La memòria econòmica de la LOMCE

D’entrada, sobta molt que en el context de crisi econòmica actual el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte s’hagi atrevit a elaborar una memòria econòmica de la LOMCE que preveu un increment de la despesa educativa, durant els tres primers anys d’implantació de la reforma educativa, de 409,9 milions d’euros.

Tanmateix els responsables ministerials són plenament conscients d’aquestes dificultats, i per això la reforma ha evitat l’increment de la inversió en educació, buscant sobre tot l’eficàcia i l’eficiència dels recursos disponibles actualment:

“El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ha sido plenamente consciente del actual contexto de contención del gasto en el diseño de la reforma educativa y, por ello, el eje sobre el que pivota no es incremento de la inversión en educación, sino la mejora de la eficacia y eficiencia de los recursos disponibles, modificando la estructura del sistema educativo en la enseñanza secundaria”.

Malgrat això, la memòria inclou un important increment de la despesa educativa, la qual cosa pot provocar diferents problemes en la implantació de la reforma. En primer lloc, aquest increment de la despesa pressupostària que assumeix l’Estat, pot incomplir el principi de sostenibilitat financera, regulat als articles 4 i 6.3 de la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera.

En segon lloc, i amb major motiu, aquest increment xoca bruscament amb la reducció de la despesa prevista de -1.735 milions d’euros al “Programa d’estabilitat del regne d’Espanya 2012-2015”, fet públic el 27 d’abril de 2012, mitjançant les mesures de control en l’àmbit educatiu (augment de les hores lectives del professorat, augment de les ràtios alumnes/grup i reducció de les substitucions, entre altres), aprovades pel Reial Decret-llei 14/2012, de 20 d’abril, de mesures urgents de racionalització de la despesa pública en l’àmbit educatiu. 

És evident que el redactor de la memòria econòmica ha vist la contradicció entre l’increment pressupostari derivat de la reforma educativa i el compromís del Regne d’Espanya amb la Comunitat Europea de reduir l’actual despesa educativa durant el període 2012-2015, quan insinua l’ajornament de la incidència sobre els pressupostos fins a l’any 2016, l’any següent de la finalització del Programa d’estabilitat:

“La implantación de la reforma garantiza el respeto del programa de consolidación fiscal del Gobierno de España para los ejercicios 2013-2014, el inicio de la incidencia sobre los presupuestos del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte no se producirá hasta el ejercicio 2016”.

Malgrat que no ho preveu encara la disposició final quinta de la LOMCE, sobre el calendari d’implantació de la Lei, l’inici de la reforma educativa s’haurà d’ajornar al curs 2015-2016, per a evitar que coincideixin en el temps les mesures de reducció de la despesa pública acordades per Espanya en el Programa d’estabilitat 2012-2015 i les mesures d’increment de la despesa per la reforma educativa, provocades directament per la LOMCE.

Ara bé, l’estimació de l’increment pressupostari necessari per a la implantació de la reforma és molt superior als 409,9 milions d’euros, ja que la xifra total del creixement pressupostari s’eleva als 578,2 milions d’euros al llarg dels tres primers anys, però l’estudi econòmic elaborat pel Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ha previst una important reducció dels costos actuals del Batxillerat per “la compactació de l’ensenyament” previst a la LOMCE que redueix la seva flexibilitat (aquesta reducció s’ha quantificat en -168,2 milions d’euros en els tres primers anys).

En qualsevol cas, es pot intuir la poca fiabilitat d’aquestes previsions econòmiques, quan la conclusió de l’estudi de costos és la següent:

“El coste estimado de implantación de la ley es muy limitado para una reforma estructural de esta envergadura y en el medio plazo esta prevista la reducción de estos costes. Además, la financiación de estos gastos estará supeditada a las disponibilidades presupuestarias que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas autorice y serán compensadas, en su caso, con bajas en otros programas del departamento”.

És a dir, ens trobem davant d’una reforma estructural profunda del sistema educatiu però, per a la seva implantació, només s’ha previst un cost estimat molt limitat, i a més a més, està prevista la reducció d’aquests costos a mig termini. No hi ha, doncs, cap garantia sobre la financiació d’aquestes despeses, ja que resta supeditada a les disponibilitats pressupostàries que autoritzi el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. I encara pitjor, el finançament del MEC desapareixerà tan bon punt entri en vigor la revisió quinquennal del sistema de financiació de les Comunitats Autònomes: 

“La financiación del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte desaparecerá tan pronto como entre en vigor la revisión quinquenal del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas”.

