tutores legales tendrán derecho a elegir el sistema de enseñanza que reciban sus hijos o pupilos. Si la programación anual de la Administración Educativa no contemplase oferta docente sostenida con fondos públicos, excepcionalmente y hasta que no se desarrolle dicha oferta en el sistema elegido, los padres o tutores legales podrán optar por escolarizar a sus hijos o pupilos en centros privados, correspondiendo a la Administración educativa sufragar los gastos de escolarización.”

La memòria econòmica de la LOMCE

D’entrada, sobta molt que en el context de crisi econòmica actual el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte s’hagi atrevit a elaborar una memòria econòmica de la LOMCE que preveu un increment de la despesa educativa, durant els tres primers anys d’implantació de la reforma educativa, de 409,9 milions d’euros.

Tanmateix els responsables ministerials són plenament conscients d’aquestes dificultats, i per això la reforma ha evitat l’increment de la inversió en educació, buscant sobre tot l’eficàcia i l’eficiència dels recursos disponibles actualment:

“El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ha sido plenamente consciente del actual contexto de contención del gasto en el diseño de la reforma educativa y, por ello, el eje sobre el que pivota no es incremento de la inversión en educación, sino la mejora de la eficacia y eficiencia de los recursos disponibles, modificando la estructura del sistema educativo en la enseñanza secundaria”.

Malgrat això, la memòria inclou un important increment de la despesa educativa, la qual cosa pot provocar diferents problemes en la implantació de la reforma. En primer lloc, aquest increment de la despesa pressupostària que assumeix l’Estat, pot incomplir el principi de sostenibilitat financera, regulat als articles 4 i 6.3 de la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera.

En segon lloc, i amb major motiu, aquest increment xoca bruscament amb la reducció de la despesa prevista de -1.735 milions d’euros al “Programa d’estabilitat del regne d’Espanya 2012-2015”, fet públic el 27 d’abril de 2012, mitjançant les mesures de control en l’àmbit educatiu (augment de les hores lectives del professorat, augment de les ràtios alumnes/grup i reducció de les substitucions, entre altres), aprovades pel Reial Decret-llei 14/2012, de 20 d’abril, de mesures urgents de racionalització de la despesa pública en l’àmbit educatiu. 

És evident que el redactor de la memòria econòmica ha vist la contradicció entre l’increment pressupostari derivat de la reforma educativa i el compromís del Regne d’Espanya amb la Comunitat Europea de reduir l’actual despesa educativa durant el període 2012-2015, quan insinua l’ajornament de la incidència sobre els pressupostos fins a l’any 2016, l’any següent de la finalització del Programa d’estabilitat:

“La implantación de la reforma garantiza el respeto del programa de consolidación fiscal del Gobierno de España para los ejercicios 2013-2014, el inicio de la incidencia sobre los presupuestos del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte no se producirá hasta el ejercicio 2016”.

Malgrat que no ho preveu encara la disposició final quinta de la LOMCE, sobre el calendari d’implantació de la Lei, l’inici de la reforma educativa s’haurà d’ajornar al curs 2015-2016, per a evitar que coincideixin en el temps les mesures de reducció de la despesa pública acordades per Espanya en el Programa d’estabilitat 2012-2015 i les mesures d’increment de la despesa per la reforma educativa, provocades directament per la LOMCE.

Ara bé, l’estimació de l’increment pressupostari necessari per a la implantació de la reforma és molt superior als 409,9 milions d’euros, ja que la xifra total del creixement pressupostari s’eleva als 578,2 milions d’euros al llarg dels tres primers anys, però l’estudi econòmic elaborat pel Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ha previst una important reducció dels costos actuals del Batxillerat per “la compactació de l’ensenyament” previst a la LOMCE que redueix la seva flexibilitat (aquesta reducció s’ha quantificat en -168,2 milions d’euros en els tres primers anys).

En qualsevol cas, es pot intuir la poca fiabilitat d’aquestes previsions econòmiques, quan la conclusió de l’estudi de costos és la següent:

“El coste estimado de implantación de la ley es muy limitado para una reforma estructural de esta envergadura y en el medio plazo esta prevista la reducción de estos costes. Además, la financiación de estos gastos estará supeditada a las disponibilidades presupuestarias que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas autorice y serán compensadas, en su caso, con bajas en otros programas del departamento”.

És a dir, ens trobem davant d’una reforma estructural profunda del sistema educatiu però, per a la seva implantació, només s’ha previst un cost estimat molt limitat, i a més a més, està prevista la reducció d’aquests costos a mig termini. No hi ha, doncs, cap garantia sobre la financiació d’aquestes despeses, ja que resta supeditada a les disponibilitats pressupostàries que autoritzi el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. I encara pitjor, el finançament del MEC desapareixerà tan bon punt entri en vigor la revisió quinquennal del sistema de financiació de les Comunitats Autònomes: 

“La financiación del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte desaparecerá tan pronto como entre en vigor la revisión quinquenal del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas”.

De fet, una vegada situada la dificultat pressupostària a què s’enfrontarà la implantació de la reforma educativa (cada vegada estic més convençut que els entrebancs pressupostaris impediran l’aplicació de la LOMCE, encara que la Llei s’hagi aprovat), avui no tinc la intenció de marejar-vos amb els càlculs complexos en què es basa la memòria econòmica. Em limitaré a utilitzar aquest estudi econòmic com a instrument interpretatiu del propi avantprojecte de llei, ja que s’hi poden trobar claus que faciliten la comprensió del canvi estructural del sistema educatiu que provocarà la reforma educativa proposada per la LOMCE. 

1.- Incidència sobre les plantilles docents del nou disseny curricular de l’ESO

A diferència de la versió anterior de la memòria econòmica, que no havia previst cap increment de la despesa educativa pel nou disseny curricular de l’ESO, en aquesta última el MEC preveu un increment de la plantilla docent dels centres públics i concertats en 3.954,9 i 2.679,6 professors, respectivament, per a atendre l’increment d’hores lectives setmanals que es deriven de dos criteris nous:

a) l’oferta de dos tipus diferents de Matemàtiques A i B de tercer curs, en tots els centres;

b) l’oferta de dues vies en quart curs en tots els centres, la d’ensenyaments aplicats i la d’ensenyaments acadèmics.

Aquesta nova oferta educativa incrementa, segons l’estudi ministerial, el nombre d’hores de professor de tots els centres, en funció del nombre de línies d’aquesta etapa:

-          centres d’1 línia: 22 hores;

-          centres de 2 línies: 24 hores;

-          centres de 3 línies: 22 hores;

-          centres de 4 línies: 18 hores;

-          centres de 6 línies: 16 hores.

2,- Increment de la plantilla docent per la implantació de la formació professional bàsica

En aquest nou estudi econòmic s’han incrementat els costos d’aquesta nova titulació de formació professional bàsica, en la mesura en què s’incrementa la durada dels actuals Programes de Qualificació Professional Inicial (PQPI) d’un a dos cursos, que permeten l’oferta de perfils professionals més amplis. Per tant, les plantilles docents dels centres requeriran dotacions addicionals, especialment en el segon curs que habitualment es dedica a la impartició dels mòduls voluntaris.

3.- Compactació de l’optativitat i de les matèries de modalitat del Batxillerat

La memòria econòmica preveu, com ja he comentat abans, que “la proposta del Batxillerat que apareix a la LOMCE suposa una compactació de l’optativitat i de les matèries de modalitat, ja que les Administracions educatives i els centres poden tancar l’oferta d’assignatures de cadascuna de les modalitats, no sent obligatori ofertar-les totes”. D’aquesta hipòtesi l’estudi econòmic dedueix, gràcies a aquesta compactació de l’oferta d’assignatures optatives, que “el menor nombre d’hores-professor necessàries per a atendre l’oferta d’aquest ensenyament permetria destinar aqueixos recursos a cobrir part de les noves necessitats generades per altres mesures”.

L’estalvi de la compactació de l’oferta de matèries optatives, atenent la grandària del centre seria de la següent disminució d’hores de professor:

-          centres petits (d’1 línia): disminució de 8 hores-professor per grup;

-          centres mitjans (de 2 línies): disminució de 4 hores-professor per grup;

-          centres grans (de 3 línies): disminució de 2 hores-professor per grup.

D’aquesta hipotètica disminució d’hores-professor la memòria econòmica calcula “una reducció de càrrega horària equivalent a 2.534,4 professors, en els recursos necessaris per a impartir el Batxillerat”. Ara bé, la conclusió de tots aquests càlculs és que aquesta reducció de l’oferta educativa no comportarà una reducció de la plantilla de professorat adscrit a aquest nivell educatiu, sinó una reestructuració interna en els centres per a cobrir les noves necessitats que deriven de l’aplicació de la Llei, que ja hem vist que són superiors a aquestes xifres:

“Estas cifras no suponen una reducción del profesorado, sino una reestructuración de su distribución dentro de las enseñanzas impartidas en el centro para cubrir las nuevas necesidades que derivan de la aplicación de la Ley”. 