De fet, una vegada situada la dificultat pressupostària a què s’enfrontarà la implantació de la reforma educativa (cada vegada estic més convençut que els entrebancs pressupostaris impediran l’aplicació de la LOMCE, encara que la Llei s’hagi aprovat), avui no tinc la intenció de marejar-vos amb els càlculs complexos en què es basa la memòria econòmica. Em limitaré a utilitzar aquest estudi econòmic com a instrument interpretatiu del propi avantprojecte de llei, ja que s’hi poden trobar claus que faciliten la comprensió del canvi estructural del sistema educatiu que provocarà la reforma educativa proposada per la LOMCE. 

1.- Incidència sobre les plantilles docents del nou disseny curricular de l’ESO

A diferència de la versió anterior de la memòria econòmica, que no havia previst cap increment de la despesa educativa pel nou disseny curricular de l’ESO, en aquesta última el MEC preveu un increment de la plantilla docent dels centres públics i concertats en 3.954,9 i 2.679,6 professors, respectivament, per a atendre l’increment d’hores lectives setmanals que es deriven de dos criteris nous:

a) l’oferta de dos tipus diferents de Matemàtiques A i B de tercer curs, en tots els centres;

b) l’oferta de dues vies en quart curs en tots els centres, la d’ensenyaments aplicats i la d’ensenyaments acadèmics.

Aquesta nova oferta educativa incrementa, segons l’estudi ministerial, el nombre d’hores de professor de tots els centres, en funció del nombre de línies d’aquesta etapa:

-          centres d’1 línia: 22 hores;

-          centres de 2 línies: 24 hores;

-          centres de 3 línies: 22 hores;

-          centres de 4 línies: 18 hores;

-          centres de 6 línies: 16 hores.

2,- Increment de la plantilla docent per la implantació de la formació professional bàsica

En aquest nou estudi econòmic s’han incrementat els costos d’aquesta nova titulació de formació professional bàsica, en la mesura en què s’incrementa la durada dels actuals Programes de Qualificació Professional Inicial (PQPI) d’un a dos cursos, que permeten l’oferta de perfils professionals més amplis. Per tant, les plantilles docents dels centres requeriran dotacions addicionals, especialment en el segon curs que habitualment es dedica a la impartició dels mòduls voluntaris.

3.- Compactació de l’optativitat i de les matèries de modalitat del Batxillerat

La memòria econòmica preveu, com ja he comentat abans, que “la proposta del Batxillerat que apareix a la LOMCE suposa una compactació de l’optativitat i de les matèries de modalitat, ja que les Administracions educatives i els centres poden tancar l’oferta d’assignatures de cadascuna de les modalitats, no sent obligatori ofertar-les totes”. D’aquesta hipòtesi l’estudi econòmic dedueix, gràcies a aquesta compactació de l’oferta d’assignatures optatives, que “el menor nombre d’hores-professor necessàries per a atendre l’oferta d’aquest ensenyament permetria destinar aqueixos recursos a cobrir part de les noves necessitats generades per altres mesures”.

L’estalvi de la compactació de l’oferta de matèries optatives, atenent la grandària del centre seria de la següent disminució d’hores de professor:

-          centres petits (d’1 línia): disminució de 8 hores-professor per grup;

-          centres mitjans (de 2 línies): disminució de 4 hores-professor per grup;

-          centres grans (de 3 línies): disminució de 2 hores-professor per grup.

D’aquesta hipotètica disminució d’hores-professor la memòria econòmica calcula “una reducció de càrrega horària equivalent a 2.534,4 professors, en els recursos necessaris per a impartir el Batxillerat”. Ara bé, la conclusió de tots aquests càlculs és que aquesta reducció de l’oferta educativa no comportarà una reducció de la plantilla de professorat adscrit a aquest nivell educatiu, sinó una reestructuració interna en els centres per a cobrir les noves necessitats que deriven de l’aplicació de la Llei, que ja hem vist que són superiors a aquestes xifres:

“Estas cifras no suponen una reducción del profesorado, sino una reestructuración de su distribución dentro de las enseñanzas impartidas en el centro para cubrir las nuevas necesidades que derivan de la aplicación de la Ley”. 