La memòria també preveu una “optimització del nombre de grups de batxillerat a mitjà termini” (que concreta en 1.267 grups menys d’aquest ensenyament), a conseqüència de la “proposta d’especialització curricular contemplada a la Llei, molt necessària en l’oferta del Batxillerat en municipis amb varis centres”, donant la possibilitat de mantenir l’oferta existent, ajustant la ràtio al màxim de 35 alumnes per aula:

“Esto implica que se podrían tener centros de bachillerato especializados en las modalidades de ciencias o de humanidades o de ciencias sociales”.

D’aquesta especialització en municipis grans, l’estudi dedueix una reducció de 2.281 professors actualment assignats a aquest nivell (amb una reducció del cost de 82.590.448 euros).

Aquesta darrera xifra de possible reducció de la despesa no s’ha inclòs en el resum final del 49,9 milions d’euros, perquè pot servir per finançar els increments d’escolarització dels propers anys:

“Esta liberación de recursos disminuiría las nuevas necesidades que se producirían ligadas a los incrementos de escolarización necesarios para poder cumplir los objetivos de reducir el fracaso y el abandono escolar”.

4.- Efectes sobre el professorat de les mesures adoptades per la LOMCE

La memòria inclou també un capítol dedicat a l’impacte de la Llei sobre el professorat dels centres públics. D’entrada, s’admet obertament que “les novetats en matèria d’ordenació acadèmica que introdueix l’avantprojecte de llei en l’ESO tenen una incidència directa sobre les necessitats dels especialistes”. Aquesta incidència es diferent depenent que els centres imparteixin o no, juntament amb l’ESO, els ensenyaments de Batxillerat i de Formació Professional. En aquest darrer cas, l’eventual incidència sobre les necessitats de professorat d’especialitats docents es podrà resoldre en l’àmbit del propi centre “mitjançant els ajustos en l’assignació dels horaris del professorat propi”.

En canvi, en els centres que no imparteixen Batxillerat o Formació professional, “les necessitats d’especialistes s’hauran d’atendre amb personal extern al centre”. En aquest sentit, l’estudi conclou amb les diferents mesures jurídiques actuals que permeten reduir els costos derivats de les plantilles docents:

“En este sentido, debe indicarse que la legislación vigente proporciona a las Administraciones educativas diversos instrumentos jurídicos para reducir estos costes, adecuando la composición de sus plantillas a las necesidades docentes:

• La gestión de las listas de interinos de acuerdo con las nuevas necesidades de la estructura curricular, y las jubilaciones de funcionarios pueden mitigar el exceso de recursos de alguna especialidad determinada al existir menor carga horaria para esas asignaturas.
• Debe contemplarse la posibilidad establecida en la LOE por la  que “el  Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, podrá establecer las condiciones y los requisitos para que los funcionarios pertenecientes a alguno de los cuerpos docentes recogidos en el apartado anterior puedan excepcionalmente desempeñar funciones en una etapa o, en su caso, enseñanza distintas de las asignadas a su cuerpo con carácter general. Para tal desempeño se determinará la titulación, formación o experiencia que se consideren necesarias”.

            Esta medida permitirá a las administraciones educativas reordenar sus efectivos y       tener plantillas más versátiles en los centros.

• Los modelos de jornada laboral (itinerante, compartida, a tiempo parcial, etc.) permiten flexibilidad a las Administraciones para gestionar sus recursos. En este sentido, las contrataciones a tiempo parcial pueden suponer un elemento de equilibrio entre la oferta educativa y las necesidades de profesorado, ya que el número total de horas no se ve incrementado en el nuevo diseño curricular de 4º de ESO.

Además, la nueva Ley otorga a las administraciones educativas una amplia capacidad en el diseño de las propuestas curriculares, que permitirán adaptar la oferta docente en cada momento a los recursos humanos disponibles”.

En una paraula, en la memòria d’impacte trobem les mesures d’ordenació dels efectius docents, com a conseqüència de l’aplicació de la LOMCE, mesures no regulades al text de l’avantprojecte.

L’autonomia organitzativa dels centres educatius a la LOMCE

Entre els objectius de la LOMCE, la “Memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu” que acompanya l’avantprojecte de llei, inclou el de “promoure l’autonomia dels centres docents, com a factor clau que millora els resultats acadèmics dels alumnes” i, per això, entre les mesures de la reforma educativa hi trobem “l’augment de l’autonomia els centres, foment de la seva especialització i exigència del rendiment de comptes”.

L’augment d’autonomia dels centres es lliga a l’especialització dels centres en funció dels itineraris que ofereixin:

“Este esquema supone un importante incremento en la autonomía de las Administraciones educativas y de los centros, que pueden decidir las opciones y vías en las que se especializan los centros y fija la oferta de asignaturas de los Bloques de asignaturas específicas y de especialidad, en el marco de la programación de la oferta educativa. El sistema es más flexible porque permite ajustar la oferta formativa a la demanda y a la proximidad de facultades o escuelas universitarias. Se favorece la especialización de los centros en función de los itinerarios ofrecidos”.

Una vegada més, aquest objectiu general de la llei es justifica en els estudis PISA:

“Promover la autonomía de los centros educativos como factor clave que mejora los resultados académicos de los alumnos. Según los estudios comparativos de PISA, esta es una de las mayores deficiencias del sistema educativo en España”.

També hi ha una crítica oberta a la regulació de l’autonomia en la LOE que no ha aconseguit els resultats esperats en aquest camp:

“El aumento de la autonomía de los centros es una recomendación reiterada de la OCDE para mejorar sus resultados, necesariamente unida a la exigencia de una mayor transparencia en la rendición de cuentas. Pese a la reiteración formal de la Ley orgánica de Educación (LOE) sobre la importancia de autonomía, las encuestas internacionales siguen marcando esta circunstancia como un déficit de nuestro sistema” (LOMCE, Exposició de motius, VII).

Però una vegada constatat aquest objectiu en la justificació de la llei, sorprèn molt comprovar com s’han concretat en el text legal les mesures encaminades a millorar l’autonomia del centres. Em limito avui a repassar tres innovacions en la regulació actual de l’autonomia organitzativa dels centres educatius:

1) El paper del Consell Escolar del Centre en la vida dels centres

Un primer pas per a reduir la capacitat d’intervenció de la comunitat educativa en el funcionament i el govern dels centres públics i privats concertats, és recuperar a l’article 119.1 LOE la redacció exacta de la Constitució sobre el dret “dels professors, els pares i, en el seu cas, els alumnes per a intervenir en el control i en la gestió de tots els centres sostinguts per l’Administració amb fons públics, en la forma que la llei estableixi” (art. 27.7 CE):

“Las Administraciones educativas garantizarán la intervención de la comunidad educativa en el control y gestión de los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos a través del Consejo Escolar” (art. 119.1 LOE, reformat per la LOMCE).

Amb aquesta tècnica de reproduir literalment la Constitució, el legislador aconsegueix el seu objectiu de suprimir la concreció en què s’ha concretat fins ara la forma de participació de la comunitat en la vida dels centres, és a dir, en l’organització, el govern, el funcionament i l’avaluació dels centres:

“Les administracions educatives han de garantir la participació de la comunitat educativa en l’organització, el govern, el funcionament i l’avaluació dels centres” (art. 119.1 LOE vigent)..

Desapareix, per tant d’aquest precepte, tota referència a l’organització, funcionament i govern dels centres, així com a la seva avaluació.

El legislador va molt més lluny en aquesta transformació de l’actual participació de la comunitat educativa en suprimir també l’apartat 2 sencer d’aquest precepte:

“La comunitat educativa ha de participar en el govern dels centres a través del consell escolar” (art. 119.2 LOE vigent).

Amb aquesta supressió queda clara la voluntat de la nova llei: el consell escolar deixa de ser l’instrument principal de participació de la comunitat educativa en el govern dels centres, i per això mateix, la nova redacció de l’apartat 6 suprimeix l’expressió “de govern” en la denominació del consell escolar i claustre de professors, que passen de ser considerats “òrgans col·legiats de govern” a només “òrgans col·legiats”.

Conseqüentment a aquesta rebaixa en la consideració dels òrgans col·legiats dels centres educatius, les competències del consell escolar dels centres públics, regulades a l’article 127 LOE, pateixen una mutilació sorprenent: desapareixen totes les referències als verbs “aprovar”, “decidir” i “fixar les directrius”, quan es defineixen les competències del consell escolar, que passen totes elles a l’àmbit consultiu.