La memòria també preveu una “optimització del nombre de grups de batxillerat a mitjà termini” (que concreta en 1.267 grups menys d’aquest ensenyament), a conseqüència de la “proposta d’especialització curricular contemplada a la Llei, molt necessària en l’oferta del Batxillerat en municipis amb varis centres”, donant la possibilitat de mantenir l’oferta existent, ajustant la ràtio al màxim de 35 alumnes per aula:

“Esto implica que se podrían tener centros de bachillerato especializados en las modalidades de ciencias o de humanidades o de ciencias sociales”.

D’aquesta especialització en municipis grans, l’estudi dedueix una reducció de 2.281 professors actualment assignats a aquest nivell (amb una reducció del cost de 82.590.448 euros).

Aquesta darrera xifra de possible reducció de la despesa no s’ha inclòs en el resum final del 49,9 milions d’euros, perquè pot servir per finançar els increments d’escolarització dels propers anys:

“Esta liberación de recursos disminuiría las nuevas necesidades que se producirían ligadas a los incrementos de escolarización necesarios para poder cumplir los objetivos de reducir el fracaso y el abandono escolar”.

4.- Efectes sobre el professorat de les mesures adoptades per la LOMCE

La memòria inclou també un capítol dedicat a l’impacte de la Llei sobre el professorat dels centres públics. D’entrada, s’admet obertament que “les novetats en matèria d’ordenació acadèmica que introdueix l’avantprojecte de llei en l’ESO tenen una incidència directa sobre les necessitats dels especialistes”. Aquesta incidència es diferent depenent que els centres imparteixin o no, juntament amb l’ESO, els ensenyaments de Batxillerat i de Formació Professional. En aquest darrer cas, l’eventual incidència sobre les necessitats de professorat d’especialitats docents es podrà resoldre en l’àmbit del propi centre “mitjançant els ajustos en l’assignació dels horaris del professorat propi”.

En canvi, en els centres que no imparteixen Batxillerat o Formació professional, “les necessitats d’especialistes s’hauran d’atendre amb personal extern al centre”. En aquest sentit, l’estudi conclou amb les diferents mesures jurídiques actuals que permeten reduir els costos derivats de les plantilles docents:

“En este sentido, debe indicarse que la legislación vigente proporciona a las Administraciones educativas diversos instrumentos jurídicos para reducir estos costes, adecuando la composición de sus plantillas a las necesidades docentes:

• La gestión de las listas de interinos de acuerdo con las nuevas necesidades de la estructura curricular, y las jubilaciones de funcionarios pueden mitigar el exceso de recursos de alguna especialidad determinada al existir menor carga horaria para esas asignaturas.
• Debe contemplarse la posibilidad establecida en la LOE por la  que “el  Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, podrá establecer las condiciones y los requisitos para que los funcionarios pertenecientes a alguno de los cuerpos docentes recogidos en el apartado anterior puedan excepcionalmente desempeñar funciones en una etapa o, en su caso, enseñanza distintas de las asignadas a su cuerpo con carácter general. Para tal desempeño se determinará la titulación, formación o experiencia que se consideren necesarias”.

            Esta medida permitirá a las administraciones educativas reordenar sus efectivos y       tener plantillas más versátiles en los centros.

• Los modelos de jornada laboral (itinerante, compartida, a tiempo parcial, etc.) permiten flexibilidad a las Administraciones para gestionar sus recursos. En este sentido, las contrataciones a tiempo parcial pueden suponer un elemento de equilibrio entre la oferta educativa y las necesidades de profesorado, ya que el número total de horas no se ve incrementado en el nuevo diseño curricular de 4º de ESO.

Además, la nueva Ley otorga a las administraciones educativas una amplia capacidad en el diseño de las propuestas curriculares, que permitirán adaptar la oferta docente en cada momento a los recursos humanos disponibles”.

En una paraula, en la memòria d’impacte trobem les mesures d’ordenació dels efectius docents, com a conseqüència de l’aplicació de la LOMCE, mesures no regulades al text de l’avantprojecte.