Així, el consell escolar perd la competència per a “aprovar els projectes i les normes a què es refereix el capítol II del títol V de la LOE” (art. 127.a), que són el projecte educatiu, el projecte de gestió, les normes d’organització i funcionament del centre, així com la programació general anual (art. 127.b).

També perd les competències per a decidir sobre l’admissió d’alumnes (art. 127.e), aprovar l’obtenció de recursos complementaris (art. 127.h) i fixar les directrius per a la col·laboració amb les administracions locals, amb altres centres, entitats i organismes (art. 127.i).

En definitiva, el consell escolar es converteix en un òrgan de consulta, que informa i proposa, però sense capacitat per a decidir sobre aspectes directament relacionats amb el govern dels centres, i per tant, el consell escolar es limitarà a aprovar les actes de les sessions, ja que la resta de competències que manté, no impliquen cap resolució:

-          avaluar els projectes i normes del centre (art. 127.a)

-          avaluar la programació general anual del centre (art. 127.b)

-          conèixer les candidatures a la direcció i els projecte de direcció presentats (art. 127.c)

-          participar en la selecció del director i ser informat del nomenament i cessament dels altres membres de l’equip directiu. També, proposar la revocació del nomenament del director (art. 127.d)

-          informar sobre l’admissió d’alumnes (art. 127.2)

-          conèixer la resolució de conflictes disciplinaris. També revisar la decisió adoptada pel director en relació a conductes greus de l’alumnat, i proposar-hi, si s’escau, les mesures oportunes (art. 127.f)

-          proposar mesures i iniciatives, entre altres, sobre la convivència al centre (art. 127.g)

-          promoure la conservació i renovació de les instal·lacions i equip escolar i informar l’obtenció de recursos complementaris (art. 127.h)

-          informar les directrius per a la col·laboració amb les administracions locals, amb altres centres, entitats i organismes (art. 127.i)

-          analitzar i valorar el funcionament general del centre, l’evolució del rendiment escolar i els resultats de les avaluacions internes i externes (art. 127.j)

-          elaborar propostes i informes sobre el funcionament del centre (art. 127.k).

Les competències decisòries que perd el consell escolar són atribuïdes per la LOMCE al director del centre públic, segons els nous apartats de l’article 132 LOE:

“l) Aprobar los proyectos y las normas a los que se refiere el capítulo II del título V de la presente ley orgánica.

m) Aprobar la programación general anual del centro sin perjuicio de las competencias del Claustro de profesores, en relación con la planificación y organización docente.

n) Decidir sobre la admisión de alumnos con sujeción a lo establecido en esta ley orgánica y disposiciones que la desarrollen.

o) Aprobar la obtención de recursos complementarios de acuerdo con lo establecido en el artículo 122.3.

p) Fijar las directrices para la colaboración, con fines educativos y culturales, con las Administraciones locales, con otros centros, entidades y organismos”.

Es trenca, doncs, totalment l’equilibri actual entre els òrgans col·legiats i unipersonals dels centres públics, desplaçant les competències d’aprovació de tots els instruments que regulen l’autonomia dels centres públics, des del consell escolar al director del centre, que veu incrementat el seu poder de decisió en aspectes centrals de l’organització de l’autonomia del centre.

2) Excés de detall en la regulació de la convivència a les Normes d’Organització del Centre

En la LOE vigent només s’esmenten les normes d’organització i funcionament dels centres, que han incloure les que garanteixin el compliment del pla de convivència (art. 124), deixant a l’autonomia de cada centre la concreció d’aquet dos instruments de l’organització escolar.

En canvi, la LOMCE amplia, amb un excés de detall, el contingut del pla de convivència en la nova redacció d’aquest mateix precepte, reduint notablement el marge d’autonomia dels centres públics i concertats:

Art. 124.1. Los centros elaborarán un plan de convivencia que incorporarán a la programación general anual y que recogerá todas las actividades que se programen con el fin de fomentar un buen clima de convivencia dentro del centro escolar.

2. Las normas de convivencia y conducta de los centros serán de obligado cumplimiento, tanto dentro como fuera de las aulas, y deberán concretar los deberes de los alumnos y las medidas correctoras aplicables en caso de incumplimiento, tomando en consideración su situación y condiciones personales.

Las medidas correctoras tendrán un carácter educativo y recuperador, deberán garantizar el respeto a los derechos del resto de los alumnos y procurarán la mejora en las relaciones de todos los miembros de la comunidad educativa.

Las medidas correctoras deberán ser proporcionadas a las faltas cometidas. Aquellas conductas que atenten contra la dignidad personal de otros miembros de la comunidad educativa, que tengan una implicación de género, sexual, racial o xenófoba, o que se realicen contra el alumnado más vulnerable por sus características personales, sociales o educativas tendrán la calificación de falta muy grave y llevarán asociada como medida correctora la expulsión, temporal o definitiva, del centro.

Las decisiones de adoptar medidas correctoras por la comisión de faltas leves serán inmediatamente ejecutivas.

En los procedimientos de adopción de medidas correctoras, los hechos constatados por profesores y miembros del equipo directivo de los centros docentes tendrán valor probatorio y disfrutarán de presunción de veracidad, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios alumnos”.

Després de detallar tot aquestes regles de convivència, més pròpies d’un reglament que d’una llei, es manté la referència actual a les normes d’organització i funcionament, en el marc de l’autonomia dels centres:

3. Las Administraciones educativas facilitarán que los centros, en el marco de su autonomía, puedan elaborar sus propias normas de organización y funcionamiento.”

3) Els projectes educatius de qualitat

La LOMCE afegeix a la LOE un nou precepte, el 122.bis, molt extens (ni més ni menys que 42 línies de text en un únic apartat, el legislador no l’ha subdividit en diferents apartats) sobre “les accions destinades a fomentar la qualitat dels centres docents”, mitjançant el reforç de la seva autonomia i la potenciació de la funció directiva:

“Las acciones de calidad educativa partirán de una consideración integral del centro, que podrá tomar como referencia modelos de gestión reconocidos en el ámbito europeo, y habrán de contener la totalidad de las herramientas necesarias para la realización de un proyecto educativo de calidad”.

Sobta, d’entrada, aquesta denominació del “projecte educatiu de qualitat”, com si altres projectes que no s’acullin a una planificació estratègica, que és el que es preveu en aquest precepte, no puguin tenir aquesta denominació “de qualitat”:

“A tal fin, los centros docentes deberán presentar una planificación estratégica que deberá incluir los objetivos perseguidos, los resultados a obtener, la gestión a desarrollar con las correspondientes medidas para lograr los resultados esperados, así como el marco temporal y la programación de actividades”.

No hi ha cap novetat en aquest precepte que la LOMCE afegeix a la LOE, ja que l’actual redacció dels articles 120-125 de la LOE, on es regula l’autonomia dels centres educatius, ja permet una organització basada en plans estratègics i altres instruments semblants. L’objectiu manifest d’aquest precepte és, simplement, lligar aquest tipus de centres educatius amb projectes educatius de qualitat a “l’especialització curricular” que els singularitza en relació amb altres centres:

“El proyecto educativo de calidad supondrá la especialización de los centros docentes, que podrá comprender, entre otras, actuaciones tendentes a la especialización curricular, a la excelencia, a la formación docente, a la mejora del rendimiento escolar, a la atención del alumnado con necesidad específica de apoyo educativo, o a la aportación de recursos didácticos a plataformas digitales compartidas”.

Per a assolir la millora dels resultats es preveuen mesures d’autonomia de gestió dels recursos materials i de personal, ja que és la única ocasió en què la LOMCE regula un aspecte relatiu al personal docent:

“Las acciones de calidad educativa, que deberán ser competitivas, supondrán para los centros docentes la autonomía para su ejecución, tanto desde el punto de vista de la gestión de los recursos humanos como de los recursos materiales y financieros.

Para la realización de las acciones de calidad, el director del centro dispondrá de autonomía para adaptar  los recursos humanos a las necesidades derivadas de los mismos. A tal efecto,  dispondrá de las siguientes facultades, de acuerdo con las condiciones que el Gobierno determine reglamentariamente:

a) Establecer requisitos y méritos específicos para los puestos ofertados de personal funcionario docente, así como para la ocupación de puestos en interinidad.

b) Rechazar, mediante decisión motivada, la incorporación a puestos en interinidad de personal docente procedente de las listas centralizadas.

c) Cuando exista vacante y financiación adecuada y suficiente, proponer de forma motivada el nombramiento de profesores que, habiendo trabajado en los proyectos de calidad, sean necesarios para la continuidad de los mismos”.

El nou precepte finalitza concretant que l’autonomia de gestió que s’ha reforçat, es refereix, evidentment, a l’autonomia dels directors:

“Las Administraciones educativas favorecerán el ejercicio de la función directiva en los centros docentes, dotando a los Directores de la necesaria autonomía de gestión para impulsar y desarrollar las acciones de calidad educativa”